關于制度建設

是要健全權力運行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子里。——2013年4月19日，習近平在中共中央政治局第五次集體學習時的講話

制度一經形成，就要嚴格遵守，堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的各種行為，使制度真正成為黨員、干部聯(lián)系和服務群眾的硬約束，使貫徹黨的群眾路線真正成為黨員、干部的自覺行動。

不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結合和配套，確保針對性、操作性、指導性強。——2013年6月18日，習近平在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上的講話

習近平依法治黨戰(zhàn)略思想

必須加強和改善黨的領導，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用……提高黨的領導水平和執(zhí)政能力，確保改革取得成功。怎樣加強和改善黨的領導？怎樣發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用？習近平總書記提出提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的水平，完善黨的領導體制和執(zhí)政方式的戰(zhàn)略思想，而實現(xiàn)這一目標的最重要的措施就是健全完善中國共產黨黨內法規(guī)體系。

制度化改革為方向

黨的建設面臨一系列新情況新問題新挑戰(zhàn)，黨要管黨、從嚴治黨的任務更加繁重、更為緊迫。同新形勢新任務的要求相比，現(xiàn)有黨內法規(guī)制度中存在的系統(tǒng)性整體性不足問題日益突出，特別是有的基礎主干黨內法規(guī)、配套性黨內法規(guī)和實踐亟需的黨內法規(guī)尚未出臺，明顯滯后于實踐的發(fā)展和形勢任務的需要。黨的十八大對推進黨的制度建設、全面提高黨的建設科學化水平作出了戰(zhàn)略部署。習近平同志多次強調，加強黨內法規(guī)制度建設，要按照于法周延、于事簡便的原則提高制度制定的質量，要立體式、全方位推進制度體系建設，把權力關進制度的籠子里。十八大以來，黨內法規(guī)建設，體現(xiàn)了習近平總書記有計劃有步驟地統(tǒng)籌推進黨內法規(guī)制定工作，加強黨內法規(guī)制度體系建設，推進黨的建設制度化、規(guī)范化、程序化，提高黨的科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平的新理念和新要求。

十八大以來黨內法規(guī)建設主要有兩大特點：其一，特別注重黨內法規(guī)系統(tǒng)化，構建黨內法規(guī)制度體系。以《綱要》為核心的黨內法規(guī)建設是根據(jù)黨的十八大報告關于黨的建設的部署，將黨內法規(guī)分成六大板塊：黨的領導和黨的工作、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、民主集中制建設。然后確定這些板塊中現(xiàn)有的黨內法規(guī)哪些需要修改完善，哪些尚屬闕如，需要重新制定、補充。“力爭經過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規(guī)制度體系框架。”其二，特別注重突出重點，明確目標。根據(jù)黨內法規(guī)體系的要求，確定了5 年內需要修改完善以及需要重新制定的黨內法規(guī)的總體框架，同時又根據(jù)現(xiàn)實需要和可能，將這個總體框架內的法規(guī)分成兩部分：重點修改、制定的部分和需要抓緊調查研究、爭取在5年規(guī)劃期內修改、制定，或者如條件不成熟，亦可推延至下一個5 年規(guī)劃期內修改、制定的部分。目前確定的目標很明確，即通過5年的工作，基本實現(xiàn)：基礎主干黨內法規(guī)更加健全；實踐亟需的黨內法規(guī)及時出臺；配套黨內法規(guī)更加完備；各項黨內法規(guī)之間協(xié)調統(tǒng)一。

中國共產黨不同于西方國家的政黨，她直接領導國家的經濟、政治、文化等各項事業(yè)。當然，中國共產黨對國家的領導是依法進行的，黨必須在憲法和法律范圍內活動，黨必須依法執(zhí)政，黨依法執(zhí)政首先是依國家的憲法和法律。除此之外，黨依法執(zhí)政還必須依黨內法規(guī)。因為黨的組織、黨的領導體系、黨的執(zhí)政權力結構、黨的執(zhí)政方式與黨內監(jiān)督、責任機制等均不能由國家法律規(guī)定。很顯然，如果沒有黨內法規(guī)，黨要實現(xiàn)依法執(zhí)政是不可能的。在中國，要推進依法治國，建設法治中國，就必須推進依法執(zhí)政，而要推進依法執(zhí)政，就必須在中國共產黨黨內也實行法治，在黨內實行法治，就必須規(guī)范黨內法規(guī)。這些黨內法規(guī)的建設是規(guī)范依法執(zhí)政，黨要管黨，規(guī)范黨的決策行為，保證科學民主執(zhí)政的重要內容。對以前一些不規(guī)范的法規(guī)，達到清理目的。體現(xiàn)了習近平總書記重視法律，重視制度，調節(jié)黨內關系，調節(jié)黨內事務，以實現(xiàn)依法治黨的戰(zhàn)略目的。

黨內也要法治化，不要人治化

有人疑惑，確立“黨內法規(guī)”的概念和由黨自己制定《條例》、《規(guī)定》對“黨內法規(guī)”進行規(guī)范是否與法治的原則和要求相符合。筆者認為，這完全符合法治的原則和要求。一部分人之所以產生疑義，主要是對法治的“中國特色”認識不夠。法治有普適性的原則和要求，也有各國基于本國國情的特殊性原則和要求。法治的普適性原則要求，必須對公權力（包括國家和社會公權力）進行規(guī)范，“把權力關進制度的籠子里”以保障人權。而法治的“中國特色”要求中國共產黨應當依法執(zhí)政，依法治黨。因為中國共產黨擔負領導國家的職責，但其本身又不是國家機關的組成部分，故不僅應通過國家法律，而且應通過“黨內法規(guī)”規(guī)范其權力，自己把自己的權力關進法治的籠子里。中國共產黨依法執(zhí)政首先必須依法治黨。治黨自然不能不發(fā)布各種各樣的規(guī)范性文件。如果像一些持異議的學者所主張的那樣，對中國共產黨發(fā)布的任何規(guī)范性文件均不稱“黨內法規(guī)”，均不以法和近似于法的嚴格要求對之進行規(guī)范，而任由制定主體隨意發(fā)布，那將會更遠離法治的原則和要求，就像我們過去很長時間所做的那樣。

中國共產黨的領導是憲法確定的事實，而中國共產黨如何領導，是采取人治的方式還是采取法治的方式領導，我們可以選擇。如果我們選擇法治的方式，就必須將黨內生活法治化，將黨內規(guī)范性文件制定和發(fā)布法治化。現(xiàn)在中央通過《條例》和《規(guī)定》對“黨內法規(guī)”和其他規(guī)范性文件的制定和發(fā)布進行規(guī)范，表明習近平總書記選擇法治，選擇依法治黨、依法執(zhí)政的堅定決心和態(tài)度。

黨務與政務的交叉統(tǒng)一

在當下中國經濟、政治和社會轉型的重要時期，特別是在公權力運作由過去的單純國家管理向公眾廣泛參與的公共治理和社會管理創(chuàng)新的特殊歷史條件下，黨內法規(guī)體現(xiàn)了黨務與政務統(tǒng)一，從而推進法治國家、法治政府和法治社會的一體建設。

第一，保障和規(guī)范各級黨委和黨組織在憲法和法律范圍內領導公共治理和社會管理創(chuàng)新?！吨袊伯a黨章程》規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。黨對公共治理和社會管理創(chuàng)新的領導以及黨的整個領導都必須在憲法和法律的范圍內進行。但是憲法和法律對黨的領導的規(guī)定是非常具有原則性的，要保證黨的領導依憲和依法進行，就必須通過黨內法規(guī)將憲法和法律的原則性規(guī)定具體化，使各級黨委和黨的組織的活動有法可依。現(xiàn)在的問題是，有關黨的領導的權限、方式、程序的黨內法規(guī)還很不完善；已經制定和發(fā)布的黨內法規(guī)在一些地方和部門的黨組織活動中還得不到有效執(zhí)行，已經建立的監(jiān)督和問責機制尚未有效運作，從而使得一些地方和部門的公共治理和社會管理創(chuàng)新脫離了法的規(guī)范和制約，變成了恣意胡為和濫用權力。因此，有必要加強這方面的黨內法規(guī)建設，并健全完善相關的執(zhí)行、監(jiān)督、問責機制，以保障其有效運作和真正發(fā)揮作用。

第二，調整和規(guī)范黨的中央與地方組織之間以及黨的中央各種機關之間、黨的地方組織的各類機關之間的各種橫向與縱向關系，調整和規(guī)范黨的組織與各種國家機關、社會團體之間的各種橫向與縱向關系，并使這些關系法治化、規(guī)范化，逐步納入到現(xiàn)代民主和法治的軌道。我國在計劃經濟時代，黨和國家機關的運作主要依領導人的意志、命令、指示進行，沒有建立法治化、規(guī)范化的機制。改革開放以后，鄧小平同志提出，為了適應社會主義現(xiàn)代化建設的需要，為了適應黨和國家政治生活民主化的需要，為了興利除弊，需要改革黨和國家的領導制度以及其他制度。領導制度、組織制度問題是更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的問題。為了保證制度能夠在不斷改進和完善的基礎上延續(xù)，避免人亡政息，解決小平同志提出的穩(wěn)定性和長期性的問題，有必要加強黨內法規(guī)建設。當然，這方面的黨內法規(guī)建設要與國家立法、國家法制建設聯(lián)系和銜接起來，因為這里涉及的不是純黨務問題，而是黨務和政務的交叉問題。

其三，保障和促進各級黨的領導干部運用法治思維和法律手段治黨治國理政。 所謂“法治思維”，是指執(zhí)政者在法治理念的基礎上，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結論、決定的思想認識活動與過程。所謂“法律手段”是指執(zhí)政者通過制定、執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，運用法律創(chuàng)制的制度、機制、設施、程序處理各種經濟、社會問題、解決各種社會矛盾、爭議，促進經濟、社會發(fā)展的措施、方式、方法 。“法律手段”有時是相對“經濟手段”和“行政手段”而言， 有時是相對“人治手段”而言。正如習近平總書記所強調，緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設社會主義法治國家。建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

（作者為北京大學憲法與行政法研究中心主任、教授、博導）

責編/劉赫    美編/李祥峰

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