當前，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村金融有所壯大，但是總的來說農(nóng)村金融需求仍然得不到滿足，金融機構(gòu)支農(nóng)乏力。金融要成為促進各種資源要素流向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的橋梁和紐帶，更好地服務(wù)“三農(nóng)”，就必須加快推進農(nóng)業(yè)金融制度創(chuàng)新，構(gòu)建完善的農(nóng)村金融機構(gòu)體系，使其充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，在農(nóng)村金融業(yè)務(wù)上互補，覆蓋農(nóng)村金融需求。進行土地改革，確認土地權(quán)屬、綜合整治土地，推進農(nóng)村土地資源依法高效合理有序流轉(zhuǎn)，是提高農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差別、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重要舉措。土地權(quán)屬明確，土地資源市場化配置、自由流轉(zhuǎn)，才能夠?qū)崿F(xiàn)最佳利用，獲取最佳效益，增加農(nóng)民土地收入。黨的十八屆三中全會提出在土地資源配置中起決定性作用的是市場，賦予農(nóng)民對承包土地應(yīng)該具有的權(quán)能，包括占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)，以及土地承包經(jīng)營權(quán)的融資抵押、擔保權(quán)；明確提出加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)向農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。
近年來各地進行了土地改革的嘗試。改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推動土地流轉(zhuǎn)，為農(nóng)村金融制度創(chuàng)新創(chuàng)造了條件。土地流轉(zhuǎn)信托能夠促進農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)能有效實現(xiàn)，推動農(nóng)村土地使用權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，是一項創(chuàng)新農(nóng)村金融制度的重要實踐，開創(chuàng)了信托業(yè)與“三農(nóng)”合作共贏的新局面。
土地流轉(zhuǎn)信托的發(fā)展背景
土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民走出土地，實現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)移進而解決農(nóng)民增收問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但當前的土地流轉(zhuǎn)零星分散，不活躍，也不規(guī)范。改革開放以來，大批農(nóng)村剩余勞動力進入城鎮(zhèn)經(jīng)商務(wù)工，他們不愿意轉(zhuǎn)包自己承包的耕地，但又沒有充足的時間和精力去經(jīng)營，造成農(nóng)村耕地利用效率低，甚至有些地方出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。同時，一些農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、種地能手想擴大種植規(guī)模，卻很難租借到合適的土地。已有的土地流轉(zhuǎn)還停留在低層次、低水平上，隱患很多，不具有可持續(xù)性，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模也比較小。大部分農(nóng)村地區(qū)還沒有建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)平臺或土地流轉(zhuǎn)市場，中介服務(wù)機構(gòu)很少，信息服務(wù)缺乏，也影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、范圍和層次。農(nóng)戶自行流轉(zhuǎn)的多，村組組織和靠產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)流轉(zhuǎn)的少；口頭協(xié)議無序流轉(zhuǎn)的多，簽訂了正式書面合同的少。
在不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途的前提下，確認土地權(quán)屬，綜合土地整治，創(chuàng)新土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式，最大限度地提高農(nóng)村土地的利用效率，是當前我國農(nóng)村土地制度改革的重點。全國各地充分結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，以農(nóng)村土地改革為突破口推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，先后探索和推廣多種土地規(guī)模經(jīng)營模式。浙江紹興、福建沙縣、湖南益陽等地嘗試引入信托機制，增強土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化、市場化和有序化。
土地流轉(zhuǎn)信托是指以土地集體所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定不變并且農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途不改為前提，由農(nóng)村土地承包人將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)委托給信托公司，并與之簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)信托合同，再由信托公司把土地出租給第三方經(jīng)營，信托公司在獲取收益后向作為受益人的農(nóng)戶分配。在土地流轉(zhuǎn)信托項目運作過程中由信托公司提供資金信托支持，并為項目收益的分配提供流動性支持。例如，中信信托的一款產(chǎn)品，委托人把土地承包經(jīng)營權(quán)委托給中信信托，中信信托保持土地性質(zhì)不變，完成土地歸集整理、土壤有機改良、道路和水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然后將其轉(zhuǎn)移集中到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)種植企業(yè)。
土地流轉(zhuǎn)信托的本質(zhì)是在土地權(quán)益的所有權(quán)和收益權(quán)分離的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)，是我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)重要的制度創(chuàng)新。這種新型的土地信托模式能夠積極穩(wěn)妥地推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化，長期、有效地保護農(nóng)村土地，解決土地閑置和流失問題，提高土地利用效率，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利也得到保護，農(nóng)民能夠以地權(quán)分享土地增值收益，分享農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的成果。土地信托流轉(zhuǎn)不能改變土地用途，所以能夠保障國家糧食安全。
土地流轉(zhuǎn)信托的特征及制度優(yōu)勢
信托是由委托人、受托人以效率為原則而進行的一種雙向市場選擇行為。委托人和受托人依法自愿簽訂信托契約。信托契約把信托當事人委托人、受托人和作為關(guān)系人的受益人三方的權(quán)利和義務(wù)以及責(zé)任和風(fēng)險進行了嚴格界定，權(quán)屬清晰，責(zé)認和義務(wù)明確。委托人把信托財產(chǎn)的運用、管理權(quán)分離給受托人，把信托財產(chǎn)的受益權(quán)分離給受益人。與一般信托關(guān)系相比，土地流轉(zhuǎn)信托主要當事人、信托財產(chǎn)等具有特殊性。
信托財產(chǎn)的特定性。土地流轉(zhuǎn)信托以承包土地的使用權(quán)為信托財產(chǎn)，不涉及土地所有權(quán)和土地承包權(quán)。其所有制屬性和用途不能改變，是農(nóng)村集體所有，只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。土地信托關(guān)系成立后，受托方在信托期限內(nèi)享有的是土地的使用權(quán)和收益權(quán)，而不具有占有權(quán)和處分權(quán)，不得背離農(nóng)民的意愿，損害農(nóng)民對土地的承包權(quán)益。農(nóng)村土地有承包期限，土地流轉(zhuǎn)期限不能超過土地承包期限或延包期限。我國農(nóng)村土地承包期限最長不超過30年。
委托人的特定性。委托人身份具有特定性，只有擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民或村委會才能成為委托人。委托人委托的是作為不動產(chǎn)土地的使用權(quán)。在信托契約生效后，委托人即把對土地的控制權(quán)轉(zhuǎn)讓給受托人，委托人失去對土地的直接控制權(quán)。在信托契約中，對流轉(zhuǎn)土地的使用、管理等都有嚴格、詳細的規(guī)定，受托人運作流轉(zhuǎn)土地只能按照契約界定的范圍和方式來進行?！?/p>
受益人的特定性。為了保護農(nóng)民作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)所有者的權(quán)益，一般來說委托人就是受益人。土地承包權(quán)承載著農(nóng)民基本生活收入、養(yǎng)老保障等諸多功能，受托人必須依據(jù)信托合同的約定，使農(nóng)民所擁有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)效益最大化，確保農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益持續(xù)高于其自主經(jīng)營土地收入。
簡單說，信托就是相信并托付，信托制度具有財產(chǎn)積聚、保護和管理功能。作為一項農(nóng)村金融制度的創(chuàng)新模式，土地流轉(zhuǎn)信托就是根據(jù)信托制度的這些功能，由信托公司提供的從農(nóng)村土地歸集、整理、流轉(zhuǎn)、經(jīng)營，到土地信托利益分配、土地受益憑證流通交易，直至土地信托流轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)的綜合風(fēng)險控制等覆蓋土地信托流通全過程的鏈條式、全方位的金融服務(wù)。信托公司對農(nóng)村土地實行信托化管理，能夠?qū)崿F(xiàn)土地所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)的相互分離，做到權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確。通過信托把農(nóng)民手中零散的土地集中起來，形成規(guī)模，促進其節(jié)約集約利用和可持續(xù)利用，以及規(guī)范、公平、高效流轉(zhuǎn)，可以提升土地的生產(chǎn)能力和經(jīng)營效益，使可用耕地這種稀缺資源的價值通過市場機制真正體現(xiàn)出來。
有助于提高土地利用效率?，F(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)多以傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)包、租賃、互換、反租倒包等形式為主，主要是村民自發(fā)進行的低層次流轉(zhuǎn)，不僅面臨較大的信息搜尋成本，而且限制了土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域范圍，制約了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展。信托制度能夠更好地滿足委托人對于土地運作效率的需求。土地流轉(zhuǎn)信托由專業(yè)的土地信托機構(gòu)和中介服務(wù)組織組成規(guī)范的組織和形式，采用較為科學(xué)的土地經(jīng)營管理方法來運營。通過土地流轉(zhuǎn)信托的資源聚集功能，可把以戶為單位的小塊零星土地歸集整理，形成適度規(guī)模，統(tǒng)一規(guī)劃和利用。通過信托的財產(chǎn)管理功能，把信托土地向農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、經(jīng)營大戶、種養(yǎng)能手集中，可提高土地的配置效率。農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)濟主體只需與信托公司直接打交道就可獲得有較長經(jīng)營期限的成片土地，可擴大經(jīng)營規(guī)模，生產(chǎn)優(yōu)勢經(jīng)濟產(chǎn)品，提高機械化程度與勞動生產(chǎn)率，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化和高利潤化經(jīng)營?？傊?，土地流轉(zhuǎn)信托使得土地流轉(zhuǎn)更具效率和安全性，有利于區(qū)域農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
有利于維護農(nóng)民的土地權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)信托將能夠最大限度的保障農(nóng)民獲得實質(zhì)利益，同時免去無暇管理土地之憂。農(nóng)民的土地比較零散，如一家一戶流轉(zhuǎn)土地，議價能力較弱。農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿可以接受的價格、土地承包期都不同，企業(yè)把土地集中在一起的難度非常大，談判成本也較高，借鑒信托機制把土地統(tǒng)一集中起來對外進行流轉(zhuǎn)，一方面有助于提升農(nóng)民議價能力，另一方面也解決了企業(yè)談判成本問題。在土地信托制度下，作為委托人的農(nóng)民，將作為信托財產(chǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)托付給可以信任的受托人或信托機構(gòu)，其按信托契約規(guī)定行使管理責(zé)任。在信托期限內(nèi)，農(nóng)民享有根據(jù)信托契約應(yīng)獲取的利益。比如，北京信托的一款土地信托計劃就將農(nóng)民土地收益權(quán)劃分成若干份額分配給農(nóng)民，其書面形式是標準化的“土地受益憑證”，農(nóng)民可以憑“土地受益憑證”定期領(lǐng)取信托收益，這種憑證還可進行轉(zhuǎn)讓。土地流轉(zhuǎn)信托還可以通過契約形式規(guī)定在農(nóng)民獲取的報酬達到一定程度后，分享到部分超額收益。再比如，中信信托的一款信托計劃不僅提前鎖定了項目農(nóng)地集約化經(jīng)營水平下的農(nóng)民基本收益，還確立了因規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)而產(chǎn)生超額收益的分配比例，充分體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)情境下土地承包經(jīng)營權(quán)的市場價值。此外，在土地流轉(zhuǎn)信托契約中也要確定公共資金和政策扶持形成的增值以及農(nóng)業(yè)補貼收益向農(nóng)民分配的比例。把土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民可以和土地信托流轉(zhuǎn)的承包方建立勞務(wù)關(guān)系，成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人，獲取工資收入。
有利于土地長期規(guī)劃。在土地流轉(zhuǎn)信托契約中，土地使用權(quán)的存續(xù)載明，并且是固定的。在契約約定的期限內(nèi)，它是一種在封閉狀態(tài)下獨立的、可持續(xù)運作的財產(chǎn)。它與受托人的其他財產(chǎn)相隔離，不因受托人的變更而發(fā)生變更。這樣就確保了土地經(jīng)營持續(xù)穩(wěn)定，更有利于對土地進行長期規(guī)劃，維護農(nóng)民長期土地權(quán)益，因而這種制度安排更科學(xué)合理。
土地信托流轉(zhuǎn)機制架構(gòu)及發(fā)展措施
要保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托的健康有序發(fā)展，就必須建立與目前農(nóng)村土地利用和流轉(zhuǎn)狀況相適應(yīng)的以農(nóng)村土地利用效率最高與保護效果最優(yōu)為目標的土地信托流轉(zhuǎn)機制架構(gòu)。
定價機制。土地信托流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵是建立科學(xué)、完善、合理的信托財產(chǎn)定價機制。交易價格要全面體現(xiàn)信托土地的內(nèi)在價值，同時要均衡各方利益。土地流轉(zhuǎn)信托雙方當事人可以根據(jù)土地資源供求狀況、地理位置、土壤肥力、信托期限等因素來共同對信托土地定價。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，土地經(jīng)營的風(fēng)險大、利潤微薄，信托公司如何獲利是值得思考的問題。
激勵約束機制。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托關(guān)系中的當事人雙方在長期利益與短期利益以及信托收益分配等目標上可能存在著沖突。為此，我們可以結(jié)合土地流轉(zhuǎn)信托模式的具體特點，對信托當事人的信托行為進行分析，進而設(shè)計出與土地流轉(zhuǎn)信托相對應(yīng)的最佳激勵約束機制。
監(jiān)管機制。在土地流轉(zhuǎn)信托運轉(zhuǎn)過程中，如果受托人目標和行為違背契約，信托目標就可能無法實現(xiàn)，委托人的利益就可能受損。因此，有必要建立一種機制，對信托目標偏離的風(fēng)險進行識別、評價、預(yù)警，并加強監(jiān)管。
考核與評價機制。在土地流轉(zhuǎn)信托的運行過程中，監(jiān)管部門要對其進行實時階段性考核。如果經(jīng)考核確認受托人目標與契約規(guī)定的最終目標發(fā)生偏差，就要及時進行相應(yīng)修正，使受托人的利益少受損失。還要及時針對土地流轉(zhuǎn)信托績效進行評價，作為決策依據(jù)。
農(nóng)村土地改革的方向已逐漸明確。進入2014年以來，各地土地改革嘗試也逐漸增多。試點先行，帶動政策突破。信托介入土地改革的步伐也在加快。信托公司不僅可以發(fā)展土地流轉(zhuǎn)信托，促進土地集約化經(jīng)營，而且可以介入對接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中資金需求和短期流動性資金缺口。在不觸動政策底線的前提下，政府應(yīng)提供優(yōu)惠政策，鼓勵銀行、信托公司等金融機構(gòu)參與土地改革。發(fā)展土地流轉(zhuǎn)信托應(yīng)采取的措施主要有以下幾個方面:
完善法律。中國目前有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)主要有《憲法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》等?！段餀?quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》都規(guī)定農(nóng)民承包經(jīng)營的土地可以流轉(zhuǎn)，但對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以通過信托流轉(zhuǎn)并不明確。將土地承包經(jīng)營權(quán)通過信托登記明確為獨立的信托財產(chǎn)，這樣既不改變憲法確認的農(nóng)村土地承包制度，又能使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與信托結(jié)合，這就需要相關(guān)法律法規(guī)的修改完善。
產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展是建立在適度規(guī)模經(jīng)營基礎(chǔ)之上的；土地流轉(zhuǎn)信托可以把土地集中起來，形成適度規(guī)模，但只有借助農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社等第三方才能實現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的真正流轉(zhuǎn)。因此現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和土地信托流轉(zhuǎn)是相輔相成、相互促進的關(guān)系。流轉(zhuǎn)信托供給的土地數(shù)量要與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對土地的需求量相適應(yīng)，供需相互促進。堅持依法自愿原則，通過信托整合農(nóng)村土地資源，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。同時因地制宜，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，提高耕地產(chǎn)出水平。培養(yǎng)農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)濟主體。鼓勵農(nóng)業(yè)企業(yè)對產(chǎn)品深加工，建立冷庫、加工廠 ，延伸供應(yīng)鏈。
配套服務(wù)。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場，擴大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。組建與土地信托公司配套的信托流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，開展公益性服務(wù)，承擔公共所需的關(guān)鍵性技術(shù)推廣和示范引導(dǎo)工作。積極推進農(nóng)技、農(nóng)資、農(nóng)機、農(nóng)村金融保險、農(nóng)村流通市場等現(xiàn)代服務(wù)體系建設(shè)。
財政支持。國家涉農(nóng)項目資金和各地財政資金要對農(nóng)村土地綜合整治提供支持，重點投向完善農(nóng)田水利、道路等基礎(chǔ)建設(shè)，提高地力，降低生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險。通過財政補貼、財政貼息、擔保等措施鼓勵土地的有效流轉(zhuǎn)，對開展規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶根據(jù)連片經(jīng)營的面積、種植的作物不同給予不同的補貼。
金融合作。加強信托與其他金融機構(gòu)之間的合作。各種金融機構(gòu)之間的異質(zhì)化服務(wù)有利于提高信托專業(yè)化水平，提高金融系統(tǒng)整體服務(wù)能力。針對當前農(nóng)村抵押品欠缺和不足的現(xiàn)狀，金融機構(gòu)要擴大抵押擔保范圍，如充分利用現(xiàn)行農(nóng)村政策，創(chuàng)新農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)、土地信托受益權(quán)質(zhì)押擔保貸款。在風(fēng)險可控的前提下，適當調(diào)整農(nóng)業(yè)中小企業(yè)的信貸準入門檻。發(fā)揮農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的作用，探索“公司+專業(yè)組織+農(nóng)戶”等農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈融資服務(wù)模式。針對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性，開發(fā)“信貸+保險”產(chǎn)品。
強力監(jiān)管。政府要加強對土地信托流轉(zhuǎn)流入者的監(jiān)督管理。財政、國土、金融監(jiān)管部門要對土地信托公司的資金使用、項目建設(shè)、公司經(jīng)營、土地使用等情況進行嚴格監(jiān)管，嚴格防范信托風(fēng)險。
（作者分別為西安石油大學(xué)教授，西安石油大學(xué)碩士研究生）
責(zé)編/張曉
