盡管有預期在先，但細讀《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）之后，還可為其中財稅體制改革的內容格外擊節(jié)贊嘆。有關核心內容顯示，30多年來以“財”為主的財稅改革，終于轉向“財”“政”并舉，全面深化改革由此而空間洞開。

《決定》關于財稅改革的相關內容，集中于“深化財稅體制改革”專章，又散見其他六個主要章節(jié)。不過，其中心議題關聯(lián)穿插，內外呼應，凸顯出“現代財政制度”乃“國家治理基礎和重要支柱”之要義。在這里，最值得關注的中心議題之一，就是預算管理制度改革。

在文長兩萬字的《決定》中，第五章財稅改革不足1000字，其中第一條（全文第17條）“改進預算管理制度”不過300字，實施目標為“建立全面規(guī)范、公開透明的預算制度”，關鍵詞只有“全面規(guī)范、公開透明”八個字，卻是重中之重，結合《決定》的其他相關安排，可見“財”“政”并舉的改革大布局已經從這里開始。

中國政府現在每年的收支規(guī)模已經接近20萬億元，相當于近四成GDP。不過，這些錢怎么花？過去是列入公共財政且納入財政預算的不到半數，其余的均分項多頭管理，按前財長項懷誠半開玩笑的說法，中國至少有七個“財政部”。“全面規(guī)范”之主張，正是按建立現代財政制度的基本原則，將政府所有的收入和支出，納入統(tǒng)一財政預算管理范圍；與此相銜接，通過“公開透明”的實質性安排，使人大通過話事預決算進行權力制衡。

“全面規(guī)范”是一整套專業(yè)性很強的制度措施?！稕Q定》17條確定，“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”，建立“權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度”和“政府債務管理和風險預警機制”，以及減少專項轉移支付等，這些措施雖言簡而意極深，每一句都意味著復雜的安排和浩大的行動，其推行過程正是全面規(guī)范預算體制的實施過程。

而在本章19條談及中央地方關系時，《決定》表示，“適度加強中央事權和支出責任”，并提出中央事權、共同事權、地方事權三層內容，構成有機整體以相關照。

“公開透明”的關鍵，則是給人民代表大會裝上“牙齒”。面對政府每年20萬億元的收支規(guī)模，做實人大對預算的審批權和監(jiān)督權已不能再拖?！稕Q定》在有關政改的第八章承諾，要“加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產監(jiān)督職能。落實稅收法定原則”。與此同時，預算管理制度改革也做出安排，“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模”轉為“支出預算和政策拓展”，并建立跨年度平衡機制。

中國的人大常獲橡皮圖章之譏。在預算審核環(huán)節(jié)，過往代表們有權關心的只是年度總數，最多在年度赤字上表達一番意見。而審核重心一旦轉為“支出預算”，則意味著代表們可以深入整體預算，對錢花在哪里有了發(fā)言權；延至“政策拓展”，更意味著代表們可以對財政資金體現的政策導向表達意見，行使表決權。在預算管理體制改革中，跨年度平衡機制及配套的債務預警機制的建立，也使人民代表大會監(jiān)督財政大事上有了新的抓手。

當然，預算體制“全面規(guī)范、公開透明”之后，更令人關心的是“錢花何處”。穩(wěn)定和增加民生支出、建立和提升公共服務水平，是政府的基本責任。這一需求在未來將不斷升高。《決定》談城鄉(xiāng)發(fā)展的第六章，做出推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的系列部署，包括“城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋”，“把進城落戶農民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系”，將“在農村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系”，“建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制”。在談社會改革的第十二章，提出“健全社會保障財政投入制度”。這些大得人心的安排，更表明政府財政支出將大幅增加。

錢從哪來？傳統(tǒng)的辦法是增稅，但據財稅改革部分的《決定》，已經有了重點支出與財政收支增長和GDP“一般不采取掛鉤方式”等主張，明確了“穩(wěn)定稅負”的原則。這意味著，過去20年間財政收入高于GDP增長的局面行將終結，二者將漸趨適應。

此外，中國現行的18個稅種，有15個未經全國人大立法。此次《決定》確定“落實稅收法定原則”。這表明未來要加快將現有稅收條例上升為法律的進程，也表明按依法治稅原則，政府不再硬性確定稅收任務?！稕Q定》18條提出“加快房地產稅立法并適時推進改革”，其實已經發(fā)出未來必須恪守“稅收法定原則”的信號。

有了這些制約性條件，如仍打算在財政政策上遵循財力與支出責任相匹配原則，則直接用國有資本造福于民，成為必然選擇。《決定》開宗明義，在第二章談及基本經濟制度時，即確定國有資本投資運營要服務于國家戰(zhàn)略目標，包括“重點提供公共服務”；劃轉部分國有資本充實社會保障基金；將國有資本收益上繳公共財政比例2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。這不僅是理念兌現、制度改革，也是支持政府財政運作的重大戰(zhàn)略安排。

在這里，前兩項措施顯然內涵豐富，有極大拓展空間；最后一項則可以算一筆賬：中國國資收益上繳公共財政的比例，目前并無硬性規(guī)定，據2012年國資預算，國資收益上繳公共財政比重不足1%。倘能在七年內提高至30%，即便按2012年國資收益1.1萬多億元計算，則年度上繳公共財政資金亦可達3300多億元，接近目前政府對八項社會保障金的補助總額（2012年3800億元），數量相當可觀。

很顯然，“財”“政”改革的現實需求，使這一組體現國資收益全民共享的舉措增強了約束力。而改革本身，則不僅有利于多層面推進國企改革，也從財政管理上，一步到位地打通了國有資本經營預算和公共財政預算，使全面規(guī)范的預算管理邁出關鍵性一步。

這一切均表明，行將啟動的財稅改革，看似溫和地從“改進預算管理制度”破題，卻不啻于一場革命。未來將是極其艱難的博弈過程。而改革者之勝，將勝在鋼鐵般的決心與高超的專業(yè)執(zhí)行力。