作為典型的民主憲政國家，美國自推行聯(lián)邦制以來，依托于憲法中所確立的三權(quán)分立以及分權(quán)制衡的基本原則，在聯(lián)邦政府層面形成了具有特色的問責發(fā)展軌跡。然而自問責產(chǎn)生之日起，問責的語義邊界以及內(nèi)部構(gòu)成就一直處于游離不定之中。一方面，問責承載了民主憲政體制下權(quán)力的所有者——人民持之以恒地期望對執(zhí)政者實施有效監(jiān)督和制約的意圖和決心；另一方面，從語義學上來看，問責本身的撲朔迷離又使其能夠不斷地接受現(xiàn)實的挑戰(zhàn)并做出相應地調(diào)整，正是問責的這個特性成就了其得以與時俱進地回應人民所需的優(yōu)勢所在。因此，面對一個具有如此獨特時代魅力的概念，美國學者突破了單純從理論視角對問責內(nèi)涵和外延進行解析的藩籬，通過剖析并回應實踐中所發(fā)生的每一種問責關(guān)系背后所隱藏的共通性問題來解讀問責內(nèi)部構(gòu)成與運行邊界的復雜度。而對于蘊含在每一種問責關(guān)系中的共通性問題，美國學者稱之為問責的基本面向，具體包括以下四個方面：(1)問責對象(對誰問責)；(2)問責主體(誰來問責)；(3)問責事由；(4)如何問責。①這些內(nèi)容是美國問責制的基本構(gòu)成。本文將通過對美國問責制基本構(gòu)成的審視，獲取最能貼近美國現(xiàn)實的有關(guān)問責概念的準確內(nèi)涵，并提示其價值意蘊。
一、問責對象
本文旨在研究美國聯(lián)邦政府層面的問責問題，問責對象應當涵蓋所有聯(lián)邦行政部門及其所屬行政官員。理論上，享有獨立法人資格的每一個聯(lián)邦行政部門，均應對以該部門名義對外從事的組織行為承擔相應的后果責任。實際上，任何一個組織的行為都是依靠組織內(nèi)部的個人來具體實施，而個人能夠代表組織從事具體活動的資格和能力又由其在組織中所享有的身份和地位所決定。正如美國學者所強調(diào)的，“欲使問責有效，責任必須是個人的責任而非組織的責任”②，故此，問責視野下的政府責任不僅應當表現(xiàn)為行政部門的整體性責任，同時也必須將責任落實到享有行政職權(quán)、代表行政部門進行決策并實施具體行為的行政官員。而根據(jù)產(chǎn)生方式的不同，美國聯(lián)邦政府的行政官員可以分為以下三類：(1)合眾國總統(tǒng)，作為美國最高行政長官，由選民選舉產(chǎn)生，并對選民負責；(2)政務類官員，指高級的、非職業(yè)性的、具有政治地位、往往享有決策權(quán)的行政官員，根據(jù)任命方式的不同又可以分為高級官員和低級官員，前者是指由總統(tǒng)提名并經(jīng)參議院同意任命的行政官員，具體包括聯(lián)邦內(nèi)閣委員會成員、各部部長及其主要副手以及其他重要行政機關(guān)高級負責人員，后者是指由總統(tǒng)、法院或各行政部門首長任命(通常不須得到參議院同意)的行政官員，比如局長等；(3)事務類官員(employees)，是指輔助政務類官員決定政策并執(zhí)行政策的職業(yè)行政人員，是美國行政官員的主要組成部分，其地位受到法律保障，不能任意免職，又被稱為常任文官。
關(guān)于高級官員與低級官員、低級官員與事務類官員之間的界限，無論是美國憲法還是其他議會立法，均未作出明確規(guī)定。實踐中，借助最高法院一系列的判決，逐漸地對上述不同類型行政官員的分界點作出了闡釋與澄清：比如在1976年巴克利訴瓦萊奧一案中，③最高法院對政務類官員和事務類官員做了區(qū)分，并認為政務類官員(officers)是指依據(jù)美國法律履行重要職能的、需經(jīng)任命程序而產(chǎn)生的官員，而事務官則是從事于政務類官員并履行次要職能的官員；在1997年的埃德蒙訴美國一案中，④最高法院則以低級官員和高級官員之間的隸屬關(guān)系為視角對低級官員的內(nèi)涵做了明確界定，并提出判斷所涉官員是否為低級官員，關(guān)鍵就看其是否存在高級官員擔任其上級，即只要所涉官員在實踐中被總統(tǒng)提名并被參議院任命的行政官員所領(lǐng)導并監(jiān)督，那么就屬于低級官員的范疇；盡管監(jiān)督的來源和程度是區(qū)分高級官員和低級官員的主要標準，但任期因素也會有決定性影響，比如1879年的美國訴杰曼一案中，法院認為與低級官員的任期相比，事務類官員并不具有持久性和長期性，而在1898年的美國訴伊頓一案中，法院則認為低級官員與高級官員在任期因素上差異明顯，低級官員的任期更具暫時性?？梢姡呒壒賳T、低級官員以及事務類官員之間的差異其實正是其不同職責和地位的最好詮釋和生動體現(xiàn)，美國學者對此總結(jié)道，“盡管我們無法找到一個一勞永逸的判斷標準，但法院的判決其實已經(jīng)揭示出決定行政官員所涉類型的影響因素，具體可以被概括為以下三個方面：(1)所涉官員職權(quán)的本質(zhì)屬性及其范圍，以及是否包含決策權(quán)內(nèi)容；(2)所涉官員獨立的程度以及有權(quán)對其實施監(jiān)督的主體類型，即所涉官員是直接向總統(tǒng)負責，還是向高級官員或者政府體系內(nèi)更低級別的官員負責；(3)所涉官員履職的期限(任期)是持久性的、短期的還是間歇性的以及被免職的條件等。”⑤
所涉行政官員承擔的后果責任實際上還可以被細分為個人責任以及角色責任兩種類型。前者是指行政官員因個人的違法失職行為被問責而承擔的后果責任，本質(zhì)上是一種“自己責任”；而后者則是由行政官員在所屬政府部門中的級別和身份所決定的、在組織行為中的功能定位所致，根據(jù)所涉行政官員在組織行為中所扮演的角色以及發(fā)揮的作用來判斷其所應當承擔的后果責任，雖然這種責任在形式上也是由行政官員來承擔，但實為行政官員因其角色和身份而代替組織承擔的一種連帶責任。實際上，所涉行政官員是否應當代替所涉行政部門承擔后果責任，哪些行政官員應當代替所涉行政部門承擔后果責任以及具體責任在所涉行政官員之間如何劃分等問題，在實踐中是非常復雜的，往往需要結(jié)合個案具體分析。
二、問責主體
問責主體旨在解決“由誰問責”的問題，它是當出現(xiàn)問責事由時，有權(quán)對聯(lián)邦政府及其行政官員展開問責的個人和組織的統(tǒng)稱。鑒于問責所獨具的民主性特質(zhì)，毋庸置疑，國家權(quán)力的終極所有者——人民構(gòu)成對聯(lián)邦政府及其行政官員實施問責的當然主體。但要注意的是，這里的人民既包括邏輯意義上的作為一個整體而存在的人民，也可以指公民個人，前者主要通過選舉實現(xiàn)人民對政府的總體監(jiān)督與問責。而作為變動性很強的政治術(shù)語，人民內(nèi)部構(gòu)成的復雜性和多元化又決定了不同身份和地位的公民個人又可能會基于各自不同的期待和問責需求參與到具體的問責實踐之中。實際上，在美國代議制體制下，人民作為當然的問責主體，更多地僅具有邏輯上的宣示意義，直接參與到具體問責事件之中的比率并不是很高，更多地則要委托一些專門性的機構(gòu)和人員來代表其行使問責權(quán)。
基于此，以問責主體與問責對象之間的關(guān)系為視角，美國憲政體制下的問責主體可以分為兩類：(1)垂直關(guān)系視角下的問責主體，即問責主體與問責對象之間往往具有隸屬關(guān)系，在這種模式下，強有力的“上級”往往對相對較弱的“下級”享有問責權(quán)，反之亦然?？梢?，在關(guān)鍵性方向問題的選擇上，這種問責模式顯示出游離狀態(tài)：“自上而下”以及“自下而上”在特定情境之下都是有可能的。在實踐中，自上而下模式最具典型的即為在政府官僚制體系鏈條中上級對下級的問責，比如美國總統(tǒng)對聯(lián)邦政府官員的免職權(quán)，聯(lián)邦政府內(nèi)部上級行政官員對下級行政官員的處分權(quán)等；公民社會(主要包括公民個人、社會組織以及大眾媒體等)對聯(lián)邦政府及其官員所享有的問責權(quán)以及政府官僚制體系內(nèi)下級對上級不利處分所享有的救濟權(quán)則構(gòu)成“自下而上”問責模式的主要內(nèi)容。公民通過定期選舉實現(xiàn)對特定政務類官員績效的評判則構(gòu)成美國代議制政體下公民直接參與問責的最為重要的形式。(2)水平關(guān)系視角下的問責主體，即問責主體與問責對象之間在地位上往往相互獨立、平等。在美國獨特的三權(quán)分立體制下，立法機關(guān)、司法機關(guān)和行政機關(guān)之間相互監(jiān)督和制衡的政治現(xiàn)實無疑構(gòu)成水平問責的邏輯基礎，故司法機關(guān)和立法機關(guān)分別對行政機關(guān)展開的監(jiān)督和制約則構(gòu)成美國問責體系中的主要方面，前者代表人民主要針對聯(lián)邦政府及其行政官員的違法行為實施問責，后者則主要通過建立專門的問責機構(gòu)來行使監(jiān)督權(quán)，最有代表性的即為美國議會專門設立的政府問責辦公室(簡稱為GAO)以及議會預算辦公室(簡稱為CBO)。當然，在行政系統(tǒng)內(nèi)，行政機關(guān)也專門建立了一些具有政府“看家狗”性質(zhì)的問責機構(gòu)和人員以實現(xiàn)自我監(jiān)督和控權(quán)，如總監(jiān)察長(簡稱為IG)、倫理道德辦公室(簡稱為OGE)、監(jiān)察專員(Obudsmen)以及“吹哨子的人”(whistle-blowers)等。盡管立法機關(guān)、司法機關(guān)以及行政機關(guān)三者在憲法地位上是平等的，但是一旦進入具體問責事件中，問責主體在整個問責過程中都將發(fā)揮主導性作用，即問責主體依法享有對問責對象調(diào)查并制裁的權(quán)力，此時問責雙方的地位顯然又是不平等的，正如美國學者所揭示的：“我們不要僅僅在字面上去理解水平關(guān)系視角下問責主體與問責對象之間邏輯上的平等關(guān)系，更確切地說，如果我們能夠從雙方各自享有一定的自治權(quán)因而彼此獨立的視角去理解水平關(guān)系的涵義將更有說服力，因為水平視角下的問責是以美國獨特的三權(quán)分立憲政原則為先決條件的。”⑥
三、問責事由
問責事由旨在解決“問什么”的問題。問責所獨具的以“公共利益和人民需求”為依歸的根本宗旨，決定了問責理由必須具有回應現(xiàn)實需要的靈活性與動態(tài)性的基本特征。鑒于人民內(nèi)部構(gòu)成的復雜性和多元化，人民對問責的期待并不可能實現(xiàn)精確地整合與詮釋，畢竟不同的民眾基于其自身的立場和需要可能會對不同的政府機構(gòu)及其行政官員產(chǎn)生不同的問責需求。因此期望在理論上實現(xiàn)對問責理由一勞永逸而又徹底地總結(jié)和梳理是不現(xiàn)實的。當人民有關(guān)問責的現(xiàn)實需求隨著問責環(huán)境中所包含的政治、經(jīng)濟、社會文化等背景因素的變化而不斷改變，問責的事項范圍也必然要做出與時俱進的調(diào)整。為了避免直接準確界定問責理由的徒勞與尷尬，美國學者有關(guān)問責理由的論證與說明，采用了另一種思路，通過對不同的問責理由目標化的類型審視，以探尋美國問責理由的基本構(gòu)成及其現(xiàn)實發(fā)展軌跡。基于此，美國民主憲政體制之下的問責理由可以被概括為以下三個方面。
(一)財政問責
問責(accountability)一詞與審計(accounting)一詞有相同的詞源，所以問責的最直接形式側(cè)重于對政府有關(guān)公共資金花費與使用情況的審計就一點都不足為奇了。縱觀美國歷史，人民對政府的不信任以及對政府花費納稅人錢款方式的不信任貫穿始終。⑦事實上，在美國憲法制定與批準時期，制憲者們就堅信對政府的監(jiān)督和制約首先就要體現(xiàn)在對政府“錢袋子”的控制上，而這種控制則應當由人民選舉的、并對其享有直接問責權(quán)的議員來具體實施。故在強化議會對行政控制的過程中，一個必然的結(jié)果即表現(xiàn)為財政問責自然而然地發(fā)展成為美國民主問責概念所蘊含的重要方面，問責承載了人民對政府及其官員有效管理并使用公共資金的期待。為了確保問責的運轉(zhuǎn)能夠切實符合人民的利益和需求，首先就要將人民的期待具體化為一些規(guī)則、程序和標準，并設計出一系列的、有針對性的報告機制，依靠專門的審計機構(gòu)對相關(guān)規(guī)則、程序和標準實施情況的審查和監(jiān)督，以確保財政資金管理和使用過程中做出任何錯誤、過失等違法失當行為的責任人均受到相應的制裁。(二)公正問責
人類對正義的期盼和渴望是永不停歇的。美國人民希望政府能夠做到公正，而且是絕無例外、持之以恒的公正。而問責所獨具的整肅吏治、以儆效尤的基本功能，毫無疑問地成為人民得以敦促政府及其官員一切行為都要秉持公正這一現(xiàn)代民主社會最為根本的價值準則的最為有效的手段。
為了確保公正問責的順利、有效開展，與財政問責一樣，首先要做的就是將人民對公正和平等的期待具體化為一系列的規(guī)則、程序與標準(公法)。這些規(guī)則、程序與標準就成為政府部門及其行政官員一切行為的出發(fā)點和依據(jù)，即將政府部門及其行政官員的使命和職責轉(zhuǎn)化為法律的規(guī)定，并借助法律的強制力和權(quán)威性，當政府部門及其官員未依法履行職責、違法法律規(guī)定時，人民依法享有對相關(guān)責任人問責并制裁的權(quán)力。
(三)績效問責
績效問責關(guān)乎對政府及其官員行為結(jié)果的評估問題，即政府的決策、項目以及活動是否產(chǎn)生了預期的結(jié)果。為了確保政府及其官員能夠切實地對人民滿意的績效負責，首當其沖就要解決將人民對政府行為結(jié)果的期待具體化的問題。顯然，財政問責與公正問責所依托的規(guī)則、程序與標準對于實現(xiàn)人民對政府績效期待的明確化是沒有直接效用的。為了能夠準確地評估政府行為的績效，我們需要借助一些更有質(zhì)量、更為客觀的指標和基準，正如美國學者所揭示的，“政府績效問責強調(diào)‘以顧客為導向’、‘結(jié)果為本’，但政府提供的服務對于公眾期待的滿足程度不能僅僅立足于直接的行政相對人，而要覆蓋到所有公民，因為績效問責的真正含義在于它是一種對全體美國人民負責的問責機制”⑧。
由此，依托于規(guī)則之治(法治)的財政問責和公正問責與注重結(jié)果評估的績效問責存在著天然的邏輯上的緊張對立關(guān)系，在實踐中，有關(guān)財政問責和公正問責的具體規(guī)則有時卻會阻礙績效。美國學者從不同視角和路徑對此進行了闡釋：“即使是最有公德心的公務員，如果每天都被規(guī)則、規(guī)定以及程序所包圍，也是不可能成功的；最有天分的、認真的、訓練有素的、行為端正的公務員，如果總是要遭受不合常理的人事管理制度(懲罰創(chuàng)新、促進平庸以及抵制靈活)，他們也無法很好地服務公眾；對公務員太為細致的管制與提高生產(chǎn)力、鼓舞士氣以及鼓勵創(chuàng)新的管理理念是無法兼容的”⑨，“目前存在的最大問題就在于如何能夠確保政府及其官員對民負責的同時又不損害一個歷史上公認的獨立機構(gòu)所應該具有的獨立性、獨創(chuàng)性以及創(chuàng)造性的品質(zhì)”⑩，“傳統(tǒng)公共管理理念(依規(guī)則行事)與公共管理的新形式(強調(diào)通過創(chuàng)新與冒險獲取績效)之間所存在的緊張關(guān)系正在凸顯，如果對行政有太多的法律控制，那我們將一無所得；但如果我們幾乎不去控制，又會出現(xiàn)太多的錯事”(11)，“真正的問題就在于如何確保依托于官僚等級制和規(guī)則之治的法制體系能夠促進聯(lián)邦政府以結(jié)果為導向的績效管理，而不是成為績效管理的障礙”(12)。
那么在具體問責實踐中，是更應該側(cè)重于財政問責和公正問責所依托的程序，還是強調(diào)績效而產(chǎn)生的結(jié)果？當人民對財政問責和公正問責的期待已經(jīng)被法典的一系列明確的規(guī)則和規(guī)定所確認，而人民對政府行為的結(jié)果至今仍舊無法達至共識的背景之下，顯然，“前者的問責標準將比后者更為正式、更為具體、更為細致、更為客觀、更為固定以及更具可接受性”(13)。故對于受人民委托行使問責權(quán)的問責主體來說，在具體問責個案中，實施財政問責和公正問責顯然要比績效問責容易得多，這種“問責偏見”的必然性所帶來的直接結(jié)果必將表現(xiàn)為：盡管績效問責的重要性已經(jīng)不容忽視，但是當我們欲對某個政府部門或者官員實施制裁時，我們本能的選擇仍然是更傾向于去判斷他們是否違反了有關(guān)財政管理和公正方面的法律規(guī)定，而不會過多地依賴于探尋是否存在有違公眾績效滿意度的錯誤。(14)
四、問責程序
所謂問責機制，是指問責全過程中各種制度化、程序化的問責手段和措施。正如美國學者所總結(jié)的，“我們已經(jīng)形成了民主問責所需的最為基本的‘建構(gòu)模塊’，當我們不停地建立新的問責機制以回應民眾所需時，我們也會讓舊的問責機制繼續(xù)運轉(zhuǎn)”(15)，“我們總是在不停地找尋新的問責機制以確保能夠切實地代表人民利益，并實現(xiàn)更廣闊范圍內(nèi)的民眾問責之需求”(16)。美國的問責機制更多地要依托于一些組織化程度比較高的專門性問責機構(gòu)和人員，借助一系列可以利用的方法和程序，實現(xiàn)對政府部門及其官員的全方位、多角度的監(jiān)督與制約。概括起來，完整意義上的問責機制運轉(zhuǎn)過程可以劃分為以下三個階段：初期的報告與調(diào)查階段(即信息收集階段)、說明理由與批評性爭論階段(即討論階段)以及制裁以及救濟措施的實施階段(統(tǒng)稱為廣義的制裁階段)。但在具體問責實踐中，這三個階段往往無法截然分開，比如報告階段通常會涉及說理和爭論內(nèi)容，而調(diào)查的開展也很可能促使所涉政府或者官員迅速地做出調(diào)整并采取相應的補救措施。
在具體問責個案中，問責的過程往往很復雜，尤其在制裁階段。對于實踐中引發(fā)問責的“有害決策”、“有害結(jié)果”、“有害決定”、“已經(jīng)認可的錯誤決策”或者“道德上有爭議的行為過程”，到底是應當追究組織責任還是個人責任？如果要追究個人責任的，是應當側(cè)重于某個人的責任，還是所有的參與者？在財政問責和公正問責領(lǐng)域中，問責通常是由行政官員個人濫用職權(quán)所引發(fā)，相應地，因濫用職權(quán)而引發(fā)的后果責任理應由濫用職權(quán)行為人自己承擔，然而，在績效問責領(lǐng)域，誰應當為政府績效承擔責任？在財政問責和公共問責領(lǐng)域中，判斷所涉具體責任人相對比較簡單，因為通過識別所涉行政官員是否違反了公法規(guī)范即可判斷是否存在濫用職權(quán)的行為。但對于所涉政府部門績效方面的失敗，到底應當由哪個級別的行政官員來承擔相應后果責任的判定就變得非常棘手。因為以“顧客滿意度”、“結(jié)果為導向”的績效問責承載了人民希冀政府能夠解決(至少是緩和)涉及經(jīng)濟、社會、環(huán)境以及安全方面的各種復雜難題的美好愿景，因此，面對這種帶有諸多不確定性、而且主觀色彩比較濃厚的問責機制，我們又如何將組織績效方面的不足(或失敗)單純地歸結(jié)為是某位官員的個人責任？
事實上，關(guān)于績效問責中的責任分擔問題，美國學者從不同角度進行了分析和闡釋：美國著名管理學專家Deming教授提出了著名的“85-15”規(guī)則，并認為政府績效的失敗85%是由于具體執(zhí)法人員所在的組織自身的不足所導致，而僅僅有15%是由具體執(zhí)法人員自身原因所引起，隨后，Deming教授又將由組織自身不足所引發(fā)的比率從85%修正為接近94%。(17)馬薩諸塞州參議員Tucker認為Deming教授有關(guān)數(shù)字部分的判斷是非常正確的，并在對該州有關(guān)摩托車登記事件的評論中指出，公眾所看到的政府機構(gòu)所存在的問題實際上95%都是行政官員并不享有控制權(quán)的事項，然而他們卻總是受到制裁；Osborne和Gaebler教授則認為關(guān)于政府機構(gòu)績效的失敗，其癥結(jié)點并不在于政府機構(gòu)內(nèi)部的行政官員，而在于組織體制本身。(18)可見，與引發(fā)財政問責與公正問責的失敗通常是由所涉官員個人行為所致不同、所涉政府機構(gòu)在績效方面的不足或者失敗、在本質(zhì)上確是因未達成公眾期待的結(jié)果所致，而產(chǎn)生這種不足或者失敗的原因往往非常復雜，從最高行政長官到具體執(zhí)法人員，從議會監(jiān)督者到財政審計官乃至新聞媒體和公民等，顯然均與政府績效有著千絲萬縷的聯(lián)系。正如有學者所概括的，“如果所涉政府部門存在的績效不足或者失敗成立的話，這種不足以及失敗通常是由組織失敗而非個人失敗所致，故為了實現(xiàn)績效問責，當務之急必須完善組織責任的相關(guān)理論”。(19)
關(guān)于績效問責中有關(guān)組織責任的承擔問題，到底應由所涉政府部門作為一個整體來承擔后果責任，還是將其移轉(zhuǎn)至政府部門內(nèi)一定級別的行政官員？當我們在思考到底應當由誰來代替組織承擔后果責任時，我們其實是要判斷所涉官員角色責任的承擔問題，即到底誰有義務代表組織履行問責功能。由此，在問責實踐中，所涉政府官員承擔的后果責任實際上包含兩種類型：一種是因所涉行政官員濫用職權(quán)引發(fā)財政問責或者公正問責而要承擔的自己責任；另一種則是因其在政府機構(gòu)中的角色定位所決定的、根據(jù)其在具體個案中實際履行的角色義務而承擔的一種角色責任。然而，實踐中較為經(jīng)常的情況卻是，諸多不同級別的行政官員都會以不同方式參與到政府決策或者決定之中。根據(jù)權(quán)責一致原則的基本要求，最為公平的分攤責任的方法應當就是根據(jù)所涉行政官員對造成政府決策(或者決定)錯誤的實際貢獻比例來承擔相應后果責任。顯然，這種在理論上適用比例原則以確保所有參與政府決策(或決定)的行為人都受到相應制裁的美好初衷是不切實際的，因為人類所固有的趨利避害的本性所形成的“以自我利益”為中心的“自我保護意識”，必然會使制裁的過程變得非常棘手，正如有學者所揭示的，“由多數(shù)人承擔共同責任的追責模式，其劣勢非常明顯：多數(shù)人負責其實意味著沒有人能夠真正地負責，因為任何人都沒有明確的義務要給公眾一個滿意的交代，而且每個責任人都可以推卸責任并尋找替罪羊”。(20)
相比之下，將組織責任轉(zhuǎn)化為單一個體責任，無疑將使問責過程簡單得多。美國學者認為，鑒于行政機構(gòu)所固有的官僚制等級結(jié)構(gòu)，如果一定要有一個政府官員來代表組織履行問責義務的話，最為公正的解決辦法顯然就是采用行政首長負責制。因為在行政機構(gòu)內(nèi)部，行政首長作為管理整個機構(gòu)的最高行政長官，構(gòu)成理論上唯一一個能夠?qū)λ跈C構(gòu)的所有行為實施監(jiān)督和控制的有權(quán)主體，而且也是能夠?qū)栘熓录归_調(diào)查并實施制裁(包括救濟)以回應公眾需要的最具權(quán)威性的主體。這一點對選舉類官員尤其適用。但要注意的是，將績效問責的組織責任確定為行政首長負責制，并不意味著行政首長就要無限度地承擔問責義務。行政首長負責制其實隱含了一個最為基本的前提，即行政首長本人確實對引發(fā)問責的“失敗”做出了一定“貢獻”。當然，這種“貢獻”可以體現(xiàn)為指明方向、提供資源以及做出具體安排等與引發(fā)問責的失敗具有相當因果關(guān)系的任何方面；如果行政首長確實不存在前述任何顯然的“貢獻”，行政首長所負有的唯一義務就體現(xiàn)為要在其管理的組織內(nèi)部確定一個真正對引發(fā)問責的錯誤負有領(lǐng)導責任的行政官員。因此，在問責事件中，行政官員所擔負的個人責任與角色責任之間的區(qū)別是天然存在的，而行政首長的角色責任通常就包含了代表組織履行問責義務并承擔相應的后果責任的基本內(nèi)容，但這并非意味著所有的后果責任都要由行政首長承擔，而是除非行政首長確實對引發(fā)問責的“失敗”存在明顯的個人過失，或者至少在一定程度上對引發(fā)問責的“失敗”做出了些許“貢獻”。
五、結(jié)語
問責構(gòu)成美國民主憲政進程中最具影響力的關(guān)鍵詞。問責承載了美國民眾對執(zhí)政者的諸多關(guān)注和期待，但與此同時，我們也必須承認，任何期冀為問責明確化所做的努力必將永遠也無法追趕問責內(nèi)涵必須與時俱進以回應民眾所需的基本態(tài)勢。從這個角度來說，本文有關(guān)美國問責視野下基本面向的闡釋與說明僅僅是對博大精深的問責理念展開探究的一種路徑而已。實際上，美國的問責機制總是在以不斷地解決權(quán)力合法性危機為契機的基礎上得到發(fā)展并壯大，每一種問責機制在運轉(zhuǎn)過程中展現(xiàn)出民主共通性而又別具獨特性和靈活度，這恰恰實現(xiàn)了對問責制基本構(gòu)成從理論到現(xiàn)實的生動詮釋。
注釋:
①Richard Mulgan, Holding Power to Account: Accountability in Modern Democracies, Palgrave Macmillan, 2003, p.22.
②Dennis F. Thompson, Political Ethics and Public Office, Harvard University Press,1987, p.65.
③Buckley v. Valeo, 424 U. S. 1,127(1976).
④Edmond v. United States, 520 U. S. 651,662(1997).
⑤Christopher N. May and Allan Ides, Constitutional Law: National Power and Federalism, Aspen Publishers, 2006,pp. 304-305.
⑥Andreas Schedler(et al.), The Self-restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Lynne Rienner Publishers, 1999, p.24.
⑦Frederick C. Mosher, The GAO: the Quest for Accountability in American Government, Westview Press, 1979, introduction.
⑧Richard Mulgan, Holding Power to Account: Accountability in Modern Democracies, Palgrave Macmillan, 2003, p.10.
⑨Paul A. Volcker and William F. Winter, "Introduction: Democracy and Public Service", in John J Dilulio, Deregulating the Public Service, Brookings Inst, 1994, pp. xv-xvi.
⑩Elmer B. Staats, "Governmental Performance in Perspective: Achievements and Challenges", in Smith, Improving the Accountability and Performance of Government, p. 25.
(11)Organisation for Economic Co-operation and Development, Public Management Service, Managing Government Ethics, PUMA Policy Brief(Washington, February 1997)(www.oecd.org//puma/ethics/symposium/polbrief.pdf[October 2000])
(12)Edward P. Weber, "The Question of Accountability in Historical Perspective: From Jackson to Contemporary Grassroots Ecosystem Management", Administration & Society, vol. 31, no. 4(1999), p. 452.
(13)Mark H. Moore and Margaret Jane Gates, Inspectors General: Junkyard Dogs or Man's Best Friend, Russell Sage Foundation, 1987, pp. 19-22.
(14)Richard Mulgan, Holding Power to Account: Accountability in Modern Democracies, Palgrave Macmillan, 2003, p.14.
(15)O. P. Dwivedi and Joseph G. Jabbra, Public Service Accountability: A Comparative Perspective, Kumarian Press, 1988, p.19.
(16)Richard Mulgan, Holding Power to Account: Accountability in Modern Democracies, Palgrave Macmillan, 2003, p.54.
(17)Rafael Crowley, "Dr Deming: The American Who Taught the Japanese about Quality", Carol Pub. Group, 1990, p.59.
(18)Michael Crowley, "Rage First in Line at Registry", Boston Globe, Sep 20, 1999, p.88.
(19)Richard Mulgan, Holding Power to Account: Accountability in Modern Democracies, Palgrave Macmillan, 2003, p.69.
(20)Richard Mulgan, Holding Power to Account: Accountability in Modern Democracies, Palgrave Macmillan, 2003, p.195.
