當前，隨著我國農村經濟的發(fā)展，農村金融有所壯大，但是總的來說農村金融需求仍然得不到滿足，金融機構支農乏力。金融要成為促進各種資源要素流向農村、農業(yè)的橋梁和紐帶，更好地服務“三農”，就必須加快推進農業(yè)金融制度創(chuàng)新，構建完善的農村金融機構體系，使其充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，在農村金融業(yè)務上互補，覆蓋農村金融需求。進行土地改革，確認土地權屬、綜合整治土地，推進農村土地資源依法高效合理有序流轉，是提高農民收入、縮小城鄉(xiāng)差別、加快現代農業(yè)發(fā)展、促進農村城鎮(zhèn)化的重要舉措。土地權屬明確，土地資源市場化配置、自由流轉，才能夠實現最佳利用，獲取最佳效益，增加農民土地收入。黨的十八屆三中全會提出在土地資源配置中起決定性作用的是市場，賦予農民對承包土地應該具有的權能，包括占有、使用、收益、流轉權，以及土地承包經營權的融資抵押、擔保權；明確提出加快構建新型農業(yè)經營體系，鼓勵土地承包經營權向農業(yè)企業(yè)、農民合作社、專業(yè)大戶、家庭農場流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經營。
近年來各地進行了土地改革的嘗試。改革農村土地產權制度，賦予農民更多財產權利，推動土地流轉，為農村金融制度創(chuàng)新創(chuàng)造了條件。土地流轉信托能夠促進農村土地所有權權能有效實現，推動農村土地使用權規(guī)范有序流轉，是一項創(chuàng)新農村金融制度的重要實踐，開創(chuàng)了信托業(yè)與“三農”合作共贏的新局面。
土地流轉信托的發(fā)展背景
土地流轉是農民走出土地，實現就業(yè)轉移進而解決農民增收問題的關鍵環(huán)節(jié)。但當前的土地流轉零星分散，不活躍，也不規(guī)范。改革開放以來，大批農村剩余勞動力進入城鎮(zhèn)經商務工，他們不愿意轉包自己承包的耕地，但又沒有充足的時間和精力去經營，造成農村耕地利用效率低，甚至有些地方出現撂荒現象。同時，一些農業(yè)企業(yè)、合作社、種地能手想擴大種植規(guī)模，卻很難租借到合適的土地。已有的土地流轉還停留在低層次、低水平上，隱患很多，不具有可持續(xù)性，土地流轉規(guī)模也比較小。大部分農村地區(qū)還沒有建立統(tǒng)一的土地流轉平臺或土地流轉市場，中介服務機構很少，信息服務缺乏，也影響了土地流轉的規(guī)模、范圍和層次。農戶自行流轉的多，村組組織和靠產業(yè)引導流轉的少；口頭協(xié)議無序流轉的多，簽訂了正式書面合同的少。
在不改變土地集體所有性質、不改變土地用途的前提下，確認土地權屬，綜合土地整治，創(chuàng)新土地承包經營權流轉模式，最大限度地提高農村土地的利用效率，是當前我國農村土地制度改革的重點。全國各地充分結合當地實際情況，以農村土地改革為突破口推進農村土地流轉，先后探索和推廣多種土地規(guī)模經營模式。浙江紹興、福建沙縣、湖南益陽等地嘗試引入信托機制，增強土地流轉的規(guī)范化、市場化和有序化。
土地流轉信托是指以土地集體所有權和農民土地承包經營權穩(wěn)定不變并且農村土地農業(yè)用途不改為前提，由農村土地承包人將農村土地承包經營權在一定期限內委托給信托公司，并與之簽訂土地承包經營權信托合同，再由信托公司把土地出租給第三方經營，信托公司在獲取收益后向作為受益人的農戶分配。在土地流轉信托項目運作過程中由信托公司提供資金信托支持，并為項目收益的分配提供流動性支持。例如，中信信托的一款產品，委托人把土地承包經營權委托給中信信托，中信信托保持土地性質不變，完成土地歸集整理、土壤有機改良、道路和水利基礎設施建設，然后將其轉移集中到現代農業(yè)種植企業(yè)。
土地流轉信托的本質是在土地權益的所有權和收益權分離的基礎上，實現土地的流轉，是我國農村土地經營權流轉重要的制度創(chuàng)新。這種新型的土地信托模式能夠積極穩(wěn)妥地推動農業(yè)現代化和新型城鎮(zhèn)化，長期、有效地保護農村土地，解決土地閑置和流失問題，提高土地利用效率，農民的土地財產權利也得到保護，農民能夠以地權分享土地增值收益，分享農業(yè)現代化和城鎮(zhèn)化的成果。土地信托流轉不能改變土地用途，所以能夠保障國家糧食安全。
土地流轉信托的特征及制度優(yōu)勢
信托是由委托人、受托人以效率為原則而進行的一種雙向市場選擇行為。委托人和受托人依法自愿簽訂信托契約。信托契約把信托當事人委托人、受托人和作為關系人的受益人三方的權利和義務以及責任和風險進行了嚴格界定，權屬清晰，責認和義務明確。委托人把信托財產的運用、管理權分離給受托人，把信托財產的受益權分離給受益人。與一般信托關系相比，土地流轉信托主要當事人、信托財產等具有特殊性。
信托財產的特定性。土地流轉信托以承包土地的使用權為信托財產，不涉及土地所有權和土地承包權。其所有制屬性和用途不能改變，是農村集體所有，只能用于農業(yè)生產。土地信托關系成立后，受托方在信托期限內享有的是土地的使用權和收益權，而不具有占有權和處分權，不得背離農民的意愿，損害農民對土地的承包權益。農村土地有承包期限，土地流轉期限不能超過土地承包期限或延包期限。我國農村土地承包期限最長不超過30年。
委托人的特定性。委托人身份具有特定性，只有擁有農村土地承包經營權的農民或村委會才能成為委托人。委托人委托的是作為不動產土地的使用權。在信托契約生效后，委托人即把對土地的控制權轉讓給受托人，委托人失去對土地的直接控制權。在信托契約中，對流轉土地的使用、管理等都有嚴格、詳細的規(guī)定，受托人運作流轉土地只能按照契約界定的范圍和方式來進行。
受益人的特定性。為了保護農民作為農村土地承包經營權所有者的權益，一般來說委托人就是受益人。土地承包權承載著農民基本生活收入、養(yǎng)老保障等諸多功能，受托人必須依據信托合同的約定，使農民所擁有的農村土地承包經營權效益最大化，確保農民土地流轉收益持續(xù)高于其自主經營土地收入。
簡單說，信托就是相信并托付，信托制度具有財產積聚、保護和管理功能。作為一項農村金融制度的創(chuàng)新模式，土地流轉信托就是根據信托制度的這些功能，由信托公司提供的從農村土地歸集、整理、流轉、經營，到土地信托利益分配、土地受益憑證流通交易，直至土地信托流轉各環(huán)節(jié)的綜合風險控制等覆蓋土地信托流通全過程的鏈條式、全方位的金融服務。信托公司對農村土地實行信托化管理，能夠實現土地所有權、使用權和收益權的相互分離，做到權屬清晰、權責明確。通過信托把農民手中零散的土地集中起來，形成規(guī)模，促進其節(jié)約集約利用和可持續(xù)利用，以及規(guī)范、公平、高效流轉，可以提升土地的生產能力和經營效益，使可用耕地這種稀缺資源的價值通過市場機制真正體現出來。
有助于提高土地利用效率?，F有的土地流轉多以傳統(tǒng)的轉包、租賃、互換、反租倒包等形式為主，主要是村民自發(fā)進行的低層次流轉，不僅面臨較大的信息搜尋成本，而且限制了土地流轉的區(qū)域范圍，制約了農業(yè)規(guī)模經濟的發(fā)展。信托制度能夠更好地滿足委托人對于土地運作效率的需求。土地流轉信托由專業(yè)的土地信托機構和中介服務組織組成規(guī)范的組織和形式，采用較為科學的土地經營管理方法來運營。通過土地流轉信托的資源聚集功能，可把以戶為單位的小塊零星土地歸集整理，形成適度規(guī)模，統(tǒng)一規(guī)劃和利用。通過信托的財產管理功能，把信托土地向農業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、經營大戶、種養(yǎng)能手集中，可提高土地的配置效率。農業(yè)企業(yè)等經濟主體只需與信托公司直接打交道就可獲得有較長經營期限的成片土地，可擴大經營規(guī)模，生產優(yōu)勢經濟產品，提高機械化程度與勞動生產率，降低農業(yè)生產成本，實現農業(yè)規(guī)?；?、集約化和高利潤化經營。總之，土地流轉信托使得土地流轉更具效率和安全性，有利于區(qū)域農業(yè)結構調整和現代農業(yè)發(fā)展。
有利于維護農民的土地權益。土地流轉信托將能夠最大限度的保障農民獲得實質利益，同時免去無暇管理土地之憂。農民的土地比較零散，如一家一戶流轉土地，議價能力較弱。農民流轉土地的意愿可以接受的價格、土地承包期都不同，企業(yè)把土地集中在一起的難度非常大，談判成本也較高，借鑒信托機制把土地統(tǒng)一集中起來對外進行流轉，一方面有助于提升農民議價能力，另一方面也解決了企業(yè)談判成本問題。在土地信托制度下，作為委托人的農民，將作為信托財產的土地承包經營權托付給可以信任的受托人或信托機構，其按信托契約規(guī)定行使管理責任。在信托期限內，農民享有根據信托契約應獲取的利益。比如，北京信托的一款土地信托計劃就將農民土地收益權劃分成若干份額分配給農民，其書面形式是標準化的“土地受益憑證”，農民可以憑“土地受益憑證”定期領取信托收益，這種憑證還可進行轉讓。土地流轉信托還可以通過契約形式規(guī)定在農民獲取的報酬達到一定程度后，分享到部分超額收益。再比如，中信信托的一款信托計劃不僅提前鎖定了項目農地集約化經營水平下的農民基本收益，還確立了因規(guī)模經營和發(fā)展現代農業(yè)而產生超額收益的分配比例，充分體現了農業(yè)產業(yè)化和現代農業(yè)情境下土地承包經營權的市場價值。此外，在土地流轉信托契約中也要確定公共資金和政策扶持形成的增值以及農業(yè)補貼收益向農民分配的比例。把土地流轉出去的農民可以和土地信托流轉的承包方建立勞務關系，成為農業(yè)產業(yè)工人，獲取工資收入。
有利于土地長期規(guī)劃。在土地流轉信托契約中，土地使用權的存續(xù)載明，并且是固定的。在契約約定的期限內，它是一種在封閉狀態(tài)下獨立的、可持續(xù)運作的財產。它與受托人的其他財產相隔離，不因受托人的變更而發(fā)生變更。這樣就確保了土地經營持續(xù)穩(wěn)定，更有利于對土地進行長期規(guī)劃，維護農民長期土地權益，因而這種制度安排更科學合理。
土地信托流轉機制架構及發(fā)展措施
要保障農村土地流轉信托的健康有序發(fā)展，就必須建立與目前農村土地利用和流轉狀況相適應的以農村土地利用效率最高與保護效果最優(yōu)為目標的土地信托流轉機制架構。
定價機制。土地信托流轉的關鍵是建立科學、完善、合理的信托財產定價機制。交易價格要全面體現信托土地的內在價值，同時要均衡各方利益。土地流轉信托雙方當事人可以根據土地資源供求狀況、地理位置、土壤肥力、信托期限等因素來共同對信托土地定價。農業(yè)是弱質產業(yè)，土地經營的風險大、利潤微薄，信托公司如何獲利是值得思考的問題。
激勵約束機制。農村土地流轉信托關系中的當事人雙方在長期利益與短期利益以及信托收益分配等目標上可能存在著沖突。為此，我們可以結合土地流轉信托模式的具體特點，對信托當事人的信托行為進行分析，進而設計出與土地流轉信托相對應的最佳激勵約束機制。
監(jiān)管機制。在土地流轉信托運轉過程中，如果受托人目標和行為違背契約，信托目標就可能無法實現，委托人的利益就可能受損。因此，有必要建立一種機制，對信托目標偏離的風險進行識別、評價、預警，并加強監(jiān)管。
考核與評價機制。在土地流轉信托的運行過程中，監(jiān)管部門要對其進行實時階段性考核。如果經考核確認受托人目標與契約規(guī)定的最終目標發(fā)生偏差，就要及時進行相應修正，使受托人的利益少受損失。還要及時針對土地流轉信托績效進行評價，作為決策依據。
農村土地改革的方向已逐漸明確。進入2014年以來，各地土地改革嘗試也逐漸增多。試點先行，帶動政策突破。信托介入土地改革的步伐也在加快。信托公司不僅可以發(fā)展土地流轉信托，促進土地集約化經營，而且可以介入對接現代農業(yè)發(fā)展過程中資金需求和短期流動性資金缺口。在不觸動政策底線的前提下，政府應提供優(yōu)惠政策，鼓勵銀行、信托公司等金融機構參與土地改革。發(fā)展土地流轉信托應采取的措施主要有以下幾個方面:
完善法律。中國目前有關農村土地流轉的法律法規(guī)主要有《憲法》、《物權法》、《農業(yè)法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉辦法》等?！段餀喾ā贰ⅰ掇r村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》都規(guī)定農民承包經營的土地可以流轉，但對農村土地承包經營權是否可以通過信托流轉并不明確。將土地承包經營權通過信托登記明確為獨立的信托財產，這樣既不改變憲法確認的農村土地承包制度，又能使農村土地流轉與信托結合，這就需要相關法律法規(guī)的修改完善。
產業(yè)引導。現代農業(yè)發(fā)展是建立在適度規(guī)模經營基礎之上的；土地流轉信托可以把土地集中起來，形成適度規(guī)模，但只有借助農業(yè)企業(yè)、合作社等第三方才能實現農村土地經營權的真正流轉。因此現代農業(yè)和土地信托流轉是相輔相成、相互促進的關系。流轉信托供給的土地數量要與現代農業(yè)發(fā)展對土地的需求量相適應，供需相互促進。堅持依法自愿原則，通過信托整合農村土地資源，為農業(yè)產業(yè)發(fā)展奠定堅實基礎。同時因地制宜，積極發(fā)展現代農業(yè)產業(yè)，提高耕地產出水平。培養(yǎng)農業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農場等經濟主體。鼓勵農業(yè)企業(yè)對產品深加工，建立冷庫、加工廠 ，延伸供應鏈。
配套服務。建立農村土地流轉交易市場，擴大土地流轉規(guī)模。組建與土地信托公司配套的信托流轉服務中心，開展公益性服務，承擔公共所需的關鍵性技術推廣和示范引導工作。積極推進農技、農資、農機、農村金融保險、農村流通市場等現代服務體系建設。
財政支持。國家涉農項目資金和各地財政資金要對農村土地綜合整治提供支持，重點投向完善農田水利、道路等基礎建設，提高地力，降低生產經營風險。通過財政補貼、財政貼息、擔保等措施鼓勵土地的有效流轉，對開展規(guī)模經營的農戶根據連片經營的面積、種植的作物不同給予不同的補貼。
金融合作。加強信托與其他金融機構之間的合作。各種金融機構之間的異質化服務有利于提高信托專業(yè)化水平，提高金融系統(tǒng)整體服務能力。針對當前農村抵押品欠缺和不足的現狀，金融機構要擴大抵押擔保范圍，如充分利用現行農村政策，創(chuàng)新農民承包土地經營權、土地信托受益權質押擔保貸款。在風險可控的前提下，適當調整農業(yè)中小企業(yè)的信貸準入門檻。發(fā)揮農業(yè)龍頭企業(yè)和農村經濟合作組織的作用，探索“公司+專業(yè)組織+農戶”等農業(yè)供應鏈融資服務模式。針對農業(yè)產業(yè)的弱質性，開發(fā)“信貸+保險”產品。
強力監(jiān)管。政府要加強對土地信托流轉流入者的監(jiān)督管理。財政、國土、金融監(jiān)管部門要對土地信托公司的資金使用、項目建設、公司經營、土地使用等情況進行嚴格監(jiān)管，嚴格防范信托風險。
（作者分別為西安石油大學教授，西安石油大學碩士研究生）
責編/張曉
