全面推進(jìn)依法治國的精義

中國人民公安大學(xué)公安管理學(xué)院教授 曹 英

法治是人類政治文明最重要的成就之一，是源于對(duì)權(quán)力與權(quán)利兩個(gè)邊界的確定而提出的理念、制度設(shè)置與行為方式等規(guī)則和觀念的集合，其核心內(nèi)涵是以有限政府的方式實(shí)現(xiàn)保障人民權(quán)益的終極目的。

一、良法之治才是法治

法治是以設(shè)定政府權(quán)力邊界的方式實(shí)現(xiàn)的政治行為模式，有別于單單法律運(yùn)行的“法制”。建構(gòu)法治概念的第一步，必須明晰“法制”與法治的區(qū)別。

法律是人類早期文明成果之一，重在界定人們利益的分界，即所謂的“定紛止?fàn)?rdquo;。但如何保障不同人群的利益大小、代價(jià)多寡以及何時(shí)得到利益，則是區(qū)分“良法”、“惡法”的重要條件。良法是保障民眾基本權(quán)益的規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的最大幸福為依歸，因?yàn)闄?quán)力是“必要的惡”，是對(duì)民眾最大威脅的存在，為了保障民眾基本權(quán)益，必須首先設(shè)定政府權(quán)力的邊界，使之在民眾的有效監(jiān)督下、在制度的籠子里為民造福，這就是“法治”；“惡法”則是統(tǒng)治者個(gè)人意志，是對(duì)民眾權(quán)益的刻意剝奪，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者個(gè)體或小團(tuán)體利益的最大化，故以殘酷的刑罰來治民、弱民，常表現(xiàn)為單一的“法制”。

概而言之，法治是通過有限政府的方式保障民權(quán)與民生。單一的“法制”是以剝奪民權(quán)、限制民生的方式，以無限制擴(kuò)大政府權(quán)力來實(shí)現(xiàn)權(quán)力統(tǒng)治的利益最大化，通常體現(xiàn)為殘酷懲罰性的法律的惡意行使，酷刑主義的“刑治”是常態(tài)表現(xiàn)。

因此，不是有法律即有法治，須是良法之治才是法治。因?yàn)闄?quán)力設(shè)置的根本目的在護(hù)民、利民、惠民，而非只是強(qiáng)勢統(tǒng)治者的利益滿足。

按權(quán)力產(chǎn)生的一般假設(shè)，權(quán)力是源于人民的同意，源于人類先民理性選擇的結(jié)果。因?yàn)橄让駥?duì)于利益糾紛的處置、社會(huì)資源的分配，第一種是采取同態(tài)復(fù)仇的方式，但雙方均無法得到利益，這種零和博弈不符合人類的理性；第二種方式是一方以贖金交換來求得糾紛的弭平，但是若沒有第三方機(jī)構(gòu)存在，利益交換必然走向暴力爭奪，重回第一種狀態(tài)。因此第三種替代方式產(chǎn)生了，即每個(gè)人讓渡一部分權(quán)利，組成第三方機(jī)構(gòu)，裁決糾紛、分配資源，這就是公共權(quán)力與國家。在這個(gè)假設(shè)演繹中，政治權(quán)力是民眾權(quán)利的讓

渡，必須具備公共性方為道德、方符合其來源的本意，公共性是權(quán)力的第一屬性。作為政治權(quán)力的一種，法律必須保障最大多數(shù)民眾的最大利益，也就成為當(dāng)然之義。

這種權(quán)利本位學(xué)說，即是人民主權(quán)思想的學(xué)理根源，也是習(xí)總書記說的“中國夢(mèng)歸根到底還是中國人民的夢(mèng)”的深意所在。

二、合憲性審查是憲法作為“活法”的關(guān)鍵

法治的首要價(jià)值在于充分體現(xiàn)人民意志、保障人民民主權(quán)利、維護(hù)人民根本利益。在法律體系中作為“法上之法”的憲法，其首要價(jià)值也在于此。所以，依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政。

憲法之所以在近代出現(xiàn)，源于不同權(quán)力力量的博弈與抗衡，其本義在于約束一度無法無天、無所不在的政治權(quán)力，使被統(tǒng)治的一方權(quán)利得到保護(hù)，因此，憲法的制定及修正實(shí)際就是被統(tǒng)治階級(jí)（階層）權(quán)利抗?fàn)幍倪^程。這在現(xiàn)代憲法的結(jié)構(gòu)安排中亦有鮮明的反映，所有國家憲法的開篇均是“公民權(quán)利”的規(guī)定，然后才是各種國家權(quán)力機(jī)關(guān)的設(shè)置、權(quán)限的規(guī)定，體現(xiàn)了權(quán)利本位的思想與理念。

憲法是“公法”，是確立國家權(quán)力設(shè)置的根本原則，是每個(gè)公民享有權(quán)利、履行義務(wù)的根本保證，并以顯著條款專門規(guī)定國家權(quán)力機(jī)關(guān)的基本權(quán)限和職責(zé)。按照“法無規(guī)定即禁止”的原則，政治權(quán)力僅在于明文規(guī)定的權(quán)限，權(quán)限之外如需作為必須有明確的法律授權(quán)，因此憲法對(duì)于政治權(quán)力的規(guī)定明確且具體；而按“法無禁止即自由”的原則，公民權(quán)利只要不是法律禁止的即可作為，因此憲法設(shè)定的公民權(quán)利更加宏觀和抽象。

憲法是根本大法，是所有法律的“母法”，所有法律均須依據(jù)憲法原則、精神和規(guī)定而制定，憲法具有法律之法的至上地位，這既包括對(duì)行政權(quán)力、司法權(quán)力的規(guī)設(shè)，亦包括對(duì)立法權(quán)力的約束。它是所有法律的指導(dǎo)與限制，迫使任何權(quán)力只能在權(quán)限范圍內(nèi)行使，所以憲法須是“活法”，必須有明確的激活機(jī)制方能使其發(fā)揮監(jiān)督所有法律、權(quán)力的功效。

憲法是“活法”，一是指憲法可以被解釋。當(dāng)公眾對(duì)憲法產(chǎn)生疑義時(shí)，憲法應(yīng)有權(quán)威的表達(dá)以解惑或排解糾紛；二是指憲法能審查，這種審查既指審查行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)的權(quán)力使用是否合乎憲法精神、原則，也包括審查立法機(jī)構(gòu)立法程序是否合乎憲法。任何權(quán)力的擴(kuò)張、濫用均是個(gè)體獲利性沖動(dòng)的結(jié)果，都是自利欲望膨脹的產(chǎn)物，都具有“公權(quán)私用”的腐敗必然性，因此，合憲性審查是憲法能否成為“活法”的關(guān)鍵因素，也是法治健康發(fā)展、不至淪為“法制”（人治）的重要保障。

三、行權(quán)力之善必然要依靠法治

作為現(xiàn)代政治的基本理念，“政府（泛指一切權(quán)力機(jī)關(guān)，不單指行政權(quán)力）被視為‘必要的惡’”。因?yàn)檎莆諜?quán)力的人具有天然的自利性沖動(dòng)，若不受制約，則權(quán)力異化難以避免，故有“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”的至理名言。對(duì)于權(quán)力之惡的預(yù)防與制止的過程，既是人類改善社會(huì)形態(tài)、改造人心的過程，也是政治文明創(chuàng)設(shè)與發(fā)展的過程。

在對(duì)權(quán)力之惡的制止過程中，人類有三種基本假設(shè)，一是道德制約權(quán)力。以仁人圣者的德性光輝，帶動(dòng)每個(gè)人的人性之善，從而創(chuàng)造一個(gè)“善的世界”，也即好人政治的“人治”。這種人性閃耀德性光芒的政治設(shè)計(jì)，是一種最為便捷、最有效力的治理模式，但其致命缺陷——如何保障一個(gè)先天的仁人圣者，如何確證人性之善，使得“人治”只能是一個(gè)偽命題。這種先天假設(shè)在歷史上不斷被證偽，“人治”模式也被認(rèn)為是不確定的、虛幻的理想，強(qiáng)行實(shí)踐，只會(huì)形成“偽人”之治，成為最惡劣的專制統(tǒng)治的假面。二是權(quán)力制約權(quán)力。其假定人性均是自利的，政府也是自利的人的組織，為保證自利化權(quán)力不至于絕對(duì)的腐化，就要使各種組織化的權(quán)力相互抗衡、博弈，彼此內(nèi)斗與民眾有效的監(jiān)控結(jié)合起來，迫使自利化的權(quán)力不得不為大眾造福。這種以外在制度設(shè)置、制度制衡的方式迫使權(quán)力之惡行權(quán)力之善的方式，即為“法治”。三是權(quán)利制約權(quán)力。每個(gè)公民都有權(quán)利自覺，既知曉、又敢于主張與抗?fàn)?，形成社?huì)化的自治，一旦政府有越界行為，即奮起維權(quán)，自覺形成權(quán)力的邊界。這種“權(quán)利模式”顯然更為有效，但其存在的前提是需要民眾完全依法、規(guī)范、理性地表達(dá)權(quán)利，這是一個(gè)理想型的、公民文化不斷培育與成長的未來。

以此觀之，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”是現(xiàn)實(shí)中最為理性的一種制約權(quán)力的模式，換言之，“法治”是當(dāng)代中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)必然選擇，也是人類政治文明進(jìn)化的一個(gè)必然過程。

法治是權(quán)力制約， 其預(yù)設(shè)前提是權(quán)力是“ 必要的惡”，是強(qiáng)制惡的權(quán)力為善，因此權(quán)力必須有確定的邊界。對(duì)權(quán)力邊界的規(guī)范設(shè)定即是剛性的法律制度安排，因此，法治的核心內(nèi)容之一就是法律至上。

法律至上，是指政府權(quán)力規(guī)章、運(yùn)行規(guī)則與法律相抵觸或法律出現(xiàn)空白、政府權(quán)力選擇時(shí)必須首先遵從法律、必須得到明確的法律授權(quán)，通常表達(dá)為“法律優(yōu)位”、“法律保留”的子原則。所謂“法律優(yōu)位”是指法律與政府部門規(guī)章制度不一致時(shí)，法律處于絕對(duì)的決定地位，政府部門規(guī)則應(yīng)主動(dòng)修改或廢止；“法律保留”是指法律未明確規(guī)定的，政府部門不得任意裁量，必須得到明確的法律授權(quán)。因此，依法行政包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督整個(gè)過程，其中決策環(huán)節(jié)處于中心地位。常言“法治”是“管官”、管政府的，首先是指對(duì)政府權(quán)力的約束，其次是對(duì)上層官員的約束。在我國當(dāng)前仍處于“總體主義社會(huì)”狀態(tài)下，確立法治首先是管官，所以法無規(guī)定不作為的理念就顯得尤為迫切和必要。

四、民主參與是良法之治的前提

如何保障惡的權(quán)力、自利性的政府成為民眾權(quán)利的保護(hù)神，是法治的必要步驟，這就需要擴(kuò)大公眾參與、提升政府治理素養(yǎng)與能力，也就是現(xiàn)在所說的民主與善治。

政府的主要功能在于以政策輸出實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的分配公平、利益糾紛處置公正，而迫使自利性政府實(shí)現(xiàn)公平正義則需要有效的壓力，這種壓力即為民眾的有效參與。這種有效，既指民眾權(quán)利表達(dá)的渠道暢通，利益訴求能順利到達(dá)決策層，使政策利民惠民，形成“權(quán)為民所用”；亦指民眾有序地參與，訴求表達(dá)不得突破法律界限、社會(huì)規(guī)則的軌道，避免出現(xiàn)因爆炸性參與而致使體制難以負(fù)載。法治是權(quán)為民所用，其前提是權(quán)為民所賦，換句話說，民主參與是良法之治的前提。

法治還需政府的善治，即政府既是一個(gè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、守法誠信的法治政府，又是廉潔高效、公開透明的責(zé)任政府、服務(wù)政府、有公信力的政府。

善治是指政府權(quán)力既具有效性，更具合法性。有效性是指政府政策快速、準(zhǔn)確地貫徹執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)政策價(jià)值；合法性是指民眾對(duì)政策的認(rèn)可、忠誠與信仰，并延伸到對(duì)政府直至國家與民族等共同體的認(rèn)同。合法性是民眾善意、積極情感累積的結(jié)果，突出體現(xiàn)在對(duì)政治權(quán)力的信任，促成政府能集中現(xiàn)有資源、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，從而節(jié)約建設(shè)成本，“集中力量辦大事”。因此，善治是一個(gè)系統(tǒng)工程，既需政府的能力，更需民眾的參與和法治依托。