十八屆三中全會指出，必須毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，堅持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟主導作用。那么，如何全面地理解國有經(jīng)濟的主導作用的意義，是深化市場經(jīng)濟必須弄明白的首要問題。

早在1997年，國務院發(fā)展研究中心組織了對國企改革的研究，由吳敬璉教授負責完成了“深化國有企業(yè)改革的綜合配套研究”課題報告。

報告認為，必須優(yōu)化國有經(jīng)濟的布局結(jié)構，調(diào)整國有經(jīng)濟布局的基本原則，是按照優(yōu)先順序首先考慮排在前列的行業(yè)的需要。

如何決定優(yōu)先順序，或者說優(yōu)先投資的重要領域?報告提出了三條：一是以市場經(jīng)濟中的國家職能為準繩，二是兼顧國有經(jīng)濟的現(xiàn)有基礎，三是中國當前的政治與經(jīng)濟情況。

根據(jù)上述原則，報告認為國有經(jīng)濟優(yōu)先安排的領域是國家安全、大型基礎設施建設和運營，特大型不可再生資源的開發(fā)項目、對國家長期發(fā)展有重大戰(zhàn)略意義的高新技術的開發(fā)。所以，現(xiàn)在三中全會對國企改革的政策調(diào)整，與該報告的思路是一脈相承的。但是，正是這種國企改革脈路，很多嚴重偏向西方市場經(jīng)濟體制的人，并不一定能夠理解。對此，需要闡述清楚，認清形勢，破除對立情緒。

國有經(jīng)濟的主導作用體現(xiàn)在五個方面

一是推動國民經(jīng)濟的整體發(fā)展。這就不僅要求國有企業(yè)有良好業(yè)績，同時不能僅著眼于自身的發(fā)展和效益，還必須看其對國民經(jīng)濟整體發(fā)展的影響。國有經(jīng)濟與非國有經(jīng)濟公平競爭有利于企業(yè)提高效率;但國有經(jīng)濟由于政策“偏愛”限制非國有經(jīng)濟發(fā)展時，可能就需要研究國有經(jīng)濟改革，包括國有股減持乃至“退”的問題;當國有企業(yè)行為不規(guī)范因而影響非國有經(jīng)濟發(fā)展時，就需要按公平競爭和交易原則規(guī)范國有企業(yè)行為;在出現(xiàn)國民經(jīng)濟系統(tǒng)風險時，可要求少數(shù)特殊國有企業(yè)提供特定的“經(jīng)濟調(diào)控和拯救功能”。

二是全面理解國有經(jīng)濟在重要行業(yè)和關鍵領域的作用地位。這些行業(yè)領域，即十五屆四中全會所說的“國有經(jīng)濟要控制的行業(yè)和領域，”主要包括：“涉及國家安全行業(yè)、自然壟斷行業(yè)、重要公共產(chǎn)品和服務行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)中重要骨干企業(yè)。”

中央文件為什么重視國有經(jīng)濟在這些領域的作用地位?筆者理解是：這些領域往往存在市場失效。這是30多年國有企業(yè)改革的成果，發(fā)揮這些企業(yè)的作用，同時深化改革，使其發(fā)揮更大的作用，不僅是利用中國最寶貴的企業(yè)組織資源，亦是與中國社會政治歷史傳統(tǒng)的合理結(jié)合有著密不可分的關系。

其次，這個判斷也與中國的政治歷史傳統(tǒng)有關;第三，但重要作用未必是支配性的作用，更不是說這些行業(yè)所有企業(yè)都是國有企業(yè)，尤其是高競爭性的高新技術產(chǎn)業(yè)，國有企業(yè)只應理解為已存在的或少數(shù)必須國家建的國有企業(yè)，國有經(jīng)濟在有關企業(yè)可以控股，也可以參股;第四，更重要的是重要行業(yè)和關鍵領域范圍，會由于企業(yè)進步、產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)生變化，國有企業(yè)和國有資本發(fā)揮作用的方式亦會相應變化，總的方向是更多地發(fā)揮支持和拉動其他企業(yè)發(fā)展的作用。

三是在占大多數(shù)的其他產(chǎn)業(yè)領域，國有企業(yè)與非國有企業(yè)將是平等的合作關系或競爭關系，原則上國家不應通過政策特別支持這些產(chǎn)業(yè)的國有企業(yè)。

四是國有經(jīng)濟的作用決不僅指國有控股企業(yè)的作用。十五屆四中全會在說明國有經(jīng)濟控制力時指出，包括用參股的方式保持控制力。這就意味著,即使在“重要行業(yè)和關鍵領域”，亦包括其他行業(yè)領域，國有經(jīng)濟的控制及影響方式也可以是國家參股企業(yè)，國家可以只是一個有戰(zhàn)略目標的財務投資者。

五是理順國有企業(yè)與非國有企業(yè)及社會的關系。理順關系的主要表現(xiàn)是，明確與其他競爭者和合作者的基本關系是平等市場主體間的關系，不能濫用在重要行業(yè)和關鍵領域支配地位帶來市場優(yōu)勢，要上交紅利和各種稅費(含資源稅費)，回報社會。

在上述方面，國有經(jīng)濟目前都發(fā)揮了積極作用，同時存在問題。這與國有企業(yè)的利益驅(qū)動及相應行為有關，與企業(yè)環(huán)境系統(tǒng)，如金融系統(tǒng)因國有企業(yè)不同程度隱含政府的支持或擔保因而更愿給予融資支持有關，還與國家有關政策法規(guī)不到位不明確有關。三中全會文件明確了政策方向，但如果缺乏全面配套的政策法規(guī)，問題就會出現(xiàn)。

國有經(jīng)濟的背后涉及到國家所有權

國有經(jīng)濟的背后涉及到的是國家所有權，國家所有權政策的實施效果如何，不僅對中國國有企業(yè)的發(fā)展和改革，而且對中國經(jīng)濟的發(fā)展有重大的長遠和現(xiàn)實的意義。

首先，應明確和實施國家所有權政策是項系統(tǒng)工程。應對功能性的國有企業(yè)，根據(jù)所在領域的主要矛盾和問題，評估梳理企業(yè)發(fā)展前景，明確不同企業(yè)基本功能及相應的條件，確定具體目標和行為規(guī)則，盡可能利用市場機制。對競爭性的國有企業(yè)要以強化競爭、改進治理為重點推進國企改革發(fā)展。

其次，要形成三個系統(tǒng)。第一是形成與國有企業(yè)有關的國家所有權政策的政策體系，其實質(zhì)是國家所有權政策和其他公共政策都是相互協(xié)調(diào)地服務于國家發(fā)展和改革目標的公共政策。其他公共政策主要不同是，國家所有權政策直接所及的對象只是國有企業(yè)(及國家出資)，突出效率(資本效率和社會公共服務效率)，其特點是依法定程序?qū)嵤５?，國家所有權政策關于企業(yè)目標和行為規(guī)范要求必須與國家有關公共政策一致和協(xié)調(diào)。

第二是要建立和形成保證國家所有權政策不斷完善和有效實施的組織體系。其一是明確國家(立法和行政)的國家所有權政策決定和制定機構、政策實施機構、國有企業(yè)三種組織機構在國家所有權政策方面的目標和職責。其二是要形成國家所有權政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督分離并相互作用、制衡的體系。要在政府(或行政)系統(tǒng)內(nèi)理順國家所有權政策制定及執(zhí)行的體系，保證政策的協(xié)調(diào)和有效，如要明確國家出資人機構按照政資分開原則，是國家所有權政策的執(zhí)行者，可以參與制定，具體明確有關職責。其三要逐步建立保證國家所有權政策實施的法規(guī)體系。

與國有企業(yè)有關的經(jīng)濟法及反壟斷法等要進一步健全，如必須明確除非有法律明確規(guī)定，反壟斷法適用于國有企業(yè)。針對不同類型國有企業(yè)分類立法，我國公司法適用國有公司，目前可能首先要考慮出臺規(guī)范政府直接干預較多的平臺類投資公司的法律，分類出臺具體明確不同類型企業(yè)國家股東及其代表責任的法律。對不同的國有企業(yè)要考慮利用公司章程、國家合同等法律形式，具體明確對國企的規(guī)范。

國有企業(yè)應按功能作用與產(chǎn)業(yè)性質(zhì)改革

從基本面看，根據(jù)市場經(jīng)濟體制下國有企業(yè)的基本功能和產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟性質(zhì)，國有企業(yè)可以分為兩大類：特殊產(chǎn)業(yè)領域和一般產(chǎn)業(yè)領域。對不同的產(chǎn)業(yè)領域國家所有權政策將有所不同。

特殊產(chǎn)業(yè)領域是存在著市場失效問題，與國民經(jīng)濟命脈和廣大公眾利益有關，國家必須或有必要投資的領域。該類產(chǎn)業(yè)領域，還可以再分為安全、自然壟斷、重要基礎設施和基本公共服務幾類。

這類產(chǎn)業(yè)或事業(yè)有三個突出特征：一是由于技術進步、環(huán)節(jié)可分性、“替代業(yè)務”出現(xiàn)，整體或在部分環(huán)節(jié)會有競爭性，但總體地看由于費用劣加性和規(guī)模經(jīng)濟等原因，業(yè)務往往是自然壟斷或準自然壟斷或是寡占競爭型。二是服務于廣大國民的公益性顯著。三是產(chǎn)業(yè)事業(yè)發(fā)展相對較易受政治因素或社會政治及經(jīng)濟的歷史傳統(tǒng)影響。

一般行業(yè)領域都是競爭性產(chǎn)業(yè)，包括戰(zhàn)略的產(chǎn)業(yè)，主要是支柱產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，也包括非戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。

所謂戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，主要指該產(chǎn)業(yè)領域的發(fā)展對國民經(jīng)濟的發(fā)展作用重大，例如技術含量高的同時經(jīng)濟前景大的所謂“戰(zhàn)略性的新興產(chǎn)業(yè)”和支撐或拉動作用大的支柱產(chǎn)業(yè)，包括能源產(chǎn)業(yè)、基本原材料產(chǎn)業(yè)、重要的裝備產(chǎn)業(yè)、IT電子產(chǎn)業(yè)中的某些領域及重要的流通產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)往往都有生產(chǎn)和經(jīng)營的規(guī)模經(jīng)濟和網(wǎng)絡經(jīng)濟的特性，但主要靠以技術和資本實力為基礎的競爭力決定產(chǎn)業(yè)的水平能力，不存在自然壟斷問題，不使用自然形成的稀缺的公共資源(如頻率、航線、特殊地理位置(碼頭、機場等))。

能源和原材料企業(yè)的競爭力與自然資源擁有情況有關，但由于資源開發(fā)水平與技術能力有關;資源開發(fā)的規(guī)模經(jīng)濟性與技術和資源的具體情況(如礦的規(guī)模和結(jié)構及與生產(chǎn)地或消費地的遠近等)相關因而差別很大;資源集中地和消費地往往不一致，以及存在廣大的市場或消費者，因而存在多種可行的產(chǎn)業(yè)鏈或商業(yè)的發(fā)展和競爭的組合模式。

競爭具有全球性，因此能源和原材料產(chǎn)業(yè)本質(zhì)上是競爭性的，盡管由于規(guī)模經(jīng)濟可能會引致出寡頭競爭，但成為寡頭的經(jīng)濟性與特殊產(chǎn)業(yè)領域的情況是不同的。將一般產(chǎn)業(yè)領域分為戰(zhàn)略和非戰(zhàn)略兩類，不僅是因為戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)領域重要，對這些產(chǎn)業(yè)領域的發(fā)展，國家可能要給予特殊的政策支持，如果涉及自然資源還要有相應的環(huán)境標準規(guī)制。

目前的中國國有經(jīng)濟布局的數(shù)據(jù)，表明中國實際的國家所有權政策，是將特殊領域和一般產(chǎn)業(yè)領域中的多數(shù)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，作為國有經(jīng)濟投資布局的重點，國有經(jīng)濟在這些產(chǎn)業(yè)領域的份額較大。

調(diào)整國家所有權政策與國有經(jīng)濟布局關系

國家所有權政策與國有經(jīng)濟布局及其調(diào)整政策有密切關系。某種意義上，兩個政策只是針對同一問題的不同視角。二者的交集，是對國有經(jīng)濟功能作用目標的基本認識。不同的是，國家所有權政策還要包括對國有經(jīng)濟規(guī)范管理的內(nèi)容，即同時著眼于國有經(jīng)濟如何管理(及定位)，有管理工具手段的含義和內(nèi)容。而國有經(jīng)濟布局和調(diào)整的政策，主要著眼于如何確定合理的國有經(jīng)濟布局和調(diào)整的原則、結(jié)構，調(diào)整的步驟程序及條件，包括如何與其他情況及政策配合(如與資本市場配合安排)內(nèi)容，根據(jù)國家政策等確定購股者條件等有關的內(nèi)容和政策安排。

國家所有權政策和國有經(jīng)濟布局及調(diào)整政策的關系，總體的看，是前者指導后者，國家所有權政策中有關國有經(jīng)濟投資方向和功能目標的政策，將影響對國有經(jīng)濟布局現(xiàn)狀的評估及調(diào)整方向設計，亦對布局調(diào)整方案的具體設計和實施有影響。但是國有經(jīng)濟布局及其調(diào)整的實際方案，亦對國家所有權政策，尤其是階段性的國家所有權具體政策會有影響。當調(diào)整的實際進程由于資本市場或其他原因與目標方案有所不同時，國家所有權具體政策亦相應需調(diào)整明確，否則政策難以有效管理和實施。