摘 要:作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，縣域治理以資源統(tǒng)合與要素耦合為核心，為推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)抓手。通過規(guī)則整合、制度聯(lián)通與平臺(tái)化重構(gòu)，縣域把分散的資源、要素轉(zhuǎn)化為整體合力，提升治理績(jī)效并形成城鄉(xiāng)互動(dòng)的正向循環(huán)。面向未來，應(yīng)進(jìn)一步明確縣域的戰(zhàn)略樞紐定位，以制度供給與政策賦權(quán)保障其在財(cái)力、用地、編制、數(shù)據(jù)等方面的統(tǒng)籌權(quán)限，充分發(fā)揮縣域治理在承載國(guó)家戰(zhàn)略需求、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源要素、提升城市治理效能中的關(guān)鍵作用。
關(guān)鍵詞:縣域治理 城市治理現(xiàn)代化 新型城鎮(zhèn)化 城鄉(xiāng)融合發(fā)展
【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
縣域作為我國(guó)治理體系中承上啟下的關(guān)鍵層級(jí)，既是地方治理體系的“中層治理”單元，又是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略樞紐。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，推進(jìn)空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等縣域統(tǒng)籌，把城鄉(xiāng)關(guān)系擺布好處理好，一體設(shè)計(jì)、一并推進(jìn)。”[1]這一重要論述將縣城鮮明地定位為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體，凸顯縣域治理在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的獨(dú)特價(jià)值。2025年7月召開的中央城市工作會(huì)議提出“分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，不僅為新時(shí)代縣域治理指明發(fā)展方向，也進(jìn)一步明確縣域在城市治理體系中的功能定位。
縣域在城市治理中的功能定位
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“準(zhǔn)確把握縣域治理特點(diǎn)和規(guī)律”。多層級(jí)治理源于20世紀(jì)90年代對(duì)歐盟區(qū)域治理實(shí)踐的研究。借鑒其理論分析工具，可以為研究我國(guó)縣域治理提供有益的分析視角，有助于準(zhǔn)確把握我國(guó)縣域治理特點(diǎn)和規(guī)律。其要義在于：其一，我國(guó)治理結(jié)構(gòu)呈多層級(jí)分布，中央—?。ㄊ校?mdash;縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照職能分工有序高效運(yùn)行；其二，治理過程呈多主體參與，政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織與公眾協(xié)同發(fā)力；其三，治理方式走向協(xié)同網(wǎng)絡(luò)化，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)、資金以及數(shù)據(jù)等跨層級(jí)、跨部門、跨地域聯(lián)動(dòng)與聯(lián)合調(diào)度。據(jù)此，多層級(jí)治理為縣域“承上啟下”的功能定位、公共服務(wù)統(tǒng)籌與要素雙向流動(dòng)，提供清晰的分析框架與制度路徑，并服務(wù)于城市治理現(xiàn)代化的推進(jìn)。
政策系統(tǒng)中的中介轉(zhuǎn)換器
縣域位于省市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，是貫通宏觀目標(biāo)與基層實(shí)踐的關(guān)鍵樞紐，也是把國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為可感可及的公共服務(wù)，并將基層經(jīng)驗(yàn)上升為制度創(chuàng)新的中介轉(zhuǎn)換器。
向上反饋與校準(zhǔn)?？h域貼近基層社會(huì)，與民生需求、要素流動(dòng)與服務(wù)供給“同頻”。通過統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)、項(xiàng)目評(píng)估與專題報(bào)送，縣域?qū)⒒鶎訂栴}、試點(diǎn)成效與實(shí)踐情況反饋至省市和中央，為頂層設(shè)計(jì)提供經(jīng)驗(yàn)校驗(yàn)與政策修正依據(jù)，體現(xiàn)“自下而上”的實(shí)踐邏輯。
向下細(xì)化與落地。縣域把上級(jí)政策轉(zhuǎn)譯為可執(zhí)行的制度清單和項(xiàng)目組合，通過空間規(guī)劃、財(cái)力統(tǒng)籌、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同與績(jī)效考核，將目標(biāo)任務(wù)具體化、機(jī)制化，完成“自上而下”的目標(biāo)轉(zhuǎn)化。例如，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，對(duì)公共服務(wù)供給、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通、人口與產(chǎn)業(yè)承載等方面，提出縣域?qū)蛹?jí)的操作要點(diǎn)，強(qiáng)化縣域在政策傳導(dǎo)鏈條中的主責(zé)地位[2]。
橫向整合與協(xié)同?？h域是同層級(jí)內(nèi)的“資源與主體整合者”，通過資金、土地、信息與編制等要素的一體統(tǒng)籌，組織社會(huì)公眾、社會(huì)組織和經(jīng)營(yíng)主體等多主體參與，推動(dòng)教育、醫(yī)療、社保、住房等跨部門協(xié)同供給。在區(qū)域一體化場(chǎng)景下，縣域依托“一網(wǎng)通辦”、數(shù)據(jù)共享、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等機(jī)制，跨越行政邊界，實(shí)現(xiàn)流程與規(guī)則的協(xié)同。例如，在安徽省阜陽(yáng)市臨泉縣政務(wù)服務(wù)中心長(zhǎng)三角“跨省通辦”專窗，截至2025年4月，103個(gè)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角“一網(wǎng)通辦”[3]。
空間結(jié)構(gòu)中的要素流動(dòng)平臺(tái)
“縣城是區(qū)域城鎮(zhèn)體系的核心，是城鎮(zhèn)體系中最具輻射力和帶動(dòng)力的片區(qū)，它對(duì)于帶動(dòng)整個(gè)縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有龍頭帶動(dòng)作用。”[4]在這一重要定位下，縣城以空間節(jié)點(diǎn)屬性和要素鏈接功能為支點(diǎn)，承擔(dān)著產(chǎn)業(yè)承接、人口集聚與城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)的三重任務(wù)，逐步演化為推動(dòng)城鄉(xiāng)融合與新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵平臺(tái)。
承接城市產(chǎn)業(yè)外溢。習(xí)近平總書記指出：“培育發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系，強(qiáng)化城市間專業(yè)化分工協(xié)作，增強(qiáng)中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力。”[5]縣域依托工業(yè)園區(qū)、商貿(mào)集散中心和物流網(wǎng)絡(luò)承接城市產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移，吸納資本與要素，通過產(chǎn)業(yè)、財(cái)政和公共服務(wù)的耦合不斷放大輻射效應(yīng)。
服務(wù)鄉(xiāng)村人口集聚。2025年中央城市工作會(huì)議提出，“分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。這為縣域人口集聚與公共服務(wù)配置提供明確路徑?？h城提供就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等綜合功能，[6]承載“就近就地城鎮(zhèn)化”，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化，形成“人隨服務(wù)走、人隨產(chǎn)業(yè)走”的空間選擇。
引導(dǎo)城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)?？h城將城市資源向鄉(xiāng)村延伸，同時(shí)把鄉(xiāng)村要素對(duì)接進(jìn)城市網(wǎng)絡(luò)，通過規(guī)則與平臺(tái)實(shí)現(xiàn)“循環(huán)—融通”。例如，在長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)，浙江省嘉興市嘉善縣以“一網(wǎng)通辦”、數(shù)據(jù)共享、服務(wù)同城化為抓手，跨越行政邊界實(shí)現(xiàn)流程與標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同，顯著降低要素跨域流動(dòng)成本，體現(xiàn)縣域作為區(qū)域協(xié)同空間節(jié)點(diǎn)的功能增益。
制度網(wǎng)絡(luò)中的協(xié)同治理組織者
縣域治理最大的特點(diǎn)是既“接天線”又“接地氣”。[7]在多層級(jí)治理的網(wǎng)絡(luò)式圖景中，縣域不再是單純的“執(zhí)行端”，而是以協(xié)同、動(dòng)員和創(chuàng)新為支點(diǎn)的治理中樞：向上承接戰(zhàn)略、向下統(tǒng)籌實(shí)施、橫向整合部門與社會(huì)力量，把方向性政策轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行、可評(píng)估、可迭代的制度能力。進(jìn)一步全面深化改革，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要縣域有效發(fā)揮協(xié)同作用，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。
跨層級(jí)協(xié)同。以縣為基本統(tǒng)籌單元，縣級(jí)層面把上位目標(biāo)細(xì)化為從目標(biāo)到執(zhí)行的全鏈條，運(yùn)行“任務(wù)型專班、事項(xiàng)清單、責(zé)任分工矩陣和聯(lián)席會(huì)商”相結(jié)合的機(jī)制，明確牽頭、協(xié)作、支持、監(jiān)督等角色及其權(quán)責(zé)邊界。配套協(xié)同預(yù)算和績(jī)效合約，以問題臺(tái)賬、時(shí)限清單、紅黃牌預(yù)警與月度復(fù)盤等工具，壓實(shí)“縣—鄉(xiāng)—村”責(zé)任，提升聯(lián)合辦理比例與按期達(dá)成率，縮短政策轉(zhuǎn)譯與落地時(shí)滯。
平臺(tái)化動(dòng)員。縣域依托“一網(wǎng)統(tǒng)管”構(gòu)建政務(wù)中臺(tái)、業(yè)務(wù)中臺(tái)、數(shù)據(jù)中臺(tái)與統(tǒng)一指揮樞紐，通過流程再造，重塑跨部門協(xié)同環(huán)節(jié)，以標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)指南固化關(guān)鍵流程。通過數(shù)據(jù)目錄和數(shù)據(jù)接口，實(shí)現(xiàn)同源共享、分級(jí)授權(quán)與全程留痕。用事件閉環(huán)機(jī)制貫通接訴即辦、網(wǎng)格協(xié)同和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，并打造“社會(huì)服務(wù)樞紐”，把公益組織與經(jīng)營(yíng)主體納入統(tǒng)一的準(zhǔn)入、競(jìng)標(biāo)與績(jī)效考核體系。以聯(lián)合辦理比例、平均辦理時(shí)長(zhǎng)、閉環(huán)率、數(shù)據(jù)完整性與一致性為硬指標(biāo)，同時(shí)強(qiáng)化隱私保護(hù)、合規(guī)審查和網(wǎng)絡(luò)安全，防止“數(shù)據(jù)孤島”和“平臺(tái)空轉(zhuǎn)”。
制度性創(chuàng)新。建立政策實(shí)驗(yàn)室，推行小范圍試點(diǎn)、評(píng)估與滾動(dòng)修訂相銜接的迭代式制度學(xué)習(xí)。以證據(jù)為基礎(chǔ)的政策制定、成本效果分析與成本收益分析，支撐規(guī)則優(yōu)化。推進(jìn)清單化監(jiān)管、負(fù)面清單、揭榜掛帥和容錯(cuò)糾錯(cuò)等機(jī)制，鼓勵(lì)基層探索，把有效做法標(biāo)準(zhǔn)化為可復(fù)制的“制度工具箱”，并通過規(guī)范性文件與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)向更大范圍推廣。以規(guī)則修訂周期、覆蓋程度、被采納與推廣次數(shù)等指標(biāo)衡量成效，結(jié)合第三方獨(dú)立評(píng)估與信息公開，抑制指標(biāo)異化和形式主義，形成以制度學(xué)習(xí)和政策落實(shí)為導(dǎo)向的自適應(yīng)治理邏輯。
縣域治理效能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制
當(dāng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入“以縣城為重要載體”的階段，治理重心已由單一項(xiàng)目推進(jìn)轉(zhuǎn)向跨層級(jí)的體系能力重塑。因而，考察縣域治理，關(guān)鍵不在于“做了什么”，而在于“如何能做成”——揭示其得以穩(wěn)定運(yùn)行、可復(fù)制推廣的制度邏輯與操作機(jī)制。在多層級(jí)治理結(jié)構(gòu)中，縣域治理效能的實(shí)現(xiàn)有賴于以下三大機(jī)制。
以“機(jī)制建構(gòu)”為軸心的政策轉(zhuǎn)譯與制度嵌套
在層級(jí)治理結(jié)構(gòu)中，縣域不是單純的執(zhí)行端，而是承上啟下的制度中介。其關(guān)鍵能力在于以“機(jī)制建構(gòu)”為軸心，將上級(jí)戰(zhàn)略性、原則性的政策目標(biāo)，轉(zhuǎn)譯為可被基層直接調(diào)用的規(guī)則與流程，并把這些制度安排嵌入財(cái)政、組織、數(shù)字與績(jī)效等子系統(tǒng)，形成可持續(xù)運(yùn)行的制度網(wǎng)絡(luò)。浙江省杭州市桐廬縣的緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)，生動(dòng)展現(xiàn)“機(jī)制建構(gòu)”的實(shí)踐路徑。
政策轉(zhuǎn)譯：把戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)換為可執(zhí)行的“工具語法”。政策轉(zhuǎn)譯是縣域發(fā)揮制度中介功能的起點(diǎn)。上級(jí)政策若停留在宣示層面，就難以落實(shí)到人、財(cái)、事、責(zé)等具體環(huán)節(jié)，必須由縣域?qū)⒑暧^目標(biāo)逐步轉(zhuǎn)化為規(guī)范、流程和清單。桐廬的做法，主要體現(xiàn)在三方面。其一，人事制度的組織性轉(zhuǎn)譯。圍繞“緊密型縣域醫(yī)共體”改革，桐廬確立“縣聘鄉(xiāng)管村用”的統(tǒng)籌模式，由牽頭醫(yī)院統(tǒng)一招錄、調(diào)配與考核，打通縣、鄉(xiāng)、村的人才梯度與崗位流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)人力資源的一體化配置。其二，服務(wù)與設(shè)施的場(chǎng)景化轉(zhuǎn)譯。桐廬將“醫(yī)養(yǎng)協(xié)同”具體化為“家院一體”養(yǎng)老模式，明確未來社區(qū)配建老年食堂與照護(hù)中心，并與基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的功能升級(jí)同步推進(jìn)，用“清單化建設(shè)+標(biāo)準(zhǔn)化配置”把協(xié)同落到場(chǎng)景。其三，指標(biāo)數(shù)據(jù)的流程化轉(zhuǎn)譯。依據(jù)醫(yī)改要求，桐廬將遠(yuǎn)程會(huì)診、慢病管理、簽約服務(wù)等納入年度任務(wù)與考核指標(biāo)，使數(shù)字化不再是附屬工具，而是貫穿診療、公共衛(wèi)生與支付銜接的硬約束。通過上述轉(zhuǎn)譯，抽象目標(biāo)被拆解、編碼，并落實(shí)為崗位制度、資源規(guī)則和操作流程，從而可執(zhí)行、可評(píng)估、可問責(zé)。
機(jī)制嵌套：把“工具包”升級(jí)為多制度協(xié)同的“操作系統(tǒng)”。工具若彼此孤立，容易產(chǎn)生碎片化與一次性效應(yīng)。縣域的關(guān)鍵任務(wù)，是將前述工具嵌入到多個(gè)子系統(tǒng)中，形成穩(wěn)定的制度聯(lián)動(dòng)。在制度落實(shí)落地中，桐廬形成“三組嵌套”。其一，財(cái)政與要素嵌套。將民生資金與重點(diǎn)任務(wù)強(qiáng)綁定，并與編制管理、崗位結(jié)構(gòu)聯(lián)動(dòng)，做到“錢隨事走、人隨機(jī)制走”，為基層站點(diǎn)規(guī)范化、人才培養(yǎng)與設(shè)備更新提供持續(xù)供給。其二，服務(wù)與組織嵌套。以牽頭醫(yī)院為中樞，構(gòu)建“醫(yī)、防、管、養(yǎng)”一體化供給鏈條，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互補(bǔ)，通過統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一路徑、統(tǒng)一轉(zhuǎn)診，把協(xié)同變?yōu)槿粘?。其三，?shù)字與績(jī)效嵌套。把遠(yuǎn)程會(huì)診、結(jié)果互認(rèn)、慢病管理等數(shù)字化應(yīng)用寫入業(yè)務(wù)流程，并與醫(yī)共體績(jī)效、基層履約、基金支付聯(lián)動(dòng)，將“數(shù)據(jù)即考核、數(shù)據(jù)即資源”落到制度層面，促成從數(shù)據(jù)采集到資源分配、從業(yè)務(wù)閉環(huán)到責(zé)任閉環(huán)的全流程運(yùn)行。由此，縣域把一次性政策固化為可復(fù)制的制度結(jié)構(gòu)，形成財(cái)政激勵(lì)、組織協(xié)同、數(shù)字驅(qū)動(dòng)與績(jī)效約束的有機(jī)耦合，顯著提升治理的穩(wěn)定性與可擴(kuò)散性。
反饋修正：以制度學(xué)習(xí)閉環(huán)實(shí)現(xiàn)上下互動(dòng)與動(dòng)態(tài)優(yōu)化。多層級(jí)治理的有效運(yùn)行，依賴持續(xù)的監(jiān)測(cè)、評(píng)估與糾偏?？h域既需在內(nèi)部建立自我修復(fù)能力，也要在縱向關(guān)系中實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家決策。桐廬將制度執(zhí)行與制度創(chuàng)新結(jié)合起來，形成動(dòng)態(tài)優(yōu)化機(jī)制。其一，縣內(nèi)閉環(huán)。通過臺(tái)賬式管理，對(duì)設(shè)備短板、人手缺口、信息斷點(diǎn)等，設(shè)定問題清單與時(shí)序節(jié)點(diǎn)，滾動(dòng)修訂、動(dòng)態(tài)銷號(hào)，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化糾偏。其二，過程性校準(zhǔn)。在藥械采購(gòu)、績(jī)效考核、數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)等環(huán)節(jié)，建立統(tǒng)一口徑和監(jiān)測(cè)臺(tái)賬，兼顧縣內(nèi)治理需要與上級(jí)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，避免執(zhí)行與評(píng)估環(huán)節(jié)的口徑偏差，降低“以數(shù)代治”的風(fēng)險(xiǎn)。通過制度學(xué)習(xí)閉環(huán)，縣域從單純的執(zhí)行者轉(zhuǎn)化為制度創(chuàng)新的生產(chǎn)者與放大器，使規(guī)則在實(shí)踐中不斷校正與進(jìn)化。
以“資源統(tǒng)籌”為節(jié)點(diǎn)的城鄉(xiāng)要素鏈接與空間協(xié)調(diào)
縣域治理在區(qū)域一體化中不再是被動(dòng)承接，而是通過制度化安排實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的鏈接與空間的協(xié)調(diào)。在我國(guó)，縣域正在成為跨域資源整合的樞紐、要素流動(dòng)的通道與空間協(xié)調(diào)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。橫跨滬蘇浙的長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“示范區(qū)”），包括上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣[8]，其治理實(shí)踐具有代表性和參考價(jià)值。
國(guó)土空間的一體化統(tǒng)籌。在國(guó)土、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，跨域一體化的關(guān)鍵是通過“多規(guī)合一”的國(guó)土空間底圖疊加產(chǎn)業(yè)定位與基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)土地、資本、勞動(dòng)力等要素的有序流動(dòng)。示范區(qū)以統(tǒng)一編制、聯(lián)合報(bào)批、共同實(shí)施為主線，打通總規(guī)、單元和詳規(guī)三層級(jí)，并依托一年一體檢、五年一評(píng)估的閉環(huán)機(jī)制，提升空間治理的動(dòng)態(tài)性與韌性。建設(shè)用地總量與機(jī)動(dòng)指標(biāo)統(tǒng)一納入“一個(gè)指標(biāo)庫(kù)”，由示范區(qū)執(zhí)委會(huì)集中調(diào)度：兩區(qū)一縣各預(yù)留2平方公里機(jī)動(dòng)指標(biāo)，重點(diǎn)保障跨省域鐵路、軌道和干路等互聯(lián)互通項(xiàng)目用地，減少行政邊界對(duì)要素配置的掣肘。典型案例是浦港路東延工程，在“一體化審批2.0”模式下，由青浦區(qū)交通委牽頭，實(shí)行“一份成果、兩地通用”，完成涉河聯(lián)合許可與施工許可。該項(xiàng)目橫跨界湖雪落漾與省界，直連上海市青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)與江蘇省吳江區(qū)黎里鎮(zhèn)，打通“斷頭路”，顯著改善人口與資本在城鄉(xiāng)組團(tuán)間的流動(dòng)效率，并強(qiáng)化縣域作為中介樞紐在跨域空間協(xié)調(diào)中的戰(zhàn)略地位。
生態(tài)環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)治。在水環(huán)境治理方面，縣域通過協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨界水體的統(tǒng)一保護(hù)與高效管控。示范區(qū)圍繞“一河三湖”，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入的統(tǒng)一化和環(huán)境質(zhì)量評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)化，建立“聯(lián)合河湖長(zhǎng)制”與“五聯(lián)鏈條”，將監(jiān)測(cè)、巡查、治理、執(zhí)法嵌入跨域協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。這種機(jī)制既是生態(tài)保護(hù)的制度創(chuàng)新，也是縣域?qū)用鎸?duì)水體、土地與發(fā)展空間進(jìn)行資源統(tǒng)籌的具體體現(xiàn)。通過生態(tài)補(bǔ)償制度的引入，保護(hù)者獲得合理激勵(lì)，受益者承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，生態(tài)容量由此內(nèi)嵌入財(cái)政預(yù)算與項(xiàng)目決策之中。2023年，示范區(qū)地表水優(yōu)Ⅲ類斷面比例從2019年的75%上升到96.2%，空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）優(yōu)良率從78.4%上升到84.1%。[9]水質(zhì)與空氣質(zhì)量顯著改善，農(nóng)業(yè)面源與村鎮(zhèn)污水治理亦得到同步推進(jìn)。生態(tài)環(huán)境由此被重新界定為“可計(jì)量的共同產(chǎn)品”，縣域在其中發(fā)揮末端整合的作用，將生態(tài)保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展資源納入統(tǒng)一框架，實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值與發(fā)展空間的雙向耦合。
城鄉(xiāng)資源的跨域整合。在產(chǎn)業(yè)與資本資源的統(tǒng)籌上，通過制度化的共建共享，實(shí)現(xiàn)資金、土地、產(chǎn)業(yè)指標(biāo)與政務(wù)服務(wù)的跨域整合。在示范區(qū)，“水鄉(xiāng)客廳”項(xiàng)目的“兩省一市同比例出資、同股同權(quán)”安排，實(shí)質(zhì)上是將資本、收益與風(fēng)險(xiǎn)綁定于共同的制度平臺(tái)之上，形成“一個(gè)主體管開發(fā)、一本賬記收益”的長(zhǎng)效機(jī)制?？缡∮蚋咝聟^(qū)的設(shè)立更進(jìn)一步，將青浦、汾湖與嘉善的空間、產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新鏈條整合在同一招商與分賬框架中，推動(dòng)創(chuàng)新資源和產(chǎn)業(yè)要素的跨域流動(dòng)與同鏈布局。與此同時(shí)，“跨省通辦”的政務(wù)平臺(tái)將資本、項(xiàng)目與服務(wù)聯(lián)結(jié)為一體，降低企業(yè)與個(gè)人的制度性交易成本。通過這種平臺(tái)化統(tǒng)籌，縣域不僅能夠獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)政分享機(jī)制，也能吸引創(chuàng)新資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，形成城鄉(xiāng)空間的深度嵌合。
以“任務(wù)協(xié)同”為重點(diǎn)的多主體合作與治理統(tǒng)籌
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。[10]縣域作為政策落地的關(guān)鍵中樞，要在資源有限的條件下，通過任務(wù)協(xié)同實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的有效集成治理。浙江省湖州市安吉縣在生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村全面振興、社會(huì)治理等方面積累豐富經(jīng)驗(yàn)，是協(xié)同治理的典型示范。
構(gòu)建跨部門協(xié)同機(jī)制。生態(tài)治理橫跨環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、住建、旅游等多個(gè)領(lǐng)域，安吉縣通過跨部門整合，在資源有限的條件下形成強(qiáng)有力的政策合力。首先，設(shè)立生態(tài)建設(shè)聯(lián)合指揮部。由縣委主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，縣環(huán)保局、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、財(cái)政局、住建局、衛(wèi)健局、民政局等部門主要負(fù)責(zé)人為成員，統(tǒng)籌森林治理、污水處理、生態(tài)補(bǔ)償以及鄉(xiāng)村建設(shè)等諸多任務(wù)。這種“專班制”突破部門壁壘，確保政策措施整合落地。其次，構(gòu)建聯(lián)席會(huì)議與季度通報(bào)制度。生態(tài)建設(shè)指揮部每季度召開通報(bào)推進(jìn)會(huì)，動(dòng)態(tài)監(jiān)控重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)展，在統(tǒng)一目標(biāo)引導(dǎo)下推動(dòng)部門協(xié)同，形成合力。再次，完善生態(tài)治理績(jī)效考核制度。環(huán)?？己?、財(cái)政績(jī)效考核與縣域生態(tài)建設(shè)掛鉤，各部門任務(wù)責(zé)任被納入年度考核體系。比如，財(cái)政支持的生態(tài)項(xiàng)目完成率，直接影響部門預(yù)算安排；生態(tài)治理成效進(jìn)入縣委總體政績(jī)考核。
構(gòu)建縱向任務(wù)落地鏈條?？h級(jí)任務(wù)協(xié)同需與上級(jí)政策對(duì)接，并有效串聯(lián)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理系統(tǒng)，安吉實(shí)踐主要體現(xiàn)在：首先，任務(wù)清單與目標(biāo)壓力傳導(dǎo)?？h級(jí)根據(jù)國(guó)家、省市關(guān)于生態(tài)保護(hù)、綠色小鎮(zhèn)建設(shè)等要求，梳理任務(wù)清單并下發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與操作指引，形成縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)任務(wù)鏈。其次，縣域財(cái)政統(tǒng)籌與專項(xiàng)資金下?lián)堋Ｖ醒朕D(zhuǎn)移支付及省級(jí)生態(tài)專項(xiàng)資金等資源匯聚后，根據(jù)任務(wù)清單按鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村實(shí)際情況分配。同時(shí)，縣里還設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出建設(shè)方案，縣統(tǒng)籌評(píng)估后批復(fù)，確保資金精準(zhǔn)到位、任務(wù)落地。再次，數(shù)據(jù)與督查平臺(tái)覆蓋全域。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生態(tài)建設(shè)督查平臺(tái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)上傳項(xiàng)目進(jìn)度、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、問題清單?？h級(jí)通過平臺(tái)實(shí)時(shí)查看、應(yīng)急響應(yīng)，并根據(jù)梳理問題定期調(diào)度、下沉問題閉環(huán)處理。
構(gòu)建多方共治平臺(tái)。單靠政府力量無法完成社會(huì)治理的復(fù)雜任務(wù)，安吉引入企業(yè)、社會(huì)組織、村集體等多主體參與，將治理任務(wù)轉(zhuǎn)化為“全民共擔(dān)責(zé)任”。首先，生態(tài)產(chǎn)業(yè)合作共建。安吉鼓勵(lì)企業(yè)參與生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，通過生態(tài)效益補(bǔ)償基金，讓企業(yè)既履行環(huán)保責(zé)任，又實(shí)現(xiàn)公益品牌提升。其次，推行鄉(xiāng)村“生態(tài)紅娘”機(jī)制。依托社會(huì)組織或村集體，推動(dòng)村民參與生態(tài)保護(hù)、垃圾分類、鄉(xiāng)村環(huán)境維護(hù)等基層治理任務(wù)，提升社區(qū)參與度。同時(shí)通過購(gòu)買服務(wù)方式，聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行生態(tài)治理宣傳、培訓(xùn)與督導(dǎo)。再次，建立志愿者服務(wù)隊(duì)伍與“護(hù)林聯(lián)防”機(jī)制。安吉建立志愿者服務(wù)隊(duì)伍，在林區(qū)、村頭開展生態(tài)巡視、火災(zāi)預(yù)防、宣傳引導(dǎo)等工作，發(fā)揮社會(huì)動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，減輕政府壓力。
以縣域治理為抓手推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化
以縣域治理為抓手推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化，不是單純的增量擴(kuò)張，也不是簡(jiǎn)單的功能分流，而是以人口流動(dòng)為依據(jù)、以要素統(tǒng)籌為路徑、以制度協(xié)同為引擎，[11]推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，持續(xù)提升公共服務(wù)可及性、要素配置高效性與社會(huì)穩(wěn)定性。
著眼分類推進(jìn)，強(qiáng)化縣域差異化功能定位與治理統(tǒng)籌能力。依據(jù)常住人口、產(chǎn)業(yè)與區(qū)位特征推進(jìn)功能重構(gòu)，推動(dòng)縣域從行政單元治理，轉(zhuǎn)向功能性單元治理。對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快、人口集聚強(qiáng)的縣級(jí)市與特大鎮(zhèn)，宜適時(shí)擴(kuò)大其經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理權(quán)限，增強(qiáng)其對(duì)財(cái)政、土地、數(shù)據(jù)等要素的統(tǒng)籌能力，提升對(duì)人口、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)的綜合承載能力。對(duì)于人口持續(xù)流出的縣域，應(yīng)以存量治理與功能優(yōu)化為重點(diǎn)，通過公共服務(wù)布局重組、產(chǎn)業(yè)更新和治理轉(zhuǎn)型，穩(wěn)定核心功能與人口規(guī)模。對(duì)于邊境和生態(tài)特殊地區(qū)，應(yīng)強(qiáng)化穩(wěn)邊固邊、生態(tài)保護(hù)與安全發(fā)展的綜合功能，構(gòu)建人口集聚、安全韌性與生態(tài)容量協(xié)同的體系。
深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，提升縣域資源整合與要素配置能力。健全以常住人口為基礎(chǔ)的資源配置機(jī)制，通過人口、資源與服務(wù)的動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)，使城鄉(xiāng)一體化，由物理連通邁向制度統(tǒng)一與功能互嵌。例如，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的底圖整合，以統(tǒng)一的空間規(guī)劃統(tǒng)籌交通、水利、能源、教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)性資源，在縣城、小城鎮(zhèn)與中心村之間形成梯度服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地市民化機(jī)制，提升其在就業(yè)、社會(huì)保障、教育和住房等方面的平等獲取能力，推動(dòng)人隨服務(wù)走、隨產(chǎn)業(yè)走的空間重構(gòu)。
聚焦治理提效，推進(jìn)縣域政策執(zhí)行與統(tǒng)籌調(diào)度能力。強(qiáng)化機(jī)制建構(gòu)能力，將中央政策系統(tǒng)轉(zhuǎn)譯為基層可執(zhí)行規(guī)則，通過事項(xiàng)清單、流程規(guī)范與責(zé)任矩陣，把目標(biāo)要求固化為績(jī)效契約與資源分配標(biāo)準(zhǔn)，形成高效閉環(huán)。完善任務(wù)協(xié)同機(jī)制，建立跨部門、跨層級(jí)與跨區(qū)域的聯(lián)動(dòng)制度，依托政務(wù)中臺(tái)、數(shù)據(jù)中臺(tái)和統(tǒng)一指揮系統(tǒng)，構(gòu)建接訴即辦、網(wǎng)格治理與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的響應(yīng)體系，提升對(duì)復(fù)雜事務(wù)的統(tǒng)籌調(diào)度能力。此外，健全制度學(xué)習(xí)機(jī)制，支持設(shè)立縣域政策試驗(yàn)區(qū)與治理創(chuàng)新中心，通過可評(píng)估、可復(fù)制、可推廣的制度方案庫(kù)，形成多類型地區(qū)可借鑒的操作樣本。
【本文作者為華中師范大學(xué)政治學(xué)與國(guó)家治理研究院教授】
注釋略
責(zé)編：程靜靜／美編：石 玉