摘要  官員機(jī)會主義行為的根源主要有：多層級龐大的政府組織結(jié)構(gòu)和集權(quán)化的體制造成的信息不對稱；科層制發(fā)育不良，管理規(guī)范化程度較低，讓機(jī)會主義有隙可乘；轉(zhuǎn)型時期的制度供給不足；績效考核的結(jié)果導(dǎo)向和自上而下的壓力型體制；問責(zé)機(jī)制的缺失等。治理官員機(jī)會主義行為的機(jī)制主要包括改造政府組織結(jié)構(gòu)和構(gòu)建合理配置的權(quán)力結(jié)構(gòu)；增加制度供給，加快政府工作的規(guī)范化和制度化進(jìn)程；改革政府績效管理機(jī)制；完善問責(zé)機(jī)制建設(shè)等。

關(guān)鍵詞  轉(zhuǎn)型時期  官員  機(jī)會主義  根源  治理機(jī)制

機(jī)會主義，也稱投機(jī)主義（Opportunism），是指為了達(dá)到目的而不擇手段，以結(jié)果來衡量一切，不重視過程和規(guī)則。如果它有原則的話，那么它的最高原則就是勝者王、敗者寇這一條。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，機(jī)會主義源于人類的有限理性、外部性和信息不對稱。機(jī)會主義行為在社會生活中經(jīng)常存在，它在經(jīng)濟(jì)生活中一般表現(xiàn)為用虛假的或空洞的信息欺騙交易對象的另一方，以謀取個人利益，如合約中的逆向選擇和道德風(fēng)險、虛假廣告、專利剽竊、偷稅漏稅、偷懶行為等。官場上的機(jī)會主義主要表現(xiàn)為欺上瞞下、弄虛作假、為了地方利益或部門利益或個人利益而不按法律和規(guī)章制度辦事、以權(quán)謀私、對待上級和群眾當(dāng)面一套背后一套、令不行禁不止等，導(dǎo)致政府行為混亂，損害了政府的公信力，給經(jīng)濟(jì)社會的健康運(yùn)行埋下巨大的隱患。

官員機(jī)會主義行為的體制根源

多層級龐大的政府組織結(jié)構(gòu)和集權(quán)化的體制造成的信息不對稱性。機(jī)會主義的一個重要根源是信息不對稱性，而政府部門信息不對稱性主要來自于管理者與被管理者之間的空間距離和專業(yè)化分工①，即來自于政府縱向管理鏈條和橫向部門之間的界限。從縱向來看，中國政府是五個層級，即中央、?。ㄊ?、區(qū)）、市、縣、鄉(xiāng)，層級越多，信息傳遞的失真程度就越大。再加上在單一制的國家結(jié)構(gòu)形式下，下級政府是上級政府的代理機(jī)構(gòu)②，上下級之間是一種委托代理關(guān)系。由于上下級之間的目標(biāo)不一樣，自然就會出現(xiàn)委托——代理問題。上級政府的目標(biāo)是通過制定政策實(shí)施宏觀管理，實(shí)現(xiàn)整體公共資源的有效配置和社會福利效用的最大化，而下級政府則負(fù)責(zé)具體的實(shí)施工作，實(shí)現(xiàn)地方利益的最大化。在地方治理這一層次，本級政府對本地的資源稟賦、要素價格、公共物品的供需結(jié)構(gòu)、人們的福利水平等都比上級政府擁有明顯的優(yōu)勢。有的時候，地方政府為了謀求本地的效用最大化，在與上級政府的博弈中，會有意識地隱瞞或夸大某些方面的信息，以期獲得上級政府在政策方面的優(yōu)惠，或通過轉(zhuǎn)移支付獲得更多的財(cái)政支持，或采取一些“搭便車”的方法獲得利益。由于層級多，管理鏈條長，上下級之間必然存在信息的不對稱性，而上級欲獲得與下級相同的信息幾乎不可能。即使可能，也會因成本巨大而變得毫無意義。

從橫向來看，中國有34個省級行政區(qū)，各地的情況千差萬別。每個政府層級又有不同的職能部門，有的甚至多達(dá)幾十個，它們各自負(fù)責(zé)某一行業(yè)或領(lǐng)域的管理，制定或執(zhí)行某一方面的法律和政策，彼此之間涉及不同的專業(yè)知識，互不了解，所謂“隔行如隔山”。在權(quán)力碎片化的分割體制下，很多時候從事某一行業(yè)或領(lǐng)域的監(jiān)管又需要不同部門之間進(jìn)行合作，部門間會經(jīng)常因信息的專有性而出現(xiàn)合作的困境。面對如此多層級和部門的龐大政府組織，必然要求形成集分結(jié)合的權(quán)力結(jié)構(gòu)配置，該集中的集中，該放權(quán)的放權(quán)。但是，在單一制國家結(jié)構(gòu)形式下，很多時候權(quán)力卻往集中的方向發(fā)展。這種“一刀切”的做法不可能“放之四海而皆準(zhǔn)”，只適合個別地方的情境，未必符合其他地方的實(shí)際。于是，一些地方就可能采取“上有政策、下有對策”的手段予以應(yīng)付，甚至下級之間“共謀”聯(lián)合起來應(yīng)付上級。當(dāng)省里來檢查時，市、縣、鎮(zhèn)聯(lián)合起來對付省的檢查團(tuán)；當(dāng)市里來檢查時，縣鎮(zhèn)就聯(lián)合起來對付市里的檢查團(tuán)”。③當(dāng)然，官員機(jī)會主義行為有一定的客觀體制原因，它不一定是負(fù)面的行為，有時出于維護(hù)一個地方的正當(dāng)利益而對上級政策做變通處理。問題在于，既然某一個政策可能因不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際而不嚴(yán)格執(zhí)行，其他政策也可能會因同樣的理由不予貫徹，從而為負(fù)面的機(jī)會主義行為提供借口， 這無疑是層級多而又龐大的政府組織結(jié)構(gòu)和集權(quán)化的體制使然。

科層制發(fā)育不良，管理的規(guī)范化程度低。政府組織是一個典型的科層制組織。所謂科層制，是指一種權(quán)力依職能和職位進(jìn)行分工和分層，以規(guī)則為主的組織體系和管理方式，具有專門化、等級制、規(guī)則化、非人格化和技術(shù)化特征。政府通過科層制運(yùn)行方式向社會提供公共物品和公共服務(wù)，以促進(jìn)效率和公平。中國社會素有“人治”觀念，文化傳統(tǒng)普遍具有非理性主義的特征，不重視組織機(jī)制的建設(shè)，導(dǎo)致各類組織的科層化程度低，政府組織也不例外。我國的公務(wù)員體系由于職位分類過于簡單，職位管理的科學(xué)化和規(guī)范化程度低。《公務(wù)員法》規(guī)定，按照職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，公務(wù)員劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。并且還規(guī)定，需要單獨(dú)管理的，可以增設(shè)其他職位類別。分類是科學(xué)管理的前提，人事管理也一樣，只有根據(jù)職位的性質(zhì)、責(zé)任的繁簡和輕重、為完成職務(wù)所需要的資格條件等對職位進(jìn)行科學(xué)的分類，才能為人力資源管理奠定基礎(chǔ)。對于幾百萬公務(wù)員來說，只對他們作上述分類，顯然過于簡單和粗糙。對公務(wù)人員進(jìn)行嚴(yán)格的分類管理是從美國開始的。早在20世紀(jì)40年代，美國國會通過了新的職位分類法，將公務(wù)員職位分為一般職位（GS）和技藝保管兩大類。一般職類分為18個職等，按責(zé)任大小、難易程度、資格要求的不同，規(guī)定了職等標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的工資表，規(guī)定了不同工種職位間的工資對應(yīng)關(guān)系。技藝保管類分為10個職等，也規(guī)定了相應(yīng)的工資標(biāo)準(zhǔn)。兩大類職位共分為27個職組、569個職系，以后逐漸減為22個職組、439個職系。可以看出，美國的職位分類非常細(xì)致，專業(yè)化程度高。

與職位分類密切相關(guān)的一項(xiàng)工作是職位分析，它是職位分類的微觀基礎(chǔ)，與人員編制、招聘、培訓(xùn)、考核、職務(wù)升降、薪酬設(shè)計(jì)和勞動關(guān)系等諸多環(huán)節(jié)都有密切的關(guān)系，它與職位分析工作齊頭并進(jìn)，實(shí)現(xiàn)工作職責(zé)、權(quán)限和工作任務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，從而為日常的政府管理提供依據(jù)。然而，時至今日，我國大多數(shù)的公務(wù)員崗位還未開展職位分析工作。上個世紀(jì)80年代以后，一些政府部門實(shí)行了崗位責(zé)任制，但它們多停留于簡單羅列若干個工作內(nèi)容而已。后來，一些政府機(jī)構(gòu)嘗試進(jìn)行職位分析，但卻存在不規(guī)范和過于簡單化等諸多問題。各地普遍實(shí)行的“三定”方案（定職能、定機(jī)構(gòu)和定編制），雖然為職位管理提供了依據(jù)，但對職位職責(zé)的描述非常粗線條，并且均在機(jī)構(gòu)改革時匆忙趕就，并非在建立在嚴(yán)格的職位分析的基礎(chǔ)上，沒有具體規(guī)定職位的權(quán)限、工作任務(wù)和流程等。實(shí)際上，很多政府部門并不嚴(yán)格依據(jù)“三定”方案進(jìn)行職位管理。

職位分類和職位分析工作不健全不僅導(dǎo)致我國政府管理的專業(yè)化程度低，削弱了公務(wù)員的職業(yè)能力，更嚴(yán)重的是，出現(xiàn)權(quán)力責(zé)任關(guān)系失衡現(xiàn)象，加劇了權(quán)力向上集中的趨勢，但責(zé)任卻不斷下沉，阻礙了政府工作效率的提高和責(zé)任的有效落實(shí)。同時，工作流程和標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范使行為人的自由裁量空間較大，管理者與被管理者之間信息嚴(yán)重不對稱，這種情況在行政審批和日常執(zhí)法中表現(xiàn)得最為明顯，為尋租和機(jī)會主義留下了伏筆。

轉(zhuǎn)型時期的制度供給不足。與科層制發(fā)育不良密切相關(guān)的是存在不少法律法規(guī)空白或法律法規(guī)內(nèi)容過于粗線條，滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的步伐。中國正處于快速轉(zhuǎn)型時期，由計(jì)劃到市場、由封閉到開放，很多實(shí)踐無經(jīng)驗(yàn)可循，需要我們獨(dú)立自主去摸索，從而導(dǎo)致制度供給能力不足和制度短缺。在這種情況下，必然要求地方政府出臺一些政策或通過行政命令等去調(diào)整某些社會關(guān)系，使他們獲得了較大的自主選擇信息和解釋政策的空間，有可能違背公共性準(zhǔn)則，以機(jī)會主義行為謀取地方利益、部門利益或個人利益，獲得制度的壟斷“租金”。

績效考核的結(jié)果導(dǎo)向和自上而下的壓力型體制。上級在施政過程中，為了使自己定下來的戰(zhàn)略目標(biāo)得到落實(shí)，往往需要借助績效考核這一管理工具。由于上下級之間的空間距離、專業(yè)知識具體情境不一樣，會使上級難以對下級的施政過程進(jìn)行全流程監(jiān)控，為了簡化操作流程和減少成本，上級政府會傾向于給下級設(shè)計(jì)各種各樣的工作目標(biāo)作為考核的標(biāo)準(zhǔn)，以結(jié)果論英雄。上個世紀(jì)末，我國政府實(shí)行以目標(biāo)責(zé)任制為重點(diǎn)的考核制度，就是在這種簡化操作的邏輯下產(chǎn)生的，它是一種典型的重結(jié)果輕過程的自上而下的壓力型考核。由于考核結(jié)果與獎懲掛鉤，還動輒“一票否決”，為了完成目標(biāo)，下級政府官員窮于應(yīng)付。再加上干部年輕化進(jìn)程的加快，不少地方對不同級別的領(lǐng)導(dǎo)干部的年齡都有上限規(guī)定，如35歲以上的不能再提拔進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，40歲以上的基本不再提拔進(jìn)入縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，50歲以上的基本不再提拔進(jìn)入地市級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，57歲以上的不再提拔進(jìn)入省級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子。這種對年齡上限的硬性限制更加激勵了有晉升愿望的官員盡快出政績④。于是，官員之間出現(xiàn)了“晉升錦標(biāo)賽”⑤，導(dǎo)致政府行為短期化，追求片面政績；“數(shù)字出官”、“官出數(shù)字”、“數(shù)字出成績”，在統(tǒng)計(jì)上弄虛作假；不顧本地的實(shí)際，盲目追求快速度等機(jī)會主義行為。其結(jié)果造成了大量資源浪費(fèi)，加劇經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的波動，加劇了地區(qū)之間的惡性競爭，損害了國家的整體利益。⑥這種機(jī)會主義行為實(shí)際上是為了個人晉升而不惜犧牲地方和國家的整體利益，無疑是考核的結(jié)果導(dǎo)向和晉升上的年齡限制疊加作用的結(jié)果，實(shí)際上也是體制惹的禍。

問責(zé)機(jī)制的缺失。問責(zé)機(jī)制可以分為兩種，即縱向問責(zé)機(jī)制和橫向問責(zé)機(jī)制。就中國國情而言，現(xiàn)有的縱向問責(zé)機(jī)制大致有4種形式：其一，黨管干部原則下，上一級黨委控制了下一級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的任免權(quán)，希望通過這種人事權(quán)的控制保證政令暢通；其二，1994年分稅制改革后，增加了中央的財(cái)政分配比例，中央希望通過轉(zhuǎn)移支付更好地控制地方政府；其三，上個世紀(jì)90年代中期開始，為保障國家政策的權(quán)威性和統(tǒng)一性，中央政府“試水”行政集權(quán)，設(shè)立一些垂直管理機(jī)構(gòu)；其四，加大反腐力度，懲治以權(quán)謀私行為，其形式是通過上一級的紀(jì)檢、反貪、監(jiān)察、審計(jì)部門對下一級的政府部門進(jìn)行監(jiān)督。但是，這些機(jī)制是有缺陷的，人事權(quán)控制有可能因出現(xiàn)“裙帶關(guān)系”而流于形式或因考核機(jī)制的缺失而助長了機(jī)會主義行為；轉(zhuǎn)移支付可能因人手不足和地域、知識的限制而產(chǎn)生信息不對稱，以及尋租而出現(xiàn)“跑步（部）前（錢）進(jìn)”的現(xiàn)象，也可能由于無法監(jiān)管資金的使用而造成財(cái)政資源的浪費(fèi)；通過行政集權(quán)的方式進(jìn)行控制因需要依賴地方政府的支持才能有效執(zhí)法而使垂直機(jī)構(gòu)受制于地方，因而難以抵制地方的機(jī)會主義行為；縱向反腐機(jī)構(gòu)則會因信息來源渠道的不足、機(jī)構(gòu)的“碎片化”、手段的有限性和獨(dú)立性不足而使它們在面對轉(zhuǎn)型時期制度漏洞多而力不從心。橫向的問責(zé)機(jī)制主要有兩種形式，即人大的問責(zé)和社會問責(zé)。在黨的一元領(lǐng)導(dǎo)體制下，執(zhí)政黨、政府、人大是三位一體的，三者之間有著共同利益目標(biāo)和分工合作關(guān)系，分治條件不充分。此外，人大接近現(xiàn)場的條件不完備，主要通過聽匯報(bào)、看材料的間接方式進(jìn)行監(jiān)督，政府作為被監(jiān)督方因許多主客觀的原因而封閉信息，從而大大削弱了信息對稱的可能性⑦。而社會監(jiān)督主要來自媒體和公眾，但他們因信息來源和發(fā)表言論的自主性不足而難以充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。這樣，最終導(dǎo)致了縱向問責(zé)機(jī)制的有限性和橫向問責(zé)機(jī)制的不健全的雙重問責(zé)困境⑧，從而難以有效控制政府官員的機(jī)會主義行為。

官員機(jī)會主義行為的治理機(jī)制

改造政府組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建合理配置的權(quán)力結(jié)構(gòu)。從目前來看，我國縱向政府結(jié)構(gòu)并非完善無缺，五級政府的架構(gòu)與憲法的規(guī)定不完全一致，如地級市這一層級就沒有憲法依據(jù)。地級市是在上世紀(jì)80年代“市管縣”的浪潮中演生而來的，其弊端在學(xué)術(shù)界是有一定共識的⑨。而與“市管縣”潮流并不完全一致的浙江則是另一個典型代表，它只是實(shí)行局部的“市管縣”，卻實(shí)行了實(shí)質(zhì)性的“省管縣”，即財(cái)政上“省管縣”和縣黨政一把手“省管縣”，行政上則是“市管縣”，后來又實(shí)行了一系列的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革，這一模式比簡單的“市管縣”具有明顯的優(yōu)勢。⑩因此，為了減少政府管理層級，今后的改革方向應(yīng)該是逐漸推進(jìn)省管縣的體制，作為配套措施，適度增加直轄市的數(shù)量，逐步劃小面積過大的省區(qū)、漸進(jìn)整合縣級政區(qū)。為了減少改革的阻力，“省管縣”體制可采取循序漸進(jìn)的方式，由省管縣財(cái)政開始，逐漸過渡到人事、行政全部由省直接管理。現(xiàn)有的地級市可以保留其建制，但將其與原來所管轄的縣分開，成為一個獨(dú)立的省轄市。此外，城市縱向管理層級、政府部門的內(nèi)部縱向?qū)蛹壍纫矐?yīng)該拋棄長期以來形成的不求實(shí)際而強(qiáng)調(diào)整齊劃一的模式，積極朝扁平化方向發(fā)展，從而為減少上下級之間的信息不對稱性奠定組織基礎(chǔ)。如2009年國務(wù)院批準(zhǔn)了《深圳市綜合配套改革總體方案》，提出了“一級政府三級管理”（即市政府——功能區(qū)——社區(qū)中心或站）的城市管理格局，以及2011年北京的一些區(qū)和安徽銅陵試點(diǎn)撤銷街道辦事處的做法，使城市管理朝扁平化發(fā)展，這些應(yīng)該是今后改革的總體方向。從長遠(yuǎn)來看，城市管理應(yīng)最終向“一級政府二級服務(wù)”過渡。“一級政府”是指市政府統(tǒng)一決策全市范圍內(nèi)的公共服務(wù)的供給水平和統(tǒng)一管理各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)，各職能部門負(fù)責(zé)落實(shí)。“二級服務(wù)”是市政府層級和社區(qū)層級設(shè)立服務(wù)和辦事機(jī)構(gòu)。從橫向上來看，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置則應(yīng)朝大部門制方向發(fā)展，這樣做有利于信息的整合和共享，提高行政效率和決策的科學(xué)化水平，抵制部門利益，使政府更好地向社會提供公共物品和公共服務(wù)，減少機(jī)會主義現(xiàn)象。

此外，應(yīng)科學(xué)調(diào)整不同層級政府之間的權(quán)力配置。根據(jù)憲法規(guī)定的有利于調(diào)動中央和地方兩個積極性的精神，目前的主要改革方向應(yīng)該是向地方適當(dāng)分權(quán)，即給予地方政府更大的權(quán)力，包括行政審批權(quán)、財(cái)政支配權(quán)、公共設(shè)施和項(xiàng)目的決策權(quán)等方面，中央和上級政府不宜頻繁利用行政命令的手段約束地方政府。向地方放權(quán)，一來可以減少中央和上級決策過程中因鏈條過長而產(chǎn)生的信息失真現(xiàn)象，二來有利于地方根據(jù)自身實(shí)際打造有特色的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式，縮小地方官員機(jī)會主義的空間。

增強(qiáng)制度供給，加快政府工作的規(guī)范化和制度化建設(shè)。制度剛性是機(jī)會主義的天敵。目前需要重點(diǎn)抓好公務(wù)員職位分類和職位分析工作，這是完善中國科層制的必然之路。只有做好了這個工作，才能為組織的規(guī)范化和制度化管理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，進(jìn)而大大減少機(jī)會主義行為。雖然這個工作難度大，涉及面廣，事務(wù)復(fù)雜，但再難也要做。一個可行的辦法是采取循序漸進(jìn)和由易到難的路徑，由國務(wù)院授權(quán)選點(diǎn)（某個地方或某個公務(wù)員系列）也可以由地方政府自主進(jìn)行改革，由專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員的分類改革開始，取得經(jīng)驗(yàn)后再逐漸推廣。改革的起點(diǎn)應(yīng)該是制定職位橫向分類和職位劃分的標(biāo)準(zhǔn)，然后兼顧工作責(zé)任的繁簡程度和難易程度對縱向的職位進(jìn)行劃分，最后進(jìn)行職位分析，規(guī)范政府業(yè)務(wù)的流程和標(biāo)準(zhǔn)，從而減少工作人員的自由裁量空間。此外，應(yīng)適應(yīng)社會快速發(fā)展的要求，以及市場化、信息化和全球化的挑戰(zhàn)，提高制度供給能力。在信息化和全球化的時代，雖然社會生活節(jié)奏加快，使制度創(chuàng)新跟不上社會發(fā)展的步伐，但同時人們的學(xué)習(xí)能力也得到提高，有利于加大制度創(chuàng)新的頻率。因此，應(yīng)適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的需要，在組織變革的基礎(chǔ)上，調(diào)動社會各界的參與積極性，利用現(xiàn)代的信息技術(shù)手段，快速收集和處理制度創(chuàng)新需求信息，加大制度供給，堵塞制度漏洞，減少機(jī)會主義的可趁之機(jī)。就目前而言，迫切需要增加制度供給的領(lǐng)域，包括產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)、政府職能的邊界劃定、行政審批事項(xiàng)、不同政府層級和部門權(quán)責(zé)的劃分等方面。

改革政府績效管理機(jī)制。主要包括以下幾個方面：第一，加大權(quán)力機(jī)關(guān)即人大在政府績效管理中的作用。如加大人大對政府工作報(bào)告的審查力度，尤其是對政府工作目標(biāo)的確定上，要感于碰硬，促進(jìn)政府戰(zhàn)略規(guī)劃和項(xiàng)目規(guī)劃更好地體現(xiàn)以人為本的理念，實(shí)現(xiàn)績效考核的應(yīng)有之義，從而從源頭上減少官員謀求部門利益和個人利益的機(jī)會主義行為。第二，引入普通民眾參與政府績效考核的機(jī)制。目前，比較可行的方法是推廣對政府部門進(jìn)行民意測驗(yàn)的做法，并將其擴(kuò)大到一些專項(xiàng)考核之中，將其作為衡量領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績的一部分。此外，讓服務(wù)對象對政府窗口部門的服務(wù)進(jìn)行評估打分也是一個可行辦法，并以此強(qiáng)化政府工作人員的服務(wù)意識。所謂“群眾的眼睛是雪亮的”，引入民眾評估可以大大減少信息不對稱而帶來的績效判斷誤差。第三，做好政府績效過程的系統(tǒng)管理，包括規(guī)范政府的計(jì)劃管理工作、目標(biāo)的聯(lián)動與分解、與職位分類工作齊頭并進(jìn)規(guī)范政府行為以增加考核標(biāo)準(zhǔn)的剛性程度、績效的跟蹤輔導(dǎo)和反饋、組織或部門績效與公務(wù)員個人績效之間的有機(jī)整合、考核結(jié)果及其運(yùn)用的透明化等，這樣做有利于減少官員只問結(jié)果不問過程的機(jī)會主義行為。第四，適當(dāng)借鑒先進(jìn)的績效考核技術(shù)和信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)績效管理的科學(xué)化。例如，目標(biāo)管理中客觀評估與360度主觀評估相結(jié)合，既有利于上級施政意圖的落實(shí)，又有利于兼顧績效的多維性特點(diǎn)；通過電子政務(wù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)考核過程的無紙化以增加考核結(jié)果的客觀性；對一些執(zhí)法部門可以借助質(zhì)量管理技術(shù)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法管理的規(guī)范化，再與績效管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)無縫對接以增加考核標(biāo)準(zhǔn)的可操作性；通過平衡計(jì)分卡技術(shù)兼顧結(jié)果指標(biāo)與過程指標(biāo)之間的平衡；利用關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)技術(shù)簡化考核指標(biāo)，減少考核的實(shí)施成本；等等。

完善問責(zé)機(jī)制建設(shè)。這主要包括完善縱向問責(zé)機(jī)制和加強(qiáng)橫向問責(zé)機(jī)制兩個方面。完善縱向問責(zé)機(jī)制的重點(diǎn)是：規(guī)范用人權(quán)和用人程序，強(qiáng)化監(jiān)督，打擊用人腐??；實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度由專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主向一般轉(zhuǎn)移支付為主轉(zhuǎn)變，促進(jìn)公共服務(wù)的均等化，減少地方政府討價還價的機(jī)會，同時還有利于加強(qiáng)對資金使用的監(jiān)管和提高資金使用效率；完善垂直管理部門的配套資源配置，使它們減少對地方政府的依賴，更加公平執(zhí)法；增強(qiáng)反腐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性（條件成熟時應(yīng)將這種縱向的問責(zé)機(jī)制變成橫向的問責(zé)機(jī)制，即從同級政府系統(tǒng)中獨(dú)立出來，實(shí)行垂直管理，這是其他一些國家和地區(qū)反腐的一條重要經(jīng)驗(yàn)），減少來自同級政府系統(tǒng)的干擾，促使其加大對腐敗案件的查處力度，同時，整合不同反腐機(jī)構(gòu)，形成各有分工和側(cè)重、專業(yè)知識優(yōu)勢互補(bǔ)、組織隸屬關(guān)系明晰、信息充分共享的統(tǒng)合機(jī)制，提高工作效率。加強(qiáng)橫向問責(zé)的重點(diǎn)應(yīng)該是：加強(qiáng)人大的問責(zé)作用，包括發(fā)揮人大在財(cái)政預(yù)算和決算中的監(jiān)督權(quán)，健全政府官員向人大述職的機(jī)制，充分發(fā)揮人大的詢問和質(zhì)詢機(jī)制以及在罷免官員中的作用，促使政府真正對權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；打造“陽光政府”，以提高民眾對政府監(jiān)督的能力，目前要盡快實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政預(yù)算公開、重大突發(fā)性事件的信息公開、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會的事務(wù)公開、重大決策事項(xiàng)的公開、政府投資項(xiàng)目的招標(biāo)過程和政府采購過程的公開、政府部門的施政承諾公開、主要官員的財(cái)產(chǎn)公開等；進(jìn)一步發(fā)揮傳統(tǒng)媒體和新媒體在監(jiān)督政府中的作用，重視它們提供的腐敗線索，實(shí)現(xiàn)縱橫問責(zé)機(jī)制的有機(jī)銜接，讓不擇手段謀取私利的機(jī)會主義行為在陽光下暴曬。

注釋

1陳天祥：“政府績效合同的設(shè)計(jì)與實(shí)施：交易費(fèi)用理論的視角——來自廣東省J市的調(diào)研”，《公共行政評論》，2008年第3期。

2在聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)形式下，地方自治是其有別于單一制國家結(jié)構(gòu)形式的顯著特點(diǎn)，下級政府有很多獨(dú)立決策的自主權(quán)，它們主要向權(quán)力機(jī)關(guān)和選民負(fù)責(zé)，與上級政府之間不是典型的委托代理關(guān)系。

3周雪光：“基層政府間的‘共謀現(xiàn)象’——一個政府行為的制度邏輯”，《社會學(xué)研究》，2008年第6期。

4何顯明：《信用政府的邏輯：轉(zhuǎn)型期地方政府信用缺失現(xiàn)象的制度分析》，上海：學(xué)林出版社，2007年，第275頁。

5周黎安：“中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究”，《經(jīng)濟(jì)研究》，2007年第7期。

6王強(qiáng)、陳易難：《學(xué)習(xí)型政府——政府管理創(chuàng)新讀本》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2003年，第109～116頁。

7黃繼忠：“省級財(cái)政支出制度：委托代理關(guān)系下的分析”，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2001年第3期。

8郁建興、高翔：“地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)”，《中國社會科學(xué)》，2012年第5期。

9何顯明：《省管縣改革——績效預(yù)期與路徑選擇》，上海：學(xué)林出版社，2009年，第73頁；吳帥、陳國權(quán)：“中國地方府際關(guān)系的演變與發(fā)展趨勢——基于‘市管縣’體制的研究”，《江海學(xué)刊》，2008年第1期。

10陳國權(quán)、李院林：“地方政府創(chuàng)新與強(qiáng)縣發(fā)展：基于‘浙江現(xiàn)象’的研究”，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第6期。

11郁建興等：《從行政推動到內(nèi)源發(fā)展：中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的再出發(fā)》，北京師范大學(xué)出版社，2013年，第309頁。

責(zé) 編∕凌肖漢

ncentives of Opportunism in the Transitional Period and the Governance Mechanism

Chen Tianxiang

Abstract: The root causes of officials' opportunistic behaviors are: information asymmetry due to the multilevel government organizing structure and the huge centralized system; bureaucratic underdevelopment and low degree of management standardization, which creates room for opportunism; insufficient institutional supply in the transitional period; result-orientedness in performance evaluation and top-down pressure-laden system; and lack of accountability system. The mechanism for resolving officials' opportunistic behaviors mainly include upgrading government organizing structure and establishing a reasonable power allocation structure; increasing the system supply; speeding up the standardization and institutionalization of the government work; reforming government performance management mechanism; and improving development of the accountability mechanism.

Keywords: transitional period, officials, opportunism, root causes, governance mechanism

【作者簡介】

陳天祥，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院、南方學(xué)院教授、博導(dǎo)。

研究方向：政府改革、基層治理、人力資源管理。

主要著作：《中國地方政府制度創(chuàng)新研究——政府、產(chǎn)權(quán)、市場三維互動的透視》、《新公共管理——政府再造的理論與實(shí)踐》、《社會建設(shè)與政府績效評估研究》等。