認(rèn)識和適應(yīng)新常態(tài)下財政變革的重要性

財政收入與GDP大致同步增長，年度之間略高于或者略低于GDP增長，將是正常、合理的財政經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象

從經(jīng)濟(jì)增長層面看，中國經(jīng)濟(jì)正從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長、從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長、從要素投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動的新常態(tài)。國民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型將從根本上影響財政收入增長，對此，應(yīng)該有清醒的認(rèn)識；從分配層面看，在國民收入“蛋糕”既定下，政府收入與居民收入和企業(yè)收入之間是此增彼減的關(guān)系，稅收收入大幅超經(jīng)濟(jì)增長，事實上是以犧牲居民收入和企業(yè)收入的合理增長為代價的。如果偶然出現(xiàn)在某個財政年度是難免的，但如果這種情形持續(xù)10年、20年，就會形成一種趨勢性變化，它將直接降低居民消費(fèi)水平和企業(yè)積累能力，并將改變市場配置與政府配置、私人品與公共品、私人部門與公共部門之間的配置結(jié)構(gòu)，不符合市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的改革方向。中國經(jīng)過20多年的財政收入連年大幅超經(jīng)濟(jì)增長，財政收入水平已經(jīng)躍上了一個極大的“臺階”——寬口徑財政收入占GDP的比重已高達(dá)30%以上，接近發(fā)達(dá)國家的水平；從轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的大局看，在未來相當(dāng)長時期內(nèi)，在考慮價格因素情況下，中國財政收入應(yīng)該與GDP保持大致的同步增長，年度之間略高于或者略低于GDP增長，都是正常的，這也將成為財政收入增長的常態(tài)化特征。

在財政“緊運(yùn)行”約束下，“兜住”、“兜牢”民生底線的財政支出剛性將日益增強(qiáng)

在經(jīng)濟(jì)高速增長過程中，各類民生事業(yè)發(fā)展相對滯后，教育、衛(wèi)生、文化、社會保障、就業(yè)、科技、環(huán)境保護(hù)等各類基本公共服務(wù)的供給水平低、均等化水平低。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的深刻變化，社會階層分解、分化加深，公民權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，基本公共服務(wù)與政府責(zé)任和公民權(quán)利“掛鉤”，與戶籍、職業(yè)、居住地等公民身份特征“脫鉤”是必然趨勢。因此，各級政府“兜住”、“兜牢”民生底線的財政支出剛性將變得越來越強(qiáng)，民生性支出壓力將持續(xù)增大，而且將伴隨中國整個工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。對此，我們必須有清醒認(rèn)識，在經(jīng)濟(jì)下行、財政收入回落的情況下，未雨綢繆、從長計議，將著力點從單純追求財政支出規(guī)模擴(kuò)張（2015年全國預(yù)算支出總規(guī)模已達(dá)17萬億），轉(zhuǎn)為著力于科學(xué)配置、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新方式、提高效率，以此來規(guī)避、化解財政風(fēng)險，將成為財政支出的另一常態(tài)化特征。

財政調(diào)節(jié)將由順周期轉(zhuǎn)為逆周期、由追求年度預(yù)算平衡轉(zhuǎn)為跨年度平衡

自1929年世界經(jīng)濟(jì)大蕭條、1933年“羅斯福新政”、1936年凱恩斯發(fā)表《就業(yè)、利息和貨幣通論》以來，西方發(fā)達(dá)國家一直采取逆周期財政政策：通過設(shè)置具有顯著累進(jìn)性的所得稅以及具有隨經(jīng)濟(jì)波動而自我調(diào)節(jié)的公共服務(wù)、社會福利、社會保障等“內(nèi)在穩(wěn)定器”機(jī)制，配合以“相機(jī)抉擇”機(jī)制，“熨平”經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的周期性波動，促進(jìn)充分就業(yè)和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，應(yīng)該說這一財政政策在“需求管理”中取得了顯著成效。然而，在發(fā)展中國家，財政政策大都是順周期的，中國則更為明顯。年度預(yù)算平衡機(jī)制是“多收多支、少收少支”。分稅制和稅制改革以來，大部分年份是使用“多收多支”，當(dāng)年花光用光，年終突擊花錢，明年另起爐灶。經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行波動將加大，財政收入增長將回落，客觀上需要建立和實施“以豐補(bǔ)歉”、“多收少花、少收多花”的財政調(diào)節(jié)機(jī)制，對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行波動起緩沖作用。在制度安排上，迫切需要加快建立“跨年度預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”、“內(nèi)在調(diào)節(jié)器”機(jī)制，以及編制中長期財政計劃等，以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。使政府預(yù)算處于周期性、動態(tài)平衡之中，而不再單純追求年度的、靜態(tài)的預(yù)算平衡，將成為財政平衡的新模式。

財政預(yù)算向著法治、民主、完整、規(guī)范、透明、高效的目標(biāo)改革創(chuàng)新，是歷史的、必然的選擇

回溯歷史，人類社會現(xiàn)代公共治理的理論及制度安排源于18世紀(jì)。經(jīng)過“三大思想解放運(yùn)動”洗禮后的18世紀(jì)的歐洲，工業(yè)革命如火如荼，社會運(yùn)動風(fēng)起云涌，一大批杰出思想家應(yīng)運(yùn)而生，覆蓋了自然科學(xué)、哲學(xué)、倫理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、歷史學(xué)、文學(xué)、教育學(xué)等各個領(lǐng)域。也正是洛克、孟德斯鳩、盧梭、斯密、伏爾泰等思想家的主權(quán)在民、社會契約、委托代理、自由平等、政治社會、自由競爭、自由放任、廉價政府、限權(quán)政府等新理論、新思維，摧垮了舊制度，為搭建現(xiàn)代國家治理框架和現(xiàn)代財政制度奠定了堅實的政治、法理及經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)。從此，英、美、加、法、德、意、日等7個國家，先后走上了經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化之路。當(dāng)前，中國正在加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，作為國家治理基礎(chǔ)性制度安排的財政，客觀上需要按照全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的“四個全面”布局的總要求，加快推進(jìn)其現(xiàn)代意義上的制度建設(shè)，依法行政、依法理財，將財政治理全面納入法治、民主、完整、規(guī)范、透明、高效的軌道，這將成為財政預(yù)算管理的新機(jī)制。

在西方發(fā)達(dá)國家，國家治理現(xiàn)代化在很大程度上是通過財政制度現(xiàn)代化實現(xiàn)的，而財政制度的現(xiàn)代化又是從“領(lǐng)地國家”轉(zhuǎn)為“稅收國家”、并由“稅收國家”轉(zhuǎn)為“預(yù)算國家”兩個基本環(huán)節(jié)實現(xiàn)的。

2015年是中國新《預(yù)算法》實施的元年，也是“四個全面”戰(zhàn)略布局全面開啟的元年，應(yīng)以此為契機(jī)，以政府預(yù)算為切入點，從預(yù)算編制、預(yù)算報告、預(yù)算審查批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、決算以及政府審計各環(huán)節(jié)；嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》及相關(guān)法律，將“國家賬本”納入法治化軌道；完整地編制、報告政府預(yù)算活動，公開政府預(yù)算，接受人民監(jiān)督，打造透明政府、陽光政府，增強(qiáng)政府公信力，大幅提升政府及財政治理能力。

（作者為武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授）

（注：本文系作者主持的國家社科基金重大項目成果之一，項目批準(zhǔn)號：11&ZD041）