摘  要:隨著數(shù)字政府建設深入推進，在科層結(jié)構(gòu)壓力、政績競爭、平臺碎片化建設和技術(shù)權(quán)威放大等多重因素的交織作用下，基層數(shù)字治理在一定程度上被異化，催生出數(shù)字形式主義。這不僅偏離數(shù)字賦能基層治理的初衷，也催生出新的治理困境，成為數(shù)字政府建設背景下許多基層干部不時能夠感知的負擔。當務之急，應從優(yōu)化政績考核機制、健全平臺評估體系、強化集成整合能力、理順技術(shù)與治理關(guān)系等方面入手，堅持以實效為導向的數(shù)字治理邏輯，系統(tǒng)有效整治基層數(shù)字形式主義，切實為基層減負與治理提質(zhì)賦能增效。

關(guān)鍵詞:數(shù)字形式主義  基層減負  基層治理  數(shù)字政府 

【中圖分類號】D63                 【文獻標識碼】A

黨的二十屆三中全會對鍥而不舍落實中央八項規(guī)定精神作出重要部署，要求“健全防治形式主義、官僚主義制度機制”。2025年中央一號文件在第二十一條中單獨設立了“持續(xù)整治形式主義為基層減負”的突出標題，并進行深入系統(tǒng)的闡述。尤其強調(diào)對“指尖上的形式主義”持續(xù)深化整治，清理整合面向基層的政務應用程序。[1]所謂“指尖上的形式主義”，即數(shù)字形式主義，是指通過政務移動應用程序、各類工作群組等渠道，衍生出的大量形式化操作，是“互聯(lián)網(wǎng)+”環(huán)境下形式主義的新變種。作為傳統(tǒng)形式主義在數(shù)字化背景下的延伸，數(shù)字形式主義已成為基層干部反映最為強烈的新型負擔。[2]

盡管政策持續(xù)推進落地，但在實際操作中，“多頭填報”“過度留痕”等數(shù)字形式主義現(xiàn)象仍時有出現(xiàn)，不僅偏離數(shù)字賦能基層治理的初衷，也催生出新的治理困境，成為數(shù)字政府建設背景下許多基層干部不時能夠感知的負擔。亟須系統(tǒng)整治數(shù)字形式主義，切實為基層減負賦能。

基層數(shù)字形式主義的主要表現(xiàn)

基層數(shù)字形式主義以技術(shù)應用之名行形式主義之實，主要表現(xiàn)為痕跡管理異化、系統(tǒng)建設形式化、數(shù)據(jù)填報冗余化和算法邏輯中心化。

痕跡管理異化。痕跡管理本意是通過檔案化、臺賬化的方式，確保任務完成的有“跡”可尋和工作成效的以“跡”證“績”。近年來，隨著數(shù)字平臺建設的深入推進，痕跡管理日益呈現(xiàn)出計量化、可視化特征，使上級政府能更直觀地看到基層工作的進度和成效，更好激勵基層干部擔當作為。然而，從實踐來看，痕跡管理在數(shù)字技術(shù)手段的加持下，在少數(shù)地方異化為過度數(shù)字留痕和虛假數(shù)字留痕等痕跡主義問題。一方面，為迎合上級對痕跡可視化、可量化的要求，有的基層干部熱衷于通過線上打卡、軌跡定位、圖片上傳等數(shù)字留痕形式，展現(xiàn)工作過程，形成“為留痕而留痕”的機械操作；另一方面，為吸引上級政府的注意力，個別地方通過“數(shù)據(jù)注水”和“數(shù)據(jù)造假”等方式，制造虛假數(shù)字成果。這種以“虛假數(shù)字留痕”取代“干事實”的行為，實質(zhì)是一種新的行政不作為。[3]

平臺建設形式化。數(shù)字平臺建設的初衷在于通過平臺化運作，優(yōu)化治理流程，提升處置效能，增強治理績效。然而，實際推進中，基層數(shù)字平臺建設日益呈現(xiàn)“花架子化”傾向。一方面，有的地方和部門在缺乏充分需求分析的情況下，盲目推進系統(tǒng)升級，脫離實際業(yè)務場景，導致平臺在使用中陷入“懸浮”狀態(tài)，不僅未能提升治理效能，反而增加基層學習和運維負擔；另一方面，為追求短期成果，有的地區(qū)熱衷開發(fā)各類“高大上”的應用，過度強調(diào)界面展示與功能堆砌，忽視平臺的可操作性和可持續(xù)性，最終使平臺淪為數(shù)據(jù)展示和迎檢作秀的擺設，造成資源浪費與治理低效。

數(shù)據(jù)填報冗余化。數(shù)據(jù)填報本意在于通過數(shù)字化手段實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)共享，減少基層重復報送。然而，在實際推進過程中，數(shù)據(jù)填報呈現(xiàn)出冗余化傾向，逐漸異化為新的負擔來源?；鶎尤藛T在日常操作中，常需要針對同一事項在多個平臺上重復錄入、反復上傳，而不同系統(tǒng)對填報格式和時間節(jié)點的要求又各不相同，為應對數(shù)據(jù)填報要求，機械式填報與碎片化作業(yè)逐漸成為常態(tài)。在少數(shù)地方，填報工作從支撐決策、優(yōu)化治理的手段，異化為基層事務性負擔，擠占基層干部解決實際問題的時間與精力。

算法邏輯中心化?；鶎又卫碜鳛橐越?jīng)驗判斷和情境適配為主導的治理場域，依賴靈活應對和因地制宜的方式實現(xiàn)有效運作。[4]然而，隨著數(shù)字技術(shù)在基層治理中的廣泛應用，基層執(zhí)法和管理實踐逐漸出現(xiàn)以算法邏輯為主要依據(jù)的中心化傾向。具體來看，一方面，部分地區(qū)將算法識別作為執(zhí)法和問題響應的前提?；鶎庸ぷ魅藛T往往依據(jù)系統(tǒng)派單執(zhí)行任務，未被平臺標注的問題則被忽略，導致群眾線下反映的問題回應滯后，治理邏輯由“以問題為導向”異化為“以算法認證為導向”。另一方面，算法邏輯難以應對實際治理情境的復雜性。例如，在出店經(jīng)營治理中，即便商戶無意越界數(shù)厘米，也被數(shù)字平臺認定為違規(guī)事項并生成派單，迫使基層人員開展機械式執(zhí)法，浪費執(zhí)法資源并制造治理負擔。由此可見，算法邏輯中心化導致基層在執(zhí)法過程中裁量空間受限，個別治理實踐偏離群眾實際體驗，逐漸演變?yōu)閲@算法運作的形式主義。

基層數(shù)字形式主義的成因分析

隨著數(shù)字政府建設深入推進，在科層結(jié)構(gòu)壓力、政績競爭、平臺碎片化建設和技術(shù)權(quán)威放大等多重因素的交織作用下，基層數(shù)字治理在一定程度上被異化，催生出數(shù)字形式主義。基于上述異化表現(xiàn)，可將基層數(shù)字形式主義的成因，概括為以下四個方面。

雙重結(jié)構(gòu)壓力導致留痕式自保?；鶎映霈F(xiàn)的過度數(shù)字留痕和虛假數(shù)字留痕現(xiàn)象，本質(zhì)上反映出基層干部在責任傳導與數(shù)字考核雙重擠壓下，以“數(shù)字留痕”尋求“避責自保”的行動邏輯。當前，基層治理任務仍大致處在任務層層分解、責任逐級下壓的壓力型體制中。數(shù)字技術(shù)的嵌入和平臺化運作，不僅未能打破這一結(jié)構(gòu)性慣性，反而增加基層數(shù)字考核壓力。一方面，在層層發(fā)包、層層加碼的責任鏈條下，上級通過數(shù)字技術(shù)將治理責任與治理成效量化為數(shù)據(jù)指標，迫使基層為了“有數(shù)可看”而刻意制造留痕，偏離留痕本應服務治理成效的初衷；另一方面，在任務超載和權(quán)責失衡的治理環(huán)境下，數(shù)字監(jiān)控技術(shù)和業(yè)務流程分解放大過程控制的剛性約束，促使基層在執(zhí)行任務時以“數(shù)字留痕”“指標達標”來回應考核壓力，導致留痕異化為規(guī)避問責風險的形式主義工具。

數(shù)字政績比拼導致包裝式應對。當前，大量基層數(shù)字平臺陷入“建而不用”“建而難用”的困境，根源在于扭曲的數(shù)字政績觀，誘使各級政府通過“技術(shù)包裝”謀求在橫向數(shù)字政績比拼中脫穎而出。近年來，數(shù)字平臺建設和數(shù)字技術(shù)應用，不僅成為上級評估基層治理成效的重要依據(jù)，也成為各級政府打造政績亮點的重要抓手。這不可避免引發(fā)兩種傾向：一方面，在縱向考核壓力下，一些基層政府為追求考核達標，盲目照搬上級或其他地區(qū)的數(shù)字平臺建設模式，忽視與本地應用場景的適配性，導致數(shù)字平臺懸浮于實際治理需求之上；另一方面，在橫向政績競爭中，一些地方熱衷于追求“技術(shù)創(chuàng)新”和“數(shù)據(jù)亮眼”，重形式、輕實效，致使部分數(shù)字平臺異化為政績展示工程，脫離服務治理效能提升的初衷。

平臺碎片建設導致數(shù)據(jù)多頭填報。數(shù)據(jù)填報冗余化的背后，是數(shù)字平臺建設碎片化與數(shù)據(jù)資源整合機制缺失。在垂直管理體制下，各上級部門依據(jù)自身業(yè)務需求獨立開發(fā)系統(tǒng)。在地方分級管理體制下，地方各職能部門多以本部門利益為導向，主導數(shù)字平臺建設，整體缺乏統(tǒng)籌整合，沒有構(gòu)建起縱向到底、橫向到邊的網(wǎng)格化立體平臺。條條、條塊、塊塊之間數(shù)據(jù)壁壘嚴重，多頭立項、分散建設進一步割裂數(shù)據(jù)鏈條，跨部門、跨層級的數(shù)據(jù)共享在實踐中仍受制于數(shù)據(jù)所有權(quán)歸屬與部門利益博弈，數(shù)據(jù)流通受阻，系統(tǒng)互聯(lián)互通流于形式。上述技術(shù)性與體制性障礙交織疊加，最終導致基層工作人員在多個割裂平臺中被動重復填報，數(shù)據(jù)利用效率低下，背離數(shù)字化改革“減負賦能”的初衷。

技術(shù)權(quán)威放大導致治理脫實執(zhí)行。算法邏輯中心化現(xiàn)象的根本成因，源于基層治理過程中治理主體對技術(shù)權(quán)威的放大與過度依賴。數(shù)字技術(shù)被賦予高效、精準、中立的治理想象，被視為克服人為判斷偏差、提升行政效率的重要工具。然而，實際操作中，技術(shù)往往被簡化為絕對標準，逐步取代基層人員的經(jīng)驗判斷。治理主體在運用平臺算法時，傾向于將系統(tǒng)識別結(jié)果作為唯一判斷依據(jù)，忽略了實際治理中復雜多變的情境需求，使“技術(shù)中立”異化為“技術(shù)主導”，導致治理行為脫離實際問題，走向機械化執(zhí)行。作為新的權(quán)力延伸，數(shù)字技術(shù)逐漸演變?yōu)橹卫頇?quán)力的新載體，技術(shù)權(quán)威的放大不僅壓縮基層執(zhí)法人員的自主裁量空間，弱化靈活應對的能力，也扭曲以實際問題為導向的治理邏輯，最終催生以算法邏輯主導的形式主義執(zhí)行。

有效整治基層數(shù)字形式主義的對策建議

當前，亟須通過健全政績考核機制、完善平臺評估流程、強化集成整合能力、理順技術(shù)與治理關(guān)系，推動數(shù)字治理回歸減負增效的初衷。

優(yōu)化政績考核機制，遏制痕跡管理異化傾向。2020年，中共中央組織部印發(fā)《關(guān)于改進推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》指出，要“做好高質(zhì)量發(fā)展綜合績效評價與領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核的工作銜接，力戒形式主義”。這一政策文件為破解痕跡管理異化問題提供了重要指引，具體可從兩方面著力。一方面，優(yōu)化數(shù)字政績考核機制，調(diào)整考核邏輯。在數(shù)字政府建設中，綜合運用多元考評手段，不能僅依賴于“可統(tǒng)計”“可視化”的量化指標，還應強化對“過程實效”的評價，重點將群眾滿意度、問題解決率、治理響應速度等指標納入考核體系，真正以群眾體驗為核心評估標準。另一方面，合理界定基層政府的數(shù)字治理職責并予以制度保障。如前所述，責任的無限擴大和權(quán)責配置失衡，是滋生數(shù)字形式主義的關(guān)鍵原因。為有效遏制這一問題，關(guān)鍵要從“權(quán)責”這一因素上下功夫。當前，全國各地開展的“全面建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履職事項清單”的改革實踐，從權(quán)責明晰層面糾治了因“加碼”“加壓”而產(chǎn)生的數(shù)字形式主義。與此同時，切實杜絕數(shù)字形式主義、激發(fā)基層干部擔當作為，還需要通過建立配套制度和監(jiān)督機制，來確保“履職事項清單”在基層的有效落地。

健全全流程評估機制，推動數(shù)字平臺建設重質(zhì)量重實效。為防止數(shù)字平臺重復建設和政績工程化傾向，應堅持以實效為導向，健全平臺建設、應用、退出的全流程評估體系。一方面，建立健全平臺退出與更新迭代機制。對“建而不用”的平臺，應及時依法依規(guī)予以下線，避免造成財政負擔與基層負擔。推行“三審三清”退出流程，即由數(shù)據(jù)部門牽頭，組織業(yè)務部門初審必要性、財政部門復核經(jīng)濟性、第三方機構(gòu)終審社會效益，并同步清理歷史賬號、遺留權(quán)限和冗余訪問路徑，確保平臺安全有序退出。對于“建而難用”的平臺，摸清問題根源。因技術(shù)條件不足導致的問題，應組織專業(yè)技術(shù)力量優(yōu)化升級；因組織機制不暢造成的問題，應通過制度創(chuàng)新與流程再造，推動平臺真正運轉(zhuǎn)起來。另一方面，持續(xù)優(yōu)化項目立項與后評估機制。嚴格把關(guān)平臺建設項目立項，以實際需求和功能目標為導向，重點審查平臺項目的需求真實性、功能不可替代性與財政可持續(xù)性，杜絕“為建而建”、功能空轉(zhuǎn)的形式主義工程。立項后的項目，對于未達立項承諾且整改無效的，倒查審批流程，嚴肅追責問責。通過“用好存量、做優(yōu)增量”雙管齊下，切實推動平臺建設從“重數(shù)量”向“重質(zhì)量、重實效”轉(zhuǎn)型。

強化集成整合能力，打破平臺壁壘和數(shù)據(jù)孤島。針對政務數(shù)字平臺碎片化、數(shù)據(jù)流通受阻的問題，需要以強化集成能力為核心，系統(tǒng)推進平臺集約建設，打破條塊分割，促進部門間數(shù)據(jù)共享流通，真正構(gòu)建起縱向到底、橫向到邊的網(wǎng)格化立體平臺體系。完善跨部門數(shù)據(jù)共享規(guī)則與技術(shù)接口標準，構(gòu)建統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準體系和接口規(guī)范，推動數(shù)據(jù)分類分級管理與標準化共享交換，為平臺互聯(lián)互通提供有力支撐。堅持整體性思維，按照“一個入口、一次登錄”的理念，整合多頭分散的平臺系統(tǒng)，避免部門各自為政、重復開發(fā)，提升平臺協(xié)同性和數(shù)據(jù)流通性。同時，應以基層使用體驗為導向，優(yōu)化流程設計，精簡不必要的重復報送要求，確保數(shù)據(jù)統(tǒng)采、操作簡便，真正實現(xiàn)“基層一張表”，推動數(shù)字治理回歸減負增效的實質(zhì)性軌道。

理順技術(shù)與治理關(guān)系，防止算法中心化對基層自由裁量的壓縮。推動“技術(shù)可用”向“技術(shù)適用”轉(zhuǎn)變，夯實治理實踐的技術(shù)基礎。算法應用必須服從基層實際治理需求，依據(jù)不同應用場景設置合理容差范圍，建立必要的人工干預與調(diào)整機制，避免過度精準引發(fā)過度響應，使技術(shù)真正服務于治理實效，為實現(xiàn)經(jīng)驗治理與算法治理的協(xié)調(diào)融合奠定基礎。構(gòu)建“人機共治”機制，保障基層工作人員的自主裁量權(quán)。在系統(tǒng)自動識別之外，為基層治理留出靈活調(diào)整空間，確保治理決策既有技術(shù)支撐，又能因地制宜適配實際情境，避免出現(xiàn)未被算法識別即不處理的治理盲區(qū)。完善考核與應用聯(lián)動機制，確保平臺技術(shù)始終圍繞公共價值目標運作。將公共價值實現(xiàn)納入基層考核體系，防止平臺技術(shù)邏輯反客為主，推動數(shù)字治理真正實現(xiàn)以人民為中心、以實效為導向的智能轉(zhuǎn)型。

回歸“為用而建”，為基層治理提質(zhì)增效注入數(shù)字動能。隨著人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)的迅速發(fā)展，基層治理中的數(shù)字平臺應用越來越廣泛。作為優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、賦能治理過程的新工具，數(shù)字平臺是提升基層治理效能的重要支撐，但一些地方在政績考核壓力與權(quán)責錯配等多重因素作用下，也成為滋生基層數(shù)字形式主義的土壤，陷入加重基層負擔、削弱治理實效的治理悖論。數(shù)字平臺建設應始終錨定“讓治理更有效”的本質(zhì)追求，而非異化為責任轉(zhuǎn)移、政績包裝的技術(shù)工具。未來，切實整治基層數(shù)字形式主義問題，關(guān)鍵要回歸“為建而用”的目標導向，通過優(yōu)化制度邏輯、提升集成能力、理順技術(shù)與治理關(guān)系，打破數(shù)字技術(shù)應用與治理效能提升之間的脫節(jié)困境。唯有真正落實“以用為本、以實為重”的治理理念，才能切實實現(xiàn)從“建得好”到“用得好”的根本轉(zhuǎn)變，進而為基層減負、為治理提質(zhì)增效注入數(shù)字動能。

【本文作者為中南大學地方治理研究院院長、公共管理學院教授；中南大學地方治理研究院助理研究員余麗智、袁贊、胡翱，對本文亦有重要貢獻】

注釋略

責編：馮一帆／美編：石 玉