摘 要:黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民。健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。”大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的題中應(yīng)有之義，通過大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展來高效配置資源是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，需要進(jìn)一步明晰大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵，洞悉大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)律，科學(xué)合理制定促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的政策；樹立系統(tǒng)關(guān)聯(lián)理念，基于國家、城市群、都市圈等不同空間尺度，推進(jìn)大中小城市規(guī)模協(xié)調(diào)、功能互補(bǔ)和治理協(xié)同。

關(guān)鍵詞:大中小城市 城市群 一體化發(fā)展 協(xié)調(diào)發(fā)展

【中圖分類號(hào)】F29 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局是黨的二十大確定的推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃確定的中國新型城鎮(zhèn)化道路的重要內(nèi)涵。黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民。健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。”大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展之所以受到關(guān)注，不僅是由于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興離不開具有競爭力的城鎮(zhèn)體系的支撐，也是因?yàn)榇笾行〕鞘邪l(fā)展不協(xié)調(diào)會(huì)制約實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。城市間規(guī)模分布失調(diào)、專業(yè)化分工不足、治理協(xié)同缺失、高效的城市群和都市圈載體還未發(fā)育成熟，這樣的狀況容易降低資源配置效率。我國作為人口規(guī)模巨大和疆域廣闊的大國，通過大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展來高效配置資源是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

我國大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

人口向超大城市快速集聚和小城市發(fā)展乏力是世界上大多數(shù)國家在城鎮(zhèn)化過程中都會(huì)碰到的問題。1960年全世界超過1000萬人口的超大城市還只有3個(gè)，到了2010年就增加到23個(gè)[1]。超大城市人口爆炸式增長引起了聯(lián)合國等國際組織，以及《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》《時(shí)代周刊》等國際媒體以及學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注[2]。學(xué)者及媒體普遍擔(dān)心這會(huì)導(dǎo)致城市體系的不協(xié)調(diào)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源分布不均甚至損害社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長[3]。對此，已有一些文獻(xiàn)證實(shí)了大城市增長更快和城市體系更加極化[4]，但另一些文獻(xiàn)則發(fā)現(xiàn)城市規(guī)模分布在總體上仍保持穩(wěn)定[5][6]。

從我國城市化實(shí)踐來看，由于擔(dān)心大中小城市發(fā)展差距的擴(kuò)大，很長時(shí)間內(nèi)實(shí)行控制大城市規(guī)模和積極發(fā)展中小城市的城市化方針。一直到2001年“十五”計(jì)劃綱要開始明確要“走符合我國國情、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路”。我國大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展現(xiàn)狀到底是怎樣的呢？根據(jù)反映城市規(guī)模分布的城市位序-規(guī)模指數(shù)來看，自1950年以來我國城市規(guī)模不斷趨于均衡化，但自2000年左右以來開始出現(xiàn)極化。更精確的數(shù)據(jù)分析顯示，該指數(shù)已經(jīng)小于1，即經(jīng)驗(yàn)上的平衡狀態(tài)，并逐漸遠(yuǎn)離1[7]。這樣的結(jié)果與當(dāng)前超大特大城市增長迅速和小城市發(fā)展動(dòng)力不足的現(xiàn)實(shí)吻合。如果按照城區(qū)人口規(guī)模把城市分成大中小三類城市的話，新世紀(jì)以來的20多年里，大城市的人口和GDP總量增速要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中小城市。地價(jià)高企、交通擁堵等問題在超大特大城市中愈演愈烈。為了應(yīng)對大城市病，超大特大城市紛紛在總體規(guī)劃中提出了建設(shè)新城的多中心空間戰(zhàn)略。例如，北京在市域內(nèi)部建設(shè)通州副中心城市，以此作為疏解非首都核心功能的手段之一。上海則在前期新城建設(shè)基礎(chǔ)上，重點(diǎn)建設(shè)五大新城。

大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵

關(guān)于大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的討論多偏重于城市規(guī)模的不協(xié)調(diào)，即超大城市規(guī)模過大帶來城市病，而小城市規(guī)模過小導(dǎo)致發(fā)展不足。但規(guī)模不協(xié)調(diào)僅僅是表征，規(guī)模是以功能為支撐的，因而規(guī)模不協(xié)調(diào)背后是功能分工的失衡。功能均衡是以要素自由流動(dòng)為前提的，功能失衡反映的是體制障礙。與此同時(shí)，規(guī)模、功能、體制都必須在一個(gè)結(jié)構(gòu)完整、運(yùn)行有序的高效空間體系內(nèi)才能有效落實(shí)。因而，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的第一個(gè)目標(biāo)內(nèi)涵應(yīng)該是規(guī)模協(xié)調(diào)、功能互補(bǔ)、治理協(xié)同和空間有序四位一體。

城市規(guī)模協(xié)調(diào)是大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的重要前提

城市之間的規(guī)模關(guān)系即城市規(guī)模分布實(shí)際反映的是集聚經(jīng)濟(jì)和集聚不經(jīng)濟(jì)的結(jié)果。集聚經(jīng)濟(jì)和集聚不經(jīng)濟(jì)首先體現(xiàn)在個(gè)體城市規(guī)模上。長期以來，學(xué)術(shù)界都存在關(guān)于是以發(fā)展大城市為主還是以發(fā)展小城鎮(zhèn)為主的爭論。前者注重集聚經(jīng)濟(jì)帶來的經(jīng)濟(jì)收益，后者強(qiáng)調(diào)小城市的發(fā)展不足和大城市集聚不經(jīng)濟(jì)。但集聚經(jīng)濟(jì)和集聚不經(jīng)濟(jì)的原理同樣適用于城市間關(guān)系，即城市規(guī)模分布的效用分析。過于集中的城市規(guī)模分布導(dǎo)致人口過于集中于大城市，在帶來集聚經(jīng)濟(jì)效益同時(shí)，也帶來交通、社會(huì)、環(huán)境問題，影響人們的身心健康和幸福感，進(jìn)一步也會(huì)損害大城市自身經(jīng)濟(jì)效率；小城市則由于資源不足而發(fā)展受限。而人口過于分布于中小城市，則會(huì)因集聚經(jīng)濟(jì)達(dá)不到最優(yōu)門檻而損失效率。理論上應(yīng)該存在一個(gè)最優(yōu)的城市規(guī)模分布模式，做到集聚經(jīng)濟(jì)和集聚不經(jīng)濟(jì)綜合效益最大化。

城市功能互補(bǔ)是大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐

分工是以功能互補(bǔ)為前提的，功能互補(bǔ)決定了分工效率，密切的分工協(xié)作是大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的效率來源。不同規(guī)模的城市根據(jù)自身交通區(qū)位、資源稟賦、規(guī)模特征等比較優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分工和價(jià)值鏈分工。尤其是近距離的大小城市可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模互借和功能互借。反之，如果大中小城市之間功能分工失序，同質(zhì)化明顯，則無法形成基于價(jià)值鏈、上下游行業(yè)關(guān)聯(lián)與知識(shí)關(guān)聯(lián)的專業(yè)化分工與協(xié)作，會(huì)損害分工效率和經(jīng)濟(jì)循環(huán)的暢通。大城市“大而全”的產(chǎn)業(yè)與功能集聚，不利于自身的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與轉(zhuǎn)型發(fā)展，會(huì)進(jìn)一步加劇產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的粘性；中小城市“小而全”不利于發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，會(huì)加劇陷入同質(zhì)化競爭的風(fēng)險(xiǎn)。

城市協(xié)同治理是大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障

規(guī)模協(xié)調(diào)和分工協(xié)作依賴于要素自由流動(dòng)。在趨利機(jī)制下，勞動(dòng)力、資本、技術(shù)都會(huì)在不同城市之間流動(dòng)以實(shí)現(xiàn)收益最大化，同時(shí)實(shí)現(xiàn)要素合理配置、功能分工協(xié)作和規(guī)模協(xié)調(diào)發(fā)展。反之，當(dāng)要素不能自由流動(dòng)時(shí)，價(jià)格信號(hào)失靈，不僅損失資源配置效益，還會(huì)導(dǎo)致不同規(guī)模城市間分工協(xié)作缺失，人口流動(dòng)固化和規(guī)模失調(diào)。財(cái)政分權(quán)體制和經(jīng)濟(jì)總量導(dǎo)向的政績考核機(jī)制會(huì)導(dǎo)致政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈，形成所謂的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。雖然能激起地方政府發(fā)展積極性，但也導(dǎo)致了行政壁壘，阻礙了要素自由流動(dòng)，是造成大中小城市發(fā)展不協(xié)調(diào)的深層次體制原因。同時(shí)，協(xié)同治理的缺失也使得城市之間的環(huán)境共同治理與生態(tài)共同維護(hù)難以落到實(shí)處。

城市群和都市圈是大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的重要載體

大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展所依托空間是多尺度的，既可以是全國范圍，也可以是城市群和都市圈。對于大國來說，城市群與都市圈作為大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的載體具有重要意義。城市間規(guī)模關(guān)系、功能關(guān)系和治理關(guān)系，在地理臨近空間內(nèi)更為密切。城市群和都市圈作為緊密聯(lián)系的城市區(qū)域，是城市之間集聚經(jīng)濟(jì)和集聚不經(jīng)濟(jì)權(quán)衡、功能分工聯(lián)系以及協(xié)同治理的當(dāng)然載體。城市群和都市圈是當(dāng)前我國區(qū)域政策和城市化政策的發(fā)展重點(diǎn)，但不同規(guī)模城市整體組合的空間效率還有很大提升空間，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展任重道遠(yuǎn)。

除了規(guī)模協(xié)調(diào)、功能互補(bǔ)、治理協(xié)同和空間有序四位一體外，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的第二個(gè)內(nèi)涵是綜合效益最大化。經(jīng)濟(jì)效率、地區(qū)差距、生態(tài)環(huán)境、安全穩(wěn)定等都是大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)維度，不同維度績效最優(yōu)所對應(yīng)的城市規(guī)模分布并不完全一致，最終政策選擇需要因時(shí)度勢，綜合平衡，抓住主要矛盾，獲取綜合效益最大化。

大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的第三個(gè)內(nèi)涵是多尺度空間異質(zhì)性。地理空間具有多尺度特征，國家、城市群、都市圈等不同尺度空間內(nèi)的大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵和規(guī)律存在差異性，需要具體問題具體分析。除了國家尺度外，城市群作為城市化主體形態(tài)，是大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展最重要的空間組織載體，都市圈作為城市群的內(nèi)核是大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的重要依托。

大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的基本規(guī)律

指導(dǎo)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展需要洞悉相關(guān)規(guī)律，為政策制定提供思路性基礎(chǔ)。以下結(jié)合相關(guān)理論和實(shí)證經(jīng)驗(yàn)分別從規(guī)模分布、功能分工和治理體制三個(gè)層面總結(jié)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的基本規(guī)律。

規(guī)模分布

當(dāng)一個(gè)國家的城市位序-規(guī)模分布指數(shù)等于1時(shí)，被稱為符合Zipf分布，并被認(rèn)為是城市規(guī)模分布的基準(zhǔn)定律。但是否是績效最優(yōu)的分布還沒有答案。我們基于全球136個(gè)主要國家的多年面板數(shù)據(jù)展開計(jì)量分析，力求尋找經(jīng)濟(jì)增長[8]、地區(qū)公平、環(huán)境質(zhì)量最優(yōu)的城市規(guī)模分布結(jié)構(gòu)[9][10]。

在經(jīng)濟(jì)增長方面，當(dāng)城市位序-規(guī)模分布指數(shù)等于1即符合Zipf定律時(shí)，國家人均GDP達(dá)到最高。進(jìn)一步采用人均專利和就業(yè)率反映集聚經(jīng)濟(jì)，采用交通擁堵和人均污染排放反映集聚不經(jīng)濟(jì)進(jìn)行機(jī)制分析顯示，當(dāng)城市規(guī)模分布不斷極化時(shí)，集聚不經(jīng)濟(jì)增長速度會(huì)在后期超過集聚經(jīng)濟(jì)，而1是集聚經(jīng)濟(jì)和集聚不經(jīng)濟(jì)凈收益達(dá)到最大值時(shí)的城市規(guī)模分布拐點(diǎn)。這意味著國家城市規(guī)模分布過于極化或者平均都會(huì)帶來效率的損失，在兩種極端發(fā)展模式之間存在一種經(jīng)濟(jì)績效最優(yōu)的城市體系。

在地區(qū)公平方面，我們研究顯示，極化的城市規(guī)模分布更有利于縮小地區(qū)間收入差距。機(jī)制分析表明，極化的城市規(guī)模分布對大、小城市收入水平的增加都有貢獻(xiàn)，但對小城市收入水平的促進(jìn)作用更強(qiáng)。根據(jù)以往文獻(xiàn)研究，這種效應(yīng)可能是因?yàn)樾〕鞘腥丝谙虼蟪鞘屑械倪^程中，小城市人均資源占有量增加帶來的人均工資水平的上漲超過了大城市因規(guī)模效應(yīng)帶來的人均工資水平的增加。

在環(huán)境質(zhì)量方面，均衡的城市規(guī)模分布更有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，在人口密度較高的國家尤其如此。其原理機(jī)制在于，均衡的城市規(guī)模分布中各城市規(guī)模及發(fā)展水平相當(dāng)，多中心模式可以通過減少交通出行（跨城通勤和交通擁堵）來降低污染；對增強(qiáng)區(qū)域綜合競爭力期望較大，容易激發(fā)城市間形成更密切的聯(lián)系及合理的產(chǎn)業(yè)分工，降低生產(chǎn)能耗。

綜合上述經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三個(gè)維度的發(fā)現(xiàn)可以做出如下判斷：不存在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境綜合效益俱優(yōu)的城市規(guī)模分布模式，需要綜合權(quán)衡，抓住主要矛盾，根據(jù)國家發(fā)展大局的需要選擇最佳模式，做到效率、公平和環(huán)境效益的綜合平衡。

功能分工

城市規(guī)模和城市規(guī)模分布只涉及大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的外在表征，背后深層次邏輯是城市間功能關(guān)系。考慮到城市群是大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的主要載體，這里以全國19個(gè)城市群為樣本，給出城市群內(nèi)以核心城市生產(chǎn)性服務(wù)功能和外圍城市制造功能為代表的城市間價(jià)值鏈分工的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)和理論根據(jù)[11]。

城市群內(nèi)的城際功能分工有助于促進(jìn)城市的經(jīng)濟(jì)增長，這源于集聚經(jīng)濟(jì)，可分為本地的集聚外部性和非本地網(wǎng)絡(luò)外部性。從本地集聚角度來看，城市群功能分工有利于各個(gè)城市按照比較優(yōu)勢來進(jìn)行功能專業(yè)化發(fā)展。從非本地的集聚角度來看，一方面，依托于城市群內(nèi)便捷的交通基礎(chǔ)設(shè)施和信息技術(shù)設(shè)施，城市群內(nèi)的城市都可以享受到更大地理范圍內(nèi)的專業(yè)化經(jīng)濟(jì)、多樣化經(jīng)濟(jì)和知識(shí)溢出[12]，同時(shí)又避免了本地集聚不經(jīng)濟(jì)的消極影響[13]。另一方面，城市功能分工有利于深化市場一體化程度，弱化中心城市和外圍城市的空間競爭，減少重復(fù)建設(shè)，降低了“集聚陰影”效應(yīng)的發(fā)生概率，提高資源配置效率。

城市群內(nèi)的核心城市和外圍城市的功能分工與兩者之間的經(jīng)濟(jì)差距呈U型關(guān)系，即總體上城市群功能分工縮小了城市群經(jīng)濟(jì)差距，但長期分工固化后會(huì)擴(kuò)大城市群經(jīng)濟(jì)差距。前期差距的縮小源于外圍城市受益于功能分工的程度更高，不僅改善了外圍城市處于激烈競爭下的不利地位，外圍城市還可以從中心城市獲得梯度溢出的先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。在分工后期，外圍城市制造業(yè)相對容易產(chǎn)生路徑依賴和路徑鎖定，導(dǎo)致創(chuàng)新受阻以及經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力不足。而且，價(jià)值鏈分工在本質(zhì)上存在利益分配的不均，占據(jù)價(jià)值鏈高附加值區(qū)段的中心城市獲益更多。目前進(jìn)入分工后期的城市群主要是京津冀城市群、成渝城市群、粵港澳大灣區(qū)、長江三角洲城市群等發(fā)達(dá)城市群。

治理機(jī)制

城市規(guī)模協(xié)調(diào)和功能分工協(xié)作以生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的市場機(jī)制為前提。政府如果不恰當(dāng)?shù)膶?jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，可能會(huì)帶來市場分割，進(jìn)而造成大中小城市發(fā)展不協(xié)調(diào)。人為設(shè)定制度門檻阻礙了勞動(dòng)力、資本等要素的自由流動(dòng)，帶來了資源配置效率的扭曲，增加了交易成本，不僅會(huì)降低制度效率，還會(huì)導(dǎo)致大中小城市之間的功能分工體系和協(xié)調(diào)的規(guī)模分布難以形成。實(shí)踐中往往體現(xiàn)為，以轄區(qū)利益最大化為指向的產(chǎn)業(yè)政策通常會(huì)造成惡性競爭和產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)；行政等級(jí)高的大城市具有更大的資源分配決定權(quán)，對低等級(jí)中小城市發(fā)展產(chǎn)生不利影響，等等。

“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”“晉升錦標(biāo)賽”等理論是這一方面的學(xué)術(shù)總結(jié)[14][15]。實(shí)證證據(jù)也多支持市場分割的發(fā)散趨勢和負(fù)面效應(yīng)。城市行政邊界間存在一定程度的市場分割，阻礙了空間溢出效應(yīng)的發(fā)揮[16]。

構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局的對策建議

從大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵和相關(guān)規(guī)律性認(rèn)識(shí)出發(fā)，構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局需要樹立系統(tǒng)關(guān)聯(lián)理念，基于國家、城市群、都市圈等不同空間尺度，推進(jìn)大中小城市規(guī)模協(xié)調(diào)、功能互補(bǔ)和治理協(xié)同，通過降低大城市集聚不經(jīng)濟(jì)與增強(qiáng)中小城市的集聚能力，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)的優(yōu)化和空間公平改善；通過增強(qiáng)大城市輻射帶動(dòng)功能以及大中小城市之間的專業(yè)化分工，實(shí)現(xiàn)分工效率的提升；通過加強(qiáng)市場化建設(shè)與構(gòu)建城際政府間協(xié)同治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由流動(dòng)，為大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造體制機(jī)制基礎(chǔ)。

降低大城市集聚不經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)中小城市集聚能力

為了避免因城市規(guī)模分布過度極化帶來的綜合績效損失，應(yīng)從城市規(guī)模分布的兩端入手，采取對應(yīng)的均衡化策略，降低超大特大城市集聚不經(jīng)濟(jì)，同時(shí)增強(qiáng)中小城市的規(guī)模集聚能力。而處于中間規(guī)模的大城市尤其是人口規(guī)模在300—500萬之間的Ⅰ型大城市，經(jīng)驗(yàn)證據(jù)顯示，往往具有相對靈活的城市規(guī)模，是輻射帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重要載體，重點(diǎn)需要提高自身內(nèi)涵能級(jí)而不是規(guī)模。

超大特大城市作為輻射帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的龍頭，降低其集聚不經(jīng)濟(jì)，重點(diǎn)是推進(jìn)空間結(jié)構(gòu)多中心化，以提高城市承載力；同時(shí)，要有序放開戶籍管制，更多地借助市場機(jī)制和經(jīng)濟(jì)杠桿自發(fā)調(diào)節(jié)人口流動(dòng)，激發(fā)城市活力。超大特大城市空間多中心化，有助于緩解大城市病，最大程度地實(shí)現(xiàn)集聚經(jīng)濟(jì)效益。理想情況下，典型多中心結(jié)構(gòu)城市的經(jīng)濟(jì)最優(yōu)城市規(guī)模是典型單中心城市的2倍，勞均經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出也在2倍以上。降低超大特大城市集聚不經(jīng)濟(jì)還需要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)承載能力，交通承載力不足已經(jīng)成為城市規(guī)模分布中首位城市規(guī)模塌陷的瓶頸[17]。有條件的中等城市和小城市發(fā)展重點(diǎn)是增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施服務(wù)水平，發(fā)展成為更大城市，提高自身集聚經(jīng)濟(jì)效益。一部分中小城市尤其是縣城，還承擔(dān)著鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合的重要任務(wù)，是接受農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的主要空間載體。

增強(qiáng)大城市輻射帶動(dòng)功能，促進(jìn)大中小城市之間的專業(yè)化分工

城市群內(nèi)部城市應(yīng)當(dāng)立足于價(jià)值鏈空間分工中的比較優(yōu)勢，強(qiáng)化功能定位。中心城市重點(diǎn)發(fā)揮生產(chǎn)性服務(wù)功能，從生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的專業(yè)化、多樣化發(fā)展中獲取發(fā)展動(dòng)力，起到輻射帶動(dòng)周邊中小城市發(fā)展的作用；同時(shí)也從周邊中小城市獲得“借用規(guī)模”效應(yīng)，擴(kuò)大市場支持規(guī)模，從而支撐起更高水平的功能。外圍中小城市應(yīng)借助靠近中心城市的區(qū)位優(yōu)勢，不僅承接來自中心城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，還通過“借用功能”效應(yīng)，借用中心城市的高端生產(chǎn)性服務(wù)功能來實(shí)現(xiàn)制造業(yè)的專業(yè)化和集群化發(fā)展。加強(qiáng)城市群的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是促進(jìn)城市群功能分工的重要支撐力量。相比于京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)，西部和中部城市群的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍需加強(qiáng)，從而更好為城際功能分工奠定基礎(chǔ)。源于制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在價(jià)值鏈分工過程中的利益分配不均的問題，發(fā)達(dá)城市群應(yīng)當(dāng)警惕過度功能分工可能帶來的城市間經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)大效應(yīng)。要未雨綢繆，充分利用行政干預(yù)，建立合理高效的城市間合作共贏機(jī)制。尤其是外圍城市需要培育內(nèi)生產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，通過持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新來增加制造環(huán)節(jié)的附加值，而非僅僅依賴中心城市的輻射帶動(dòng)作用。

更好發(fā)揮市場機(jī)制作用，構(gòu)建城際政府間協(xié)同治理機(jī)制

從西方發(fā)達(dá)國家的城市化歷程來看，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系的形成，是一個(gè)由市場機(jī)制主導(dǎo)的自然演變過程。以最為典型的美國為例，伴隨大城市病的出現(xiàn)和郊區(qū)化進(jìn)程，中小城市開始在城鎮(zhèn)化過程中扮演重要角色，不同規(guī)模城市各負(fù)其責(zé)；同時(shí)，在高度城市化地區(qū)出現(xiàn)巨型城市區(qū)域，城市群和大都市區(qū)成為不同規(guī)模城市協(xié)調(diào)發(fā)展的主要空間載體。盡管歐洲國家最初通過規(guī)劃建設(shè)衛(wèi)星城和新城來應(yīng)對大城市病，但總體來講，仍是遵循了市場機(jī)制主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化道路。發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)以及來自理論和實(shí)證的證據(jù)都啟示我們，構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局應(yīng)以市場化和一體化為前提，推動(dòng)不同規(guī)模城市落戶條件無差別化以及基本公共服務(wù)均等化，在要素自由流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)城際分工協(xié)作和規(guī)模協(xié)調(diào)。

當(dāng)前我國區(qū)域一體化實(shí)踐中，除了城市群之外，都市圈、大都市圈、城市聯(lián)盟等各種區(qū)域一體化共同體層出不窮。區(qū)域一體化是借助地理臨近的規(guī)律在區(qū)域?qū)用嫦刃性圏c(diǎn)推進(jìn)小范圍的一體化，為全國一體化創(chuàng)造條件、提供經(jīng)驗(yàn)?？梢哉f，區(qū)域一體化是過渡階段，終極目標(biāo)是全國一體化，這也是全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的重要內(nèi)容。如果存在層次過多的“空間俱樂部”會(huì)形成事實(shí)上更多的區(qū)域分割，違背了全國統(tǒng)一大市場初衷，不利于大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局的形成。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)來看，只有同城化的都市區(qū)是需要著力構(gòu)建的，相當(dāng)于職住均衡的城市統(tǒng)一勞動(dòng)力市場，或者說是功能性的城市。其他空間尺度不宜過分強(qiáng)調(diào)空間邊界，都是一體化潛在的專業(yè)化分工區(qū)域。

在我國國情下，強(qiáng)調(diào)市場化并不意味著放棄有為政府的積極作用。當(dāng)前的城際行政壁壘是導(dǎo)致大中小城市規(guī)模不協(xié)調(diào)和缺乏專業(yè)化分工的重要原因，是大中小城市發(fā)展不協(xié)調(diào)的歷史原因。在功能布局依然失衡的情況下，如果簡單地把一體化都推給市場，這種非對稱式操作會(huì)加劇扭曲，即超大特大城市人口急劇增加而小城市人口快速流失。解鈴還須系鈴人，解決這個(gè)問題還離不開政府積極作為和自我創(chuàng)新，在功能布局均衡化上發(fā)揮作用，并逐漸讓市場發(fā)揮資源配置主要作用。近期可通過落實(shí)省直管縣和經(jīng)濟(jì)擴(kuò)權(quán)，給與中小城市更多經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限，長期則要在市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)與以人為本的原則下，完善市場體制和政府協(xié)同治理體制，促進(jìn)要素和企業(yè)自由流動(dòng)。改革以轄區(qū)GDP總量為主的地方政府考核機(jī)制，增加協(xié)同發(fā)展考核權(quán)重；嘗試以都市區(qū)甚至城市群整體為績效考核單位，以促進(jìn)利益共享和成本共擔(dān)機(jī)制的形成，營造一體化的共贏競合格局；探索針對地方政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督反饋法律體制，保障大中小城市協(xié)調(diào)有序發(fā)展。

【本文作者為華東師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院教授、中國行政區(qū)劃研究中心主任；本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局研究”（項(xiàng)目編號(hào)：23ZDA049）“的階段性研究成果；廣州市社科院王藝曉博士對本文亦有貢獻(xiàn)；感謝鄭曉輝在數(shù)據(jù)計(jì)算方面的支持】

注釋略

責(zé)編：李 懿／美編：石 玉