摘 要:加強數(shù)字政府建設(shè)是創(chuàng)新政府治理理念和方式的重要舉措，對加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府、廉潔政府、服務(wù)型政府意義重大。把人工智能技術(shù)運用于數(shù)字政府建設(shè)，進一步提升公共決策水平和能力，賦能政府治理現(xiàn)代化，是一個值得認真研究的新課題。人工智能在數(shù)字政府建設(shè)中的應(yīng)用，對于優(yōu)化政府決策與治理的模式，提升互聯(lián)網(wǎng)公共服務(wù)的效能與質(zhì)量具有積極作用，同時也伴生了一系列新的挑戰(zhàn)與問題。面對人工智能帶來的機遇與挑戰(zhàn)，我們需要采取一系列行之有效的應(yīng)對策略，以平衡技術(shù)發(fā)展與政府治理創(chuàng)新之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞:人工智能+ 數(shù)字政府 治理結(jié)構(gòu)

【中圖分類號】D60 【文獻標識碼】A

加強數(shù)字政府建設(shè)是創(chuàng)新政府治理理念和方式的重要舉措，對加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府、廉潔政府、服務(wù)型政府意義重大。黨的十八大以來，黨中央圍繞實施加強和創(chuàng)新數(shù)字政府建設(shè)等作出一系列重大部署，各方面工作取得新進展。2022年4月，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第二十五次會議時強調(diào)：“要全面貫徹網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略，把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動政府數(shù)字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。”隨著人工智能技術(shù)在各行各業(yè)的廣泛應(yīng)用，“人工智能+”正在對經(jīng)濟社會產(chǎn)生深遠的影響。其中，把人工智能技術(shù)運用于數(shù)字政府建設(shè)，進一步提升公共決策水平和能力，賦能政府治理現(xiàn)代化，是一個值得認真研究的新課題。

人工智能對數(shù)字政府建設(shè)的積極影響

人工智能在數(shù)字政府建設(shè)中的應(yīng)用，對于優(yōu)化政府決策與治理的模式，提升互聯(lián)網(wǎng)公共服務(wù)的效能與質(zhì)量具有積極作用。以下從四個維度探討人工智能如何影響數(shù)字政府建設(shè)，展現(xiàn)其在提高政府決策效率、提升互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管能力、提供智能化服務(wù)及促進公民與政府互動方面的成效。

嵌入大數(shù)據(jù)的計算和分析能力，提高政府決策效率和治理能力。依托人工智能強大的計算和分析能力，不僅讓棘手的公共問題有了智能化的解決方案，還通過引入數(shù)據(jù)采集技術(shù)、深度數(shù)字分析、精準建模以及高度仿真的虛擬環(huán)境等創(chuàng)新手段，推動政府決策向數(shù)據(jù)驅(qū)動、直觀可視及全面優(yōu)化的方向邁進。這種轉(zhuǎn)變，使得傳統(tǒng)的經(jīng)驗驅(qū)動決策逐漸讓位于數(shù)據(jù)驅(qū)動決策。大數(shù)據(jù)分析和機器學(xué)習算法的結(jié)合，賦予政府前所未有的數(shù)據(jù)洞察與預(yù)測潛能?；趯?shù)據(jù)的深度挖掘和分析，政府能更準確地預(yù)測政策執(zhí)行的可能成效，評估不同方案的潛在影響，并據(jù)此制定出更嚴謹、科學(xué)的決策藍圖。更為關(guān)鍵的是，人工智能還能根據(jù)決策者的需求，智能生成多種決策方案，為決策者提供豐富的選擇。這極大地提高了決策效率，以及決策過程的科學(xué)性。

通過實時監(jiān)測與預(yù)警，提升互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管能力。人工智能技術(shù)在實時監(jiān)測與預(yù)警領(lǐng)域的應(yīng)用，為互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管帶來了機遇。憑借自動化數(shù)據(jù)收集與分析功能，人工智能系統(tǒng)能緊密追蹤網(wǎng)絡(luò)動態(tài)，迅速捕捉互聯(lián)網(wǎng)中的異常行為跡象及潛在風險。一旦發(fā)現(xiàn)潛在威脅，系統(tǒng)會立刻啟動預(yù)警流程，向監(jiān)管部門發(fā)送精確且即時的警報信息，顯著增強了監(jiān)管的時效性和準確性。人工智能還借助深度學(xué)習和模式識別技術(shù)，不斷學(xué)習和優(yōu)化預(yù)警模型，使其能有效地識別并應(yīng)對未知風險，從而提升互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管能力。

智能化的在線服務(wù)，提升互聯(lián)網(wǎng)公共服務(wù)效能。生成式人工智能，特別是大模型技術(shù)，在人機交互領(lǐng)域展現(xiàn)出前所未有的優(yōu)勢，它們依托互聯(lián)網(wǎng)賦能的智能問答系統(tǒng)，承擔了部分原本需要人工完成的客服與咨詢工作，實現(xiàn)了人力成本的顯著縮減及工作負擔的有效緩解，并在政府治理的各個環(huán)節(jié)發(fā)揮積極效用。在“2023全球數(shù)字經(jīng)濟大會”上，北京市政務(wù)服務(wù)管理局明確表示，將借助大模型的語言理解、智能推理、數(shù)據(jù)分析等能力，重點發(fā)展基于生成式人工智能的政務(wù)咨詢、政策服務(wù)、接訴即辦、政務(wù)辦事等四個方面的場景應(yīng)用。[1]面對日益復(fù)雜的行政行為和行政決策過程，政府可借助先進技術(shù)更精準地預(yù)測民眾需求，提供定制化服務(wù)，以此提升公共服務(wù)（涵蓋健康、社會關(guān)懷、緊急服務(wù)等多個領(lǐng)域）的效能，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。[2]

助推形成新的治理結(jié)構(gòu)，促進各部門高效協(xié)調(diào)。為進一步增強政府的執(zhí)行力和公信力，各地正不斷推進數(shù)字政府建設(shè)，創(chuàng)新行政管理與服務(wù)方式。例如，部分城市推行的“一網(wǎng)統(tǒng)管”改革舉措，通過構(gòu)建全面覆蓋、高度集成的數(shù)字化治理體系，實現(xiàn)了對城市動態(tài)的即時洞察與全局掌控，即“一屏觀天下”“一網(wǎng)管全城”。依托龐大的數(shù)據(jù)資源、強大的計算能力以及智能化的功能集成，新一代人工智能不僅構(gòu)筑了多樣化的平臺與服務(wù)界面，更重塑了政府與群眾之間的交流范式。傳統(tǒng)的辦事模式要求人們自行了解并找到相關(guān)部門，而現(xiàn)在智能化平臺讓人們只需明確需求，便能自動與相關(guān)部門對接，大大簡化了辦事流程。更為重要的是，新一代人工智能促使治理與服務(wù)的重心向基層延伸。這些智能化平臺能夠高效協(xié)調(diào)各部門資源，構(gòu)建起跨越時空界限、領(lǐng)域壁壘與部門分割的綜合服務(wù)體系。這意味著人們在辦理事務(wù)時，能夠享受到更為便捷的一站式、全方位服務(wù)，無需再在各部門間往返奔波。

“人工智能+”背景下數(shù)字政府建設(shè)面臨的三大矛盾

人工智能技術(shù)帶來的不僅是效率與服務(wù)的提升，同時也伴生了一系列新的挑戰(zhàn)與問題。在“人工智能+”背景下，數(shù)字政府建設(shè)面臨三大矛盾，即技術(shù)普及與人才素養(yǎng)的不匹配、數(shù)據(jù)安全與隱私保護的雙重壓力，以及智能決策與責任追溯的復(fù)雜困境。這考驗著政府的治理能力，也要求我們在享受技術(shù)紅利的同時，必須審慎應(yīng)對其帶來的潛在風險，確保數(shù)字政府建設(shè)在人工智能的賦能下穩(wěn)健前行。

技術(shù)廣泛應(yīng)用與部分領(lǐng)導(dǎo)干部人工智能素養(yǎng)欠缺之間的矛盾。習近平總書記在主持十九屆中共中央政治局第九次集體學(xué)習時指出：“要深刻認識加快發(fā)展新一代人工智能的重大意義，加強領(lǐng)導(dǎo)，做好規(guī)劃，明確任務(wù)，夯實基礎(chǔ)，促進其同經(jīng)濟社會發(fā)展深度融合”“要加強人工智能同社會治理的結(jié)合”。如今，依托數(shù)據(jù)、算法、算力的人工智能正在成為社會的新型基礎(chǔ)設(shè)施，使得技術(shù)的快速發(fā)展與領(lǐng)導(dǎo)干部人工智能素養(yǎng)欠缺之間的矛盾日益顯現(xiàn)。技術(shù)認知的滯后導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部在決策時難以充分考量人工智能技術(shù)的潛在影響，而管理模式的不靈活則限制了新技術(shù)在政府工作中的應(yīng)用和推廣。此外，隨著人工智能的廣泛應(yīng)用，數(shù)據(jù)安全、技術(shù)失控等風險也逐漸凸顯，領(lǐng)導(dǎo)干部亟需增強對這些潛在風險的識別能力與應(yīng)對策略。更為緊迫的是，當前在人工智能技術(shù)應(yīng)用方面的培訓(xùn)機制尚不健全，專業(yè)人才儲備嚴重不足。缺乏系統(tǒng)的專項培訓(xùn)以及具備相關(guān)技術(shù)背景的專家團隊，使政府在推動人工智能技術(shù)發(fā)展的過程中面臨諸多困難。

數(shù)據(jù)收集與網(wǎng)絡(luò)安全和隱私保護之間的矛盾。習近平總書記高度重視統(tǒng)籌發(fā)展和安全，指出：“網(wǎng)絡(luò)安全和信息化是相輔相成的。安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，安全和發(fā)展要同步推進。”人工智能大模型的應(yīng)用，為政府機構(gòu)在提升人機交互的問答式服務(wù)和基于數(shù)據(jù)分析的決策方面提供了支持。然而，隨著應(yīng)用的深化，面臨著數(shù)據(jù)收集與網(wǎng)絡(luò)安全及隱私保護之間的尖銳矛盾。一方面，大模型的高效運作依賴于海量的數(shù)據(jù)資源。雖然我國政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放已取得一些成效，為“人工智能+”技術(shù)在政務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用鋪設(shè)了道路，但數(shù)據(jù)的真實性和準確性依然是一大挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)質(zhì)量直接影響到模型的訓(xùn)練效果和決策支持的準確性。確保數(shù)據(jù)的完整性和準確性，是“人工智能+”在政務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量應(yīng)用的關(guān)鍵。另一方面，隨著大規(guī)模訓(xùn)練數(shù)據(jù)的匯聚，政府和公民個體將面臨更大的數(shù)據(jù)安全和隱私泄露危機。尤其是機器本身在深度學(xué)習時會涉及大量敏感數(shù)據(jù)的交互使用，一旦這些數(shù)據(jù)和隱私信息脫離人類的直接監(jiān)控，將嚴重削弱人類對數(shù)據(jù)與信息的掌控力與監(jiān)管效能。

智能決策與責任追溯困難之間的矛盾。構(gòu)建決策大模型以強化政府智能決策能力，是數(shù)字政府建設(shè)過程中持續(xù)追求的目標，其核心在于通過數(shù)據(jù)深度挖掘與分析，為決策過程注入智能化動力。這就要求我們利用人工智能技術(shù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的即時處理與智能化解析，以交互式的可視化平臺展示成果，為政府決策提供數(shù)據(jù)支撐與科學(xué)依據(jù)。生成式人工智能憑借其“大數(shù)據(jù)分析融合可視化呈現(xiàn)”的獨特優(yōu)勢，成為滿足上述需求的理想工具。例如上海金山區(qū)、長寧區(qū)已積極探索并構(gòu)建了基于統(tǒng)一標準、統(tǒng)一服務(wù)、統(tǒng)一調(diào)度、分層分級的大模型體系，為民生服務(wù)、城市治理提供決策支持服務(wù)。人工智能展現(xiàn)出的自我優(yōu)化與自主決策能力，正在影響傳統(tǒng)的權(quán)力運作模式。在數(shù)字政府建設(shè)中，人工智能越來越多地參與到?jīng)Q策過程中，甚至在某些領(lǐng)域取代人類作出決策。這一深刻變革也要求政府必須主動適應(yīng)，對自身的領(lǐng)導(dǎo)與管理體制進行深刻的審視與調(diào)整。值得注意的是，人工智能系統(tǒng)的決策機制往往具有高度的自主性和復(fù)雜性，使責任追究變得異常困難。在出現(xiàn)決策失誤或問題時，很難準確地追溯責任主體，并對其進行有效的追責。這種責任追究的模糊性可能導(dǎo)致責任空白地帶。

積極應(yīng)對人工智能帶來的機遇挑戰(zhàn)

面對人工智能帶來的機遇與挑戰(zhàn)，我們需要采取一系列行之有效的應(yīng)對策略，以平衡技術(shù)發(fā)展與政府治理創(chuàng)新之間的關(guān)系。

強化人工智能應(yīng)用的戰(zhàn)略地位，讓相關(guān)新設(shè)機構(gòu)更加積極作為。一方面，政府和企業(yè)應(yīng)攜手增加對人工智能技術(shù)的科研投入，特別是在智能芯片、操作系統(tǒng)等核心技術(shù)領(lǐng)域，以持續(xù)推動人工智能的創(chuàng)新和發(fā)展。同時，需制定長期的人工智能發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展愿景、實施路徑及核心任務(wù)，強化人工智能在推動經(jīng)濟社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位。另一方面相關(guān)新設(shè)機構(gòu)應(yīng)致力于加強信息共享和合作。通過建立與政府部門、行業(yè)協(xié)會、科研機構(gòu)等多方主體的溝通協(xié)調(diào)機制，來提高自身的影響力和地位。在此基礎(chǔ)上，推行信息公開制度，讓公眾和其他機構(gòu)了解新設(shè)機構(gòu)的運行情況、成果和貢獻，增強新設(shè)機構(gòu)的透明度和公信力。此外，新設(shè)機構(gòu)還應(yīng)積極參與行業(yè)標準和規(guī)范的制定工作，推動行業(yè)健康發(fā)展，提高在行業(yè)內(nèi)的權(quán)威性和話語權(quán)。

平衡好人工智能應(yīng)用的垂直化管理與橫向協(xié)調(diào)之間的關(guān)系。建立跨部門協(xié)作與數(shù)據(jù)共享機制是推進人工智能應(yīng)用與管理的關(guān)鍵?？梢栽O(shè)立專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)（如國家人工智能管理委員會），承擔起統(tǒng)籌規(guī)劃、實施和監(jiān)督人工智能在地方及各部門應(yīng)用的責任，確保中央與地方以及部門之間的協(xié)調(diào)與合作，促進信息交流與共享。同時，通過定期召開跨部門會議來解決共性問題，提高整體管理效率。制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準與規(guī)范也是有效手段，基于安全可靠的數(shù)據(jù)交換平臺，能確保不同部門之間的數(shù)據(jù)無縫對接從而提高數(shù)據(jù)使用效率，保障數(shù)據(jù)在流轉(zhuǎn)過程中的安全性和隱私保護。此外，政府應(yīng)在垂直化管理和橫向協(xié)調(diào)中建立有效的反饋機制。通過收集用戶反饋、專家意見等方式，及時了解人工智能應(yīng)用的效果和問題，為調(diào)整和優(yōu)化管理策略提供依據(jù)，及時發(fā)現(xiàn)并解決潛在問題。

加強領(lǐng)導(dǎo)干部的人工智能素養(yǎng)能力建設(shè)，提高治理能力。人工智能本質(zhì)上是一種輔助治理的工具，其無法替代政府作為治理主體的核心地位，而是需要人的參與與引導(dǎo)。當人工智能面對和處理公眾訴求時，同樣需要人作為治理主體進行審慎篩查與必要補正。要實現(xiàn)人工智能科學(xué)嵌入政府治理，領(lǐng)導(dǎo)干部的角色至關(guān)重要。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部需強化自身的數(shù)字素養(yǎng)與治理能力，緊跟數(shù)字政府建設(shè)步伐，克服因技術(shù)快速發(fā)展而產(chǎn)生的能力焦慮。同時，通過完善干部選拔機制，打造一支集智能治理理念、實踐經(jīng)驗、政治覺悟、業(yè)務(wù)能力與技術(shù)精通于一身的新型領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍。

堅持謹慎包容的監(jiān)管基調(diào)，完善人工智能應(yīng)用的治理機制。人工智能技術(shù)的迭代是不斷推進的，不能任憑技術(shù)的狂飆突進，而讓規(guī)制始終處于追趕的狀態(tài)。監(jiān)管與發(fā)展屬于“一體之兩翼”，都需得到重視。國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等7部門聯(lián)合公布的《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》，自2023年8月15日起施行，旨在對生成式人工智能服務(wù)展開全方位的綜合治理。該辦法共21條，主要對生成式人工智能定義、責任主體認定進行了規(guī)定，還為生成式人工智能服務(wù)主體設(shè)置了數(shù)據(jù)合規(guī)責任。[3]此外，在監(jiān)管實踐中，既要考慮到我國人口眾多、區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的特殊國情，又要考慮到人工智能激烈競爭的國際形勢，在強化個人權(quán)益保護和行業(yè)安全監(jiān)管的同時，還應(yīng)堅持謹慎包容的監(jiān)管基調(diào)，為人工智能發(fā)展營造寬松的環(huán)境。

引入社會力量參與治理，形成多方主體共治的格局。人工智能作為一個融合了多領(lǐng)域技術(shù)的復(fù)雜系統(tǒng)，其在不同行業(yè)與領(lǐng)域的部署與應(yīng)用，勢必會展現(xiàn)出技術(shù)關(guān)聯(lián)的多樣性與差異性。這一特性要求政府層面在治理策略上采取更為多元化與協(xié)作化的手段。首先，政府應(yīng)積極探索并實踐研發(fā)外包模式，即將人工智能技術(shù)的部分研發(fā)任務(wù)委托給專業(yè)化的科技企業(yè)，鼓勵這些企業(yè)根據(jù)政府治理的具體需求，定向研發(fā)人工智能軟硬件，從而確保人工智能技術(shù)與政府治理實踐的高度契合與內(nèi)在兼容。其次，政府應(yīng)與科技企業(yè)合作，共同構(gòu)建政府人工智能人才培養(yǎng)體系，以應(yīng)對人工智能嵌入帶來的新人才需求，推動人才培養(yǎng)模式的創(chuàng)新。再次，政府應(yīng)從多利益相關(guān)方的視角出發(fā)，推動人工智能治理的交互操作性建設(shè)，最大化激發(fā)人工智能的潛力。這就要求政府不僅關(guān)注技術(shù)層面的融合，還需考慮政策、法律等多方面的協(xié)調(diào)與配合。此外，政府還應(yīng)積極拓展國際合作空間，加強與其他治理機制的多層級合作。通過原則協(xié)商、資源共享等方式，促進國際間技術(shù)交流與政策對接，共同應(yīng)對人工智能發(fā)展帶來的全球性機遇與挑戰(zhàn)。

【注：本文作者為 汪玉凱，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）教授，第三、第四屆國家信息化專家咨詢委員會委員；吳風，中國傳媒大學(xué)新聞學(xué)院教授；本文系2022年國家社科基金重點項目“完善互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)與管理體制研究”（項目編號：22AZD066）的階段性成果；中國傳媒大學(xué)新聞學(xué)院博士研究生鐘丁靜對本文亦有貢獻】

注釋略

責編：周素麗／美編：王嘉騏