【摘要】堅持以制度建設為主線是進一步全面深化改革“六個堅持”重大原則之一。防范化解各種風險挑戰(zhàn)，必須緊緊依靠制度，用制度的確定性來應對風險挑戰(zhàn)的不確定性。中國特色社會主義制度具有強大的組織動員能力、統(tǒng)籌協(xié)調能力、貫徹執(zhí)行能力，是我們抵御風險挑戰(zhàn)、增強國家治理效能、維護國家安全和社會穩(wěn)定的根本保證。更好地用完善的制度防范化解風險，必須建立健全制度框架，提高制度執(zhí)行能力，增強全社會制度意識，為防范化解風險提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系，推動各項制度更加成熟更加定型，不斷增強制度威力。

【關鍵詞】制度建設 風險治理 制度優(yōu)勢 國家安全 【中圖分類號】D616 【文獻標識碼】A

黨的二十屆三中全會對進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化作出部署，錨定2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標，重點部署未來五年的重大改革舉措。習近平總書記在《關于<中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定>的說明》中強調：“推進中國式現(xiàn)代化是一項全新的事業(yè)，前進道路上必然會遇到各種矛盾和風險挑戰(zhàn)……有效應對這些風險挑戰(zhàn)，在日趨激烈的國際競爭中贏得戰(zhàn)略主動，需要我們進一步全面深化改革，用完善的制度防范化解風險、有效應對挑戰(zhàn)，在危機中育新機、于變局中開新局。”①在此之前，習近平總書記多次強調要“運用制度威力應對風險挑戰(zhàn)的沖擊”。當前，我國發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存、不確定難預料因素增多的時期，各種“黑天鵝”“灰犀牛”事件隨時可能發(fā)生，防范化解風險日益成為一項重要而緊迫的任務。

制度建設是用自身確定性應對外部環(huán)境不確定性的基本方法。在以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興的新征程上，防范化解各種風險挑戰(zhàn)、維護國家安全和社會穩(wěn)定，必須緊緊依靠制度、靈活運用制度、及時完善制度，不斷把中國特色社會主義制度優(yōu)勢更好地轉化為防范化解風險的實際效能。

防范化解風險挑戰(zhàn)必須依靠制度

所謂制度，是指為了實現(xiàn)特定目的而制定的，為廣大成員承認、接受和遵守的一系列規(guī)程或行動準則。制度可以是正式的（如憲法、法律、法規(guī)），也可以是非正式的（如習俗、道德、規(guī)范）。制度具有規(guī)范性和約束性，提示和引導相關機構或人員做什么、怎么做、什么不能做等，會影響機構或人們的行為。同時，制度具有程序性和預期性，制度的產生通常需要經(jīng)過一定的程序，不能隨意而為；制度產生后，在一段時間內和一定程度上穩(wěn)定不變，不能朝令夕改。

“不以規(guī)矩，不成方圓。”制度是國家和社會的基本構成要素，各種各樣的制度共同構成了一個國家和社會的基本框架。制度是管根本、管全局、管長遠的，直接影響著國家的生存發(fā)展和繁榮穩(wěn)定。鄧小平同志曾深刻地指出：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”②古人云：“凡將立國，制度不可不察也”“經(jīng)國序民，正其制度”“小智治事，中智治人，大智治制”……制度穩(wěn)則國家穩(wěn)，制度強則國家強。好的制度意味著一個國家和社會發(fā)展方向明確，運行規(guī)則清晰，社會秩序井然，成員之間具有很強的凝聚力、向心力，各司其職形成整體合力，相互之間的沖突和內耗大大降低（用制度經(jīng)濟學的解釋，制度作為一種資源，可以降低交易成本）。正因如此，制度優(yōu)勢被看作是一個國家的最大優(yōu)勢，制度競爭被看作是國家間最根本的競爭。

防范化解風險挑戰(zhàn)，必須緊緊依靠制度，用制度的確定性來應對各種風險挑戰(zhàn)的不確定性。當前，世界百年未有之大變局加速演進，局部沖突和動蕩頻發(fā)，全球性問題加劇，人類正處在一個易變性、不確定性、復雜性、模糊性急劇增多的“烏卡時代”（VUCA），各種不確定、不穩(wěn)定、不安全因素更加復雜多樣。我國改革發(fā)展穩(wěn)定面臨不少深層次矛盾躲不開、繞不過，來自外部和內部的、各種可以預料和難以預料的風險挑戰(zhàn)明顯增多。

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）中，“風險”一詞出現(xiàn)18次，如“建立產業(yè)鏈供應鏈安全風險評估和應對機制”“構建科技安全風險監(jiān)測預警和應對體系”“健全重大技術攻關風險分散機制”“建立全口徑地方債務監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務風險長效機制”“建立風險早期糾正硬約束制度，筑牢有效防控系統(tǒng)性風險的金融穩(wěn)定保障體系”“健全貿易風險防控機制”“建立新污染物協(xié)同治理和環(huán)境風險管控體系”“完善國家安全法治體系、戰(zhàn)略體系、政策體系、風險監(jiān)測預警體系”“完善安全生產風險排查整治和責任倒查機制”“強化海外利益和投資風險預警、防控、保護體制機制”，等等。我們面臨的重大風險，既包括國內的經(jīng)濟、政治、意識形態(tài)、社會風險以及來自自然界的風險，也包括國際經(jīng)濟、政治、軍事風險等。尤其是隨著經(jīng)濟社會日益成為一個開放的復雜巨系統(tǒng)，各類風險之間很容易耦合、疊加、傳導、演化，形成跨空間、跨地域、跨行業(yè)的系統(tǒng)性風險和風險綜合體，進一步增加了防范化解風險的難度。為此，我們必須增強憂患意識、風險意識和責任意識，堅持系統(tǒng)觀念和戰(zhàn)略思維，準備經(jīng)受風高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗，做好應對極端情形和超預期多重重大沖擊的準備。

依靠制度、發(fā)揮制度威力、以制度的確定性應對風險的不確定性，是應對復雜困難局面、防范化解風險挑戰(zhàn)、牢牢掌握安全主動權的最重要、最根本也是最經(jīng)濟、最安全的方法。習近平總書記強調：“我們要打贏防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，必須堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，運用制度威力應對風險挑戰(zhàn)的沖擊。”③“真正實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定、國家長治久安，還是要靠制度，靠我們在國家治理上的高超能力，靠高素質干部隊伍。”④防范化解風險是一項復雜系統(tǒng)工程，涉及到領導體制、運行機制、法律法規(guī)、技術保障、素質能力、文化環(huán)境等不同要素，涵蓋自然、社會、政治、經(jīng)濟、技術、健康、文化、軍事國防等不同領域，包含政府、企事業(yè)單位、社會組織、公民個體等不同主體。⑤面對紛繁復雜的風險態(tài)勢和千頭萬緒的矛盾問題，做好新形勢下防范化解風險工作，要求我們主動樹牢制度意識，平時制定好制度，關鍵時刻運用好制度，做到有法可依、依規(guī)而行、有章可循，從而避免出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”“東一榔頭、西一棒子”“按下葫蘆浮起瓢”等情況。

防范化解風險，我國具有獨特制度優(yōu)勢

中國特色社會主義制度是一個嚴密完整的科學制度體系，起四梁八柱作用的是根本制度、基本制度、重要制度，其中具有統(tǒng)領地位的是黨的領導制度。我國的根本政治制度是人民代表大會制度。基本制度是通過貫徹和體現(xiàn)國家政治生活、經(jīng)濟生活的基本原則、對國家經(jīng)濟社會發(fā)展等發(fā)揮重大影響的制度，包括政治、經(jīng)濟等方面——基本政治制度包括中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度等；基本經(jīng)濟制度包括公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經(jīng)濟體制等。重要制度是由根本制度和基本制度派生而來的、國家治理各領域各方面各環(huán)節(jié)的具體的主體性制度，即建立在根本制度、基本制度之上的關于法律法治、行政管理、文化建設、民生保障、社會治理、生態(tài)文明、“一國兩制”、軍事國防、對外事務、黨和國家監(jiān)督等方面的主體性制度。根本制度、基本制度、重要制度具有不同的功能屬性。⑥其中，根本制度是管全局、管根本的制度，是我國制度體系之綱，在中國特色社會主義制度體系中起頂層決定性、全域覆蓋性、全局指導性作用；基本制度具有長期性和穩(wěn)定性，在中國特色社會主義制度體系中處于基礎地位；重要制度具有支撐性、保障性，對維護根本制度、基本制度，推進根本制度、基本制度的遵守和執(zhí)行具有重大作用。

習近平總書記指出：“衡量一個國家的制度是否成功、是否優(yōu)越，一個重要方面就是看其在重大風險挑戰(zhàn)面前，能不能號令四面、組織八方共同應對。”⑦戰(zhàn)洪水、斗冰雪、抗地震、防臺風……一系列應對重大風險挑戰(zhàn)的鮮活實踐證明，中國特色社會主義制度具有非凡的組織動員能力、統(tǒng)籌協(xié)調能力、貫徹執(zhí)行能力，能夠充分發(fā)揮集中力量辦大事、辦難事、辦急事的獨特優(yōu)勢，這是我們抵御風險挑戰(zhàn)、增強國家治理效能、維護國家安全和社會穩(wěn)定的根本保證。

一是強大的組織動員能力。防范化解風險是一場人民戰(zhàn)爭，不能“各自為政、一盤散沙”，必須緊緊依靠群眾、廣泛發(fā)動群眾、有效凝聚群眾，動員各方力量和資源，織密織牢安全防護網(wǎng)，形成群防群控、聯(lián)防聯(lián)控、全民總動員的良好格局。嚴密的組織體系是發(fā)揮組織優(yōu)勢的關鍵。列寧指出：“無產階級在奪取政權的斗爭中，除了組織而外，沒有別的武器。”⑧習近平總書記強調：“我們黨是按照馬克思主義建黨原則建立起來的，形成了包括黨的中央組織、地方組織、基層組織在內的嚴密組織體系。這是世界上任何其他政黨都不具有的強大優(yōu)勢。”⑨中國共產黨建立起一套自上而下、全面覆蓋、上下聯(lián)動、深入基層的嚴密組織體系，把黨的工作觸角延伸到基層每個角落。中央組織部最新黨內統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底，中國共產黨黨員總數(shù)為9918.5萬名，黨的基層組織517.6萬個，全國共設立基層黨委29.8萬個、總支部32.5萬個、支部455.4萬個。鄧小平同志指出：“社會主義同資本主義比較，它的優(yōu)越性就在于能做到全國一盤棋，集中力量，保證重點。”⑩習近平總書記指出：“我們最大的優(yōu)勢是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事。這是我們成就事業(yè)的重要法寶。”?中國特色社會主義制度的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢，為我們應對各種風險挑戰(zhàn)提供了有力保證。在黨的堅強領導下，面對各種可以預料和難以預料的沖擊，我們堅持全國一盤棋，調動黨政軍民學各方力量，“把好鋼用在刀刃上”，集中優(yōu)勢力量和資源，在短時間內迅速打贏防范化解各種重大風險的阻擊戰(zhàn)、攻堅戰(zhàn)、殲滅戰(zhàn)。

二是統(tǒng)籌協(xié)調能力。防范化解風險是一場總體戰(zhàn)，不能各行其是、相互掣肘，而是要增強大局意識和全局觀念，理順地區(qū)之間、部門之間、軍地之間、條塊之間、行業(yè)之間的關系，做到統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調、統(tǒng)一調度，形成整合各方力量和資源的“拳頭”。尤其是面對點多面廣的風險綜合體，更需要我們堅持協(xié)調配合，從“一指用力”到“聚指成拳”，從“單兵作戰(zhàn)”到“協(xié)同攻堅”。鄧小平同志強調：“如果人人自行其是，不在行動上執(zhí)行中央的方針政策和決定，黨就要渙散，就不可能統(tǒng)一，不可能有戰(zhàn)斗力。”?習近平總書記指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的，是最高的政治領導力量。”“我國社會主義政治制度優(yōu)越性的一個突出特點是黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，形象地說是‘眾星捧月’，這個‘月’就是中國共產黨。在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的‘帥’，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。”?“千人聚，不以一人為主，不亂則散。”面對各種各樣的風險挑戰(zhàn)，依托黨總攬全局、協(xié)調各方的黨的領導制度體系優(yōu)勢，我國建立中央統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調、統(tǒng)一調度，各地方各方面各負其責、協(xié)調配合，集中統(tǒng)一、上下協(xié)同、運行高效的指揮體系。在新冠疫情防控工作中，黨中央成立應對疫情工作領導小組，及時研究部署工作；派出中央指導組，加強對疫情防控工作的指導和督查；國務院聯(lián)防聯(lián)控機制加強協(xié)調調度，及時協(xié)調解決防控工作中遇到的緊迫問題；有關部門各司其職，軍隊積極支援地方疫情防控。

三是高效的貫徹執(zhí)行能力。“一分部署，九分落實。”執(zhí)行力是實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的關鍵。沒有執(zhí)行力，任何決策部署都是“空中樓閣”。“天下之事，慮之貴詳，行之貴力。”防范化解風險是一場艱巨復雜的攻堅戰(zhàn)、持久戰(zhàn)，既要善于決策，針對實際情況制定科學合理的戰(zhàn)略目標，也要善于落實，盡快把目標轉化為現(xiàn)實。我國是一個幅員遼闊、地區(qū)差異較大的發(fā)展中大國，確保政令暢通，做到有令必行、有禁必止是一項重要任務。尤其是在重大風險發(fā)生后，時間緊、任務重、不確定性高，各地能否按照“平戰(zhàn)結合、快速轉換、高效落實”的要求，第一時間把黨中央的指令要求執(zhí)行到位，顯得尤為重要。毛澤東同志指出：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”?鄧小平同志指出：“有了中央正確的領導，還必須有忠實執(zhí)行中央指示的各級黨的組織和干部。”?中國共產黨作為靠革命理想和鐵的紀律組織起來的馬克思主義政黨，組織嚴密、紀律嚴明是黨的光榮傳統(tǒng)和獨特優(yōu)勢。通過建立健全上下貫通、執(zhí)行有力的組織體系和主體明確、要求清晰的責任體系，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和基層黨員干部的先鋒模范作用，才能確保中央的決策部署能夠“一竿子插到底”，直達基層一線，切實落地落實，不變形不走樣。

推動防范化解風險的制度更加成熟更加定型

制度具有時代性、實踐性、開放性，既回應特定時代提出的實踐問題，又會隨著實踐的推進而不斷豐富發(fā)展。制度建設是一項長期而緊迫的任務，任何制度都要經(jīng)歷一個從建立到不斷完善的過程。

中國特色社會主義制度和國家治理體系是以馬克思主義為指導、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的制度和治理體系，是具有強大生命力和巨大優(yōu)越性的制度和治理體系。順應時代潮流，適應我國社會主要矛盾變化，統(tǒng)攬偉大斗爭、偉大工程、偉大事業(yè)、偉大夢想，不斷滿足人民對美好生活的新期待，戰(zhàn)勝前進道路上的各種風險挑戰(zhàn)，必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大功夫。完善中國特色社會主義制度是一個動態(tài)過程，已有制度需要與時俱進、不斷健全，新領域新實踐需要推進制度創(chuàng)新、填補制度空白。黨的十八屆三中全會把全面深化改革的總目標確定為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。習近平總書記強調：“今天，擺在我們面前的一項重大歷史任務，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。”?

黨的二十屆三中全會通過的《決定》把“堅持以制度建設為主線”列入進一步全面深化改革“六個堅持”重大原則之一，強調“加強頂層設計、總體謀劃，破立并舉、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，創(chuàng)新重要制度”。防范化解重大風險，是應對復雜多變風險態(tài)勢、推進中國式現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要，是各級領導干部必須擔負起的政治職責。要更加科學、精準、高效地防范化解風險，維護國家安全和社會穩(wěn)定，必須建立健全一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系，推動各項制度更加成熟、更加定型，從而更好地運用制度威力應對各種風險挑戰(zhàn)的沖擊。

一要建立健全制度框架。制度是一個完整的大系統(tǒng)，可以根據(jù)不同的標準劃分為不同的類型，如根本制度、基本制度、重要制度，頂層制度、中層制度、基層制度，內在制度和外在制度，指令性制度和禁令性制度。要樹立系統(tǒng)思維，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況和風險挑戰(zhàn)形勢特點，按照“筑牢根本制度、完善基本制度、創(chuàng)新重要制度”的總體要求，做好整體謀劃和頂層設計，繼續(xù)完善各方面制度，固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，形成一整套更加適應時代需要、更加科學完備的制度框架，不斷把我國制度優(yōu)勢更好轉化為防范化解風險效能，為平穩(wěn)有序推進中國式現(xiàn)代化提供更加堅實的制度保障。防范化解風險的具體制度包括法律法規(guī)、政策文件、標準規(guī)范、預案方案等不同層面。有針對性地做好“廢改立”工作，完善舊制度，建立新制度，確保防范化解風險各項行動有據(jù)可依、有章可循。尤其是針對防范化解風險活動過程中制度缺失或制度間相互沖突、模糊地帶沒人管或多頭管等問題，要貫徹全面依法治國要求，系統(tǒng)梳理和修訂相關法律制度，從法律法規(guī)、政策文件、技術標準、應急預案等不同層次，搭建一套立體化的制度體系，為防范化解風險提供堅實的制度框架。

二要提高制度執(zhí)行能力。制度的生命力取決于制度的約束力和執(zhí)行力。“天下之事，不難于立法，而更難于法之必行。”在制度框架基本建立起來以后，要把確保制度得到有效執(zhí)行擺在更加突出的位置，推動全社會切實把制度規(guī)范轉化為思想自覺和行動自覺。制度要落地生根、發(fā)揮實效，關鍵在于黨員干部的認識和行動，尤其是領導干部的示范帶動作用。各級領導干部必須切實強化制度意識，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，做制度執(zhí)行的表率，讓執(zhí)行制度成為內在習慣。針對防范化解風險活動中個別地方和部門做選擇、搞變通、打折扣，制度規(guī)范成為“稻草人”“紙老虎”“橡皮章”，“嚴格不起來、落實不下去”的現(xiàn)象，要按照“不折不扣抓落實、雷厲風行抓落實、求真務實抓落實、敢作善為抓落實”的要求，健全權威高效的制度執(zhí)行機制，細化制度執(zhí)行要求，讓制度真正成為硬約束、硬杠杠。要加強對制度執(zhí)行的評估和監(jiān)督，明晰責任主體和評估標準，健全監(jiān)督機制，嚴格責任追究，切實將制度優(yōu)勢轉化為監(jiān)督治理效能。

三要增強全社會制度意識。用完善的制度防范化解風險，切實把制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能，離不開全社會的共同努力，需要以強大的社會基礎和群眾基礎為依托。“水漲”才能“船高”，“根深”才能“葉茂”，公眾的制度意識在很大程度上會影響甚至決定一個國家的制度效能。為此，要提高全社會對制度重要地位和作用的認識，推動全社會自覺尊崇制度、嚴格執(zhí)行制度、堅決維護制度，在全社會形成以制度管人、以制度管事的濃厚氛圍，有效發(fā)揮制度固根本、穩(wěn)預期、利長遠的作用。要牢牢抓住領導干部這個“關鍵少數(shù)”，以實實在在的行動來帶動“絕大多數(shù)”，帶動全黨全社會自覺敬畏制度、維護制度，以制度律己，按制度辦事。強化全社會的監(jiān)督評估，暢通群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督渠道，以強有力的監(jiān)督提高制度的科學性、完備性和執(zhí)行力、約束力。建立學習評估制度，善于對防范化解風險實踐活動進行復盤總結，及時把寶貴經(jīng)驗提煉轉化為可供復制借鑒的制度，切實做到“打一仗、進一步”。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）應急管理研究院副院長、教授、博導，中國應急管理學會秘書長）

【注：本文系國家社會科學基金重點項目“特大城市風險防控體系和能力建設研究”（項目編號：21AZD046）、國家自然科學基金重點項目“重大突發(fā)事件協(xié)同研判與決策機制研究”（項目編號：72134003）階段性成果】

【注釋】

①習近平：《關于<中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定>的說明》，《人民日報》，2024年7月22日。

②?《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年，第333頁、第272頁。

③《習近平關于<中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定>的說明》，《人民日報》，2019年11月6日。

④《習近平：切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》，2014年1月1日。

⑤鐘開斌：《重大風險防范化解能力：一個過程性框架》，《中國行政管理》，2019年第12期。

⑥《〈中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2019年，第176頁。

⑦習近平：《在全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上的講話》，《求是》，2020年第20期。

⑧《列寧選集》（第一卷），北京：人民出版社，1972年，第510頁。

⑨《習近平談治國理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020年，第86頁。

⑩《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年，第16頁。

?《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年，第273頁。

?習近平：《中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征》，《求是》，2020年第14期。

?《毛澤東選集》（第二卷），北京：人民出版社，1991年，第526頁。

?《鄧小平文選》（第一卷），北京：人民出版社，1994年，第88頁。

?《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第104頁—105頁。

責編/趙橙涔 美編/王夢雅

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