“鄉(xiāng)財縣管”弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力

2002年，國務院批轉財政部《關于完善省以下財政管理體制有關問題意見的通知》（國發(fā)[2002]26號），提出“要進一步加強對鄉(xiāng)財政的管理，約束鄉(xiāng)政府行為”，“對經(jīng)濟欠發(fā)達、財政收入規(guī)模較小的鄉(xiāng)，其財政支出可由縣財政統(tǒng)籌安排，以保障其合理的財政支出需要”。2006年，財政部印發(fā)《關于進一步推進鄉(xiāng)財縣管工作的通知》（財預[2006]402號），對全面實施“鄉(xiāng)財縣管”工作提出了明確要求。據(jù)財政部統(tǒng)計，截至2011年底，全國實行“鄉(xiāng)財縣管”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有2.93萬個，占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的86.1%。

雖然按財政部2006年402號文件的要求，“鄉(xiāng)財縣管”要保持“三個不變”和“六個統(tǒng)一管理”（三個不變：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財政的法律主體地位不變，財政資金的所有權和使用權不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有的債權和承擔的債務不變；六個統(tǒng)一管理：預算共編、賬戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)），但是各省市具體實施的路徑還是存在一些不同。綜合來看，實施“鄉(xiāng)財縣管”改革后，大部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在體制上逐步弱化為“半級財政”，甚至是“沒有財政”。

不僅如此，“鄉(xiāng)財縣管”改革的實施還對縣級財政造成了一定的拖累，主要表現(xiàn)在兩個方面：首先，縣級財政實際上承擔了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督職能，這在體制上加重了縣級政府財政管理的負擔；其次，縣級財政的收支缺口實際上也被擴大了。

誠然，必須指出的是，“鄉(xiāng)財縣管”的改革措施還是在一定程度上取得了成效。自從實施“鄉(xiāng)財縣管”改革后，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支行為得到了規(guī)范。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務風險得到了控制（趙樹凱：《縣鄉(xiāng)政府治理的危機與變革——事權分配和互動模式的結構性調整》，《學術前沿》，2013年第21期）。