摘 要:提升基層政府的回應性是基層治理的一個重要議題，它是推進基層治理共同體建設的一個邏輯起點。理論研究和實踐對政府回應性問題的認識存在一些偏差。圍繞政府回應性，基層治理者需要正確認識和處理一些重要關(guān)系，包括治理與民主的關(guān)系、積極回應與消極回應的關(guān)系、主動回應與被動回應的關(guān)系、技術(shù)的工具理性與價值理性之間的關(guān)系。正確認識這些關(guān)系，有助于提升基層政府的治理能力，更好地建設負責任的政府，解決基層治理中供應短缺問題，實質(zhì)性提升政府回應性。

關(guān)鍵詞:基層治理 基層治理共同體 回應性 基層政府的回應力

【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A

基層治理是國家治理的基石，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程。當前我國的基層治理實踐正在向形成共建共治共享的社會治理制度、建設基層治理共同體的目標邁進。二十大報告強調(diào)：“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，為基層治理指明了方向。《中共中央 國務院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》（以下簡稱《意見》），為打造基層治理共同體勾畫了施工圖和路線圖。

基層治理共同體建設涉及很多重要議題，其中包括提升基層政府的回應性。無論是基層治理的實踐，還是關(guān)于基層治理的理論研究，對政府回應性的認識存在著一些偏差。圍繞政府回應性，需要對基層治理實踐中的幾對關(guān)系形成正確的認識。

處理好加強基層治理與發(fā)展基層民主的關(guān)系

在基層治理共同體建設的諸多議題中，推進基層民主建設受到學界普遍關(guān)注。在全過程人民民主的理論框架和話語情景下，基層治理是推進全過程人民民主的重要場域。這是很容易理解的，因為，基層民主直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身政治權(quán)利，它是全部民主政治的基礎[1]，所以，對于治理改革來說，促進基層民主發(fā)展的意義重大?！兑庖姟芬裁鞔_強調(diào)：“堅持以人民為中心，以增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點”。

基層民主的重要性固然自不待言，然而，推進和發(fā)展基層民主的首要條件或基礎在于，基層政府要在構(gòu)建基層治理共同體的過程中提高自身的回應性。因此，我們不能忽視或降低基層政府能力建設的重要性。相較于基層民主而言，學界對基層政府能力問題的關(guān)注明顯不夠。

基層政府的治理能力包括強大的行政執(zhí)行能力、為民服務能力、議事協(xié)商能力、應急管理能力和平安建設能力等幾個方面。這些方面的治理能力可以被統(tǒng)稱為政府的回應性或回應力。長期以來，基層治理中存在的三個客觀事實對基層政府的治理能力構(gòu)成了一定程度的挑戰(zhàn)。一是大量復雜的跨域問題的產(chǎn)生。依據(jù)公共行政理論，性質(zhì)和根源不再是單一的且超出了某個組織單獨應對能力的跨域問題，常常被認為是解決難度很大的“棘手問題”[2]。二是公眾多樣性需求的快速增長。中國作為一個快速發(fā)展的超大社會，它的公共需求總量和規(guī)模是任何其他國家和社會難以比擬的。保障廣大人民群眾追求幸福美好生活的權(quán)利，既依賴于經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，也依賴于公共服務的充分有效供給。三是基層政府治理資源的匱乏或不足。在治理任務不斷下沉和基層社會的“過密治理”趨勢下，基層政府面臨資源稀缺問題。面對這些壓力，基層政府需要通過治理創(chuàng)新來不斷提升其回應民眾需求的能力、提高公共服務供給的質(zhì)量，獲得人民群眾更多的支持。

然而，基層政府提升回應性的目標，并不能僅靠它自身的愿望和努力就可以達到。有效應對和解決那些復雜的跨域問題，需要通過政府機制、社會機制和市場機制的融合和多方主體的共同治理才有可能。所以，基層治理共同體的第一個要義是多方主體的共治或協(xié)同治理，而它的立足點或邏輯起點應該首先落在提升基層政府的能力這一點上。事實上，回應、回應性是政治理論中的一個重要概念和關(guān)鍵議題。一些西方政治學家指出，“公共行政面臨的核心問題在于，確保公共行政管理者能夠代表并回應民眾利益，否則民主制度便可能無以為繼”[3]。同時，在推進基層治理共同體的進程中，公眾參與作為一種民主形式也十分重要。一方面，人民的主體地位決定了參與基層的民主治理是人民群眾的權(quán)利，經(jīng)過幾十年的經(jīng)濟社會發(fā)展，廣大民眾參與民主治理的需求也日益增強；另一方面，通過組織和擴大公眾的有序參與可以有效地調(diào)動治理所需的社會資源，不僅能夠彌補政府能力之不足，還有利于形成人人盡責的治理局面。

因此，從提升基層政府的回應性入手提高基層治理能力，就內(nèi)在地要求處理好治理（回應性）和民主（公眾參與）之間的關(guān)系，既要通過治理行動來實現(xiàn)民主的真實性，也要通過民主途徑來增進治理的有效性。無論是認識還是實踐，都不能把治理與民主割裂開來?；貞允敲裰鞯幕A，基層政府如果不提高回應性，就扮演不好基層民主的組織者和推進者角色。

積極回應而非包辦代替

在提升回應性的問題上，基層政府要正確認識和處理積極回應和消極回應的關(guān)系。很多理論觀點對“積極回應論”作出了支持性解釋。治理理論的一個論點認為，公職人員和管理機構(gòu)的回應性程度是衡量善治程度高低的一個重要指標[4]。而公共行政倫理則提供了另一個視角，認為回應性是民主政府及其公共管理者的倫理責任。因此，政府應對民眾的需求做出反應，接納民眾的政策變革訴求，并采取積極措施解決問題。

中國基層治理的實踐也為積極回應理論提供了生動的注腳。首先，“以人民為中心”的政治理念強化了基層政府的道德意識和政治覺悟，促使他們能夠?qū)γ癖姷囊庖姾托枨笞龀龇e極回應?；鶎诱m然面臨著巨大的工作壓力，但在“第一時間”做好“最后一公里”的服務供給這一點上，已經(jīng)成為基層治理者的普遍共識。其次，我們黨把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，并把自己當作人民出卷的答卷人，這種角色和責任擔當成為黨和政府積極回應民眾需求的驅(qū)動力量。

正是在這樣的政治理念和行動目標下，大量以民生需求為導向的社會政策積極地介入到基層治理和人民群眾的日常生活中，使得政府不只是一個回應民眾需求和意見的“輸入—輸出”的簡單平臺，更是一個能夠塑造社會結(jié)構(gòu)和基層治理制度的獨立變量。回應民生關(guān)切、經(jīng)由積極公共政策解決民生問題，是一種真正的、實質(zhì)性的民主，它有別于西方國家形式性的程序民主[5]，學界很多人將這種政策過程和民主模式稱之為以民生促民主的政策民主[6]，并認為全過程人民民主由此被很好地嵌入到了整個民生建設過程之中。

然而，基層政府在基層治理過程中的主導性和積極性角色，并不意味著基層政府需要對民眾的所有需求都做出積極回應。世界上沒有一個政府能對公眾的每一個需求都做出積極回應，我們不必也不能希冀基層治理是一個“家長主義”和“全能主義”政府包辦一切的過程。公共政策是政府選擇做或不做的事項[7]，一個積極的政府必須是一個能清楚定位自己角色的政府，也即政府要正確處理好自身與社會和市場的關(guān)系。在此前提下，基層政府不必擔心自身能力的局限性，有時候政府的消極回應甚至不回應反而是一種值得提倡的積極態(tài)度。正是這種態(tài)度會讓社會主體和市場主體獲得更大的施展作用的空間，同時，消極回應也不意味著政府可以撒手不管，而是要求基層政府通過與社會主體和市場主體的互動來實現(xiàn)協(xié)同共治，激活各方面的社會力量，讓它們在基層治理中發(fā)揮不可或缺的作用。因此，盡管與政府的積極回應相比，消極無為可能會被人們看成是“原罪”，但積極回應不應該被等同于要求政府對所有公眾需求都“有求必應”，消極回應也不等于社會力量可以放任自流。不適當?shù)恼深A和有求必應會導致政府承擔的責任超出其能力限度，消極無為則會背離政府的倫理準則，使整個社會表現(xiàn)出許多不可治的問題。

主動回應而非被動應付

在基層治理過程中，主動回應和被動回應的關(guān)系經(jīng)常遭到誤解。在日常生活中，積極—消極的關(guān)系往往被等同于主動—被動的關(guān)系，然而，在語義學和政治學意義上，政府的積極回應固然與政府的主動性相聯(lián)系，但我們不應該將政府的消極回應簡單地等同于政府的被動回應。

積極—消極的關(guān)系是針對政府在治理過程中應該如何正確定位自身的角色而言的，它側(cè)重于強調(diào)態(tài)度與立場問題，意味著政府要明確什么是需要由政府和政策來解決的問題，什么是不需要、也不能由政府去介入和干預的問題。而主動—被動的關(guān)系則是指政府應該如何去回應那些應該由政府來解決的問題，因此，這一對關(guān)系更多側(cè)重于強調(diào)方法問題。根據(jù)這樣的邏輯和理解，“主動性”要求政府應積極主動地去發(fā)現(xiàn)和尋找哪些是需要由政府來解決并有能力來解決的民眾訴求，然后就此做出妥善的安排和應對，而不是坐等民眾前來反映和要求。政府主動地、自覺地回應民眾需求，是人民所希望和提倡的基層治理模式，而政府單純的被動應對則不是適應現(xiàn)實需要的基層治理模式。

主動回應在群眾路線中得到了完美的闡釋。正確處理群眾路線與公眾參與之間的關(guān)系，有助于更好地理解基層治理中的政府回應的主動性。群眾路線貫穿于黨的百年發(fā)展歷程[8]，在黨領導革命、建設和改革發(fā)展的不同歷史時期，盡管歷史任務有所不同，但群眾路線的理念和精髓是一脈相承、高度一致的。在某種程度上，黨的歷史是黨和人民群眾逐步建立和深化血肉聯(lián)系、形成和完善群眾路線的歷史[9]。

在當前建設社會治理共同體的實踐中，基層和社區(qū)治理成為貫徹和落實黨的群眾路線的一個重要場域。習近平總書記指出： “群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線，是我們黨永葆青春活力和戰(zhàn)斗力的重要傳家寶。不論過去、現(xiàn)在和將來，我們都要堅持一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變成群眾的自覺行動，把群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中。”[10]群眾路線是我國傳統(tǒng)的優(yōu)秀政治基因。作為一種動員群眾參與的決策模式，它促使黨員和領導干部直接向群眾負責并做出回應。作為一種工作作風和方法，群眾路線在黨員干部與人民群眾之間建構(gòu)了一個治理共同體，通過黨群合作和共治來實現(xiàn)群眾的民主參與。因此，有學者把群眾路線稱為“逆向政治參與模式”[11]，認為它蘊含了生動的民主治理功能，使中國的民主模式表現(xiàn)為既是代表型民主，又是參與型民主。

基層政府要充分運用群眾路線來找到提升政府回應性和擴大基層民主治理的可行途徑。作為政府與治理體系的神經(jīng)末梢，基層政府與社區(qū)的距離最近，每天與基層群眾進行著密切的、面對面的接觸與聯(lián)系。正是這種頻繁和緊密的互動，使得基層政府更能直接感知基層民眾的利益和價值訴求。從公共政策的角度來說，民眾自己是政策問題的最直接發(fā)現(xiàn)者。貫徹好群眾路線的原則和方法不僅能保證基層政府自覺、自主、主動、能動地回應公眾需求，準確地識別和確定政策問題，并作出切實而細致的安排，而且還能夠確保民眾在政策和治理過程中的主體性地位，讓民眾成為治理問題的發(fā)現(xiàn)者和發(fā)起者，治理過程的參與者，治理成效的獲得者。只有基層政府主動地走向群眾，接觸群眾，善意傾聽群眾的意見，相信群眾具有創(chuàng)造性，且積極地把群眾組織到治理過程中來，而不是坐等群眾前來找政府，基層政府才能夠做到精準、及時和有效的回應，基層治理中“最后一公里”供應短缺問題才可以得到有效解決?；鶎诱嵘貞闹鲃有?，就要善于運用“三視三問”工作法——視群眾為親人，問需于民；視群眾為老師，問計于民；視群眾為裁判，問效于民。

處理好技術(shù)的工具理性與價值理性的關(guān)系

技術(shù)因素在基層治理中發(fā)揮著支撐性的作用。由新興信息技術(shù)帶來的智慧治理極大地緩解了資源、人力等剛性因素的約束，由此大大提高了基層政府的回應力。因此，各地的基層政府都十分重視數(shù)字技術(shù)的應用。

數(shù)字技術(shù)能夠結(jié)合內(nèi)外部組織資源和制度優(yōu)勢，因此，數(shù)字賦能提高了基層政府和社區(qū)的治理能動性。然而，任何技術(shù)都具有兩面性，數(shù)字技術(shù)也同樣是一把“雙刃劍”。例如，關(guān)于需求識別問題，在“所有人面對所有人傳播”的時代，基層政府每天都會收集到大量的信息，便于政府部門更好地了解基層和社區(qū)公眾的各方面需求。然而，基層政府由此也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，由于數(shù)字技術(shù)賦予的公眾話語權(quán)分散在每一部計算機客戶端，因此，信息的分散性、隨意性、無序性和非理性等復雜特征似乎難以避免。這導致基層政府一方面不可能做到有求必應，另一方面也難免存在需求識別的偏差問題，即服務供給與真實需求不相適配。由此，如何通過數(shù)字技術(shù)來提高公眾需求和政策問題的精準識別能力，自然成為基層政府回應性提升的關(guān)鍵問題。

在運用新技術(shù)手段提升政府回應性的基層治理實踐中，需要正確認識和處理好技術(shù)的工具理性和價值理性的關(guān)系。數(shù)據(jù)技術(shù)賦能下的基層治理，必須突破“技術(shù)理性”的行政管理模式。在這一管理模式下，技術(shù)因素被視為管控社會的一個工具或手段，以為運用好新的技術(shù)手段就可以達到提升管控能力的目的。在治理語境下，基層政府必須摒棄這種傳統(tǒng)的行政管理思維。時代的發(fā)展要求地方和基層政府的社會治理創(chuàng)新遵循從“總體—支配型”的管控邏輯向“技術(shù)—治理型”的服務邏輯的轉(zhuǎn)變[12]。這不是說基層政府要拋棄傳統(tǒng)的管控職能，畢竟必要和有效的管控是維護社會秩序的保證；而是說基層政府在重視技術(shù)賦能的同時，不要忽視技術(shù)手段的價值理性。

技術(shù)的價值理性表現(xiàn)在很多方面。一是基層政府要重視數(shù)字賦權(quán)?；鶎雍蜕鐓^(qū)的智慧治理應關(guān)注“以公眾為中心”，以提升公眾生活質(zhì)量為發(fā)展動力[13]，技術(shù)應用的最終歸宿是提升社會參與意識。二是基層政府要把數(shù)字技術(shù)賦能定位于實現(xiàn)治理過程和結(jié)果的精準化，而不只是實現(xiàn)治理行為的精細化。精準化包括了精準收集信息、精準識別問題、精準分析問題、精準處理事務、精準滿足社會需求等方面，其目的在于精準地促使公共利益最大化。從精細化到精準化體現(xiàn)的是一種治理轉(zhuǎn)向，反映了當代公共管理關(guān)注社會大眾主體性的價值追求[14]。三是基層政府的治理行為要隨著新技術(shù)手段的運用而做出調(diào)整和變革。技術(shù)因素要與其他變量比如組織、制度、結(jié)構(gòu)、行為體及其行動等融合和協(xié)同，才會產(chǎn)生它應有的價值?；鶎又腔壑卫硎侵贫冉Y(jié)構(gòu)與智慧技術(shù)相互嵌入和融合的適應性過程，也是治理中的行動者與技術(shù)、組織和制度相互作用的結(jié)果?；鶎诱菙?shù)字技術(shù)的開發(fā)者和使用者，他們的治理行為也必然受到技術(shù)的影響。如果基層治理的結(jié)構(gòu)、制度和組織等不能做出相應的調(diào)整和變化，數(shù)字技術(shù)的運用就會滑入工具理性的泥潭之中?？傊?，基層政府只有處理好技術(shù)的工具理性和價值理性的關(guān)系，新技術(shù)手段的運用才會在提升政府回應性上產(chǎn)生其特有的效應。

【本文作者為 唐賢興，復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院教授；余亞梅，上海公安學院基礎部副教授。本文系蘇州市政法委橫向項目“矛調(diào)中心建設實踐應用研究”（項目批準號：WAH3056284）階段性成果；上海公安學院基礎部副教授余亞梅為本文通訊作者】

注釋

[1]俞可平：《中國的治理改革（1978—2018）》，《武漢大學學報》，2018年第3期，第48—59頁。

[2]Ira Sharkansky, Politics and Policymaking: In Search of Simplicity (Boulder, London: Lynne Rienner Publishers, 2002), p.177.

[3][美]戴維·Ｈ·羅森布魯姆、[美]羅伯特·S·克拉夫丘克著，張成福等校譯：《公共行政學：管理、政治和法律的途徑》，北京：中國人民大學出版社，2002年，第9頁。

[4]李偉權(quán)：《政府回應論》，北京：中國社會科學出版社，2005年，第37頁。

[5]唐賢興、馬婷：《積極的公共政策與健康權(quán)保障：新議題和新框架》，《復旦政治學評論》，2018年第19輯，第195—221頁。

[6]張明軍、李天云：《構(gòu)建新型現(xiàn)代民主：中國式現(xiàn)代化視域中的全過程人民民主》，《社會科學》，2023年第10期，第91—101頁。

[7]Thomas Dye, Understanding Public Policy (Englewood Cliffs, NJ: Prentice—Hall, 1972), p. 2.

[8]許耀桐：《百年來中國共產(chǎn)黨群眾路線的實踐與經(jīng)驗》，《國家治理》，2021年11月，第2期，第3—10頁。

[9]衛(wèi)建林：《黨的歷史是形成和完善群眾路線的歷史》，《中國社會科學》，2011年第4期，第11—19頁。

[10]《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第27頁。

[11]王紹光：《毛澤東的逆向政治參與模式——群眾路線》，《學習月刊》，2009年第12期上半月，第16—17頁。

[12]黃毅、文軍：《從“總體—支配型”到“技術(shù)—治理型”：地方政府社會治理創(chuàng)新的邏輯》，《新疆師范大學學報》，2014年第2期，第35—44頁。

[13]F. J. Carrillo, T. Yigitcanlar, and K. Velibeyoglu, “Rising Knowledge Cities: The Role of Urban Knowledge Precincts,” Journal of Knowledge Management 12(5), 2018: 8—20.

[14]李大宇、章昌平、許鹿：《精準治理：中國場景下的政府治理范式轉(zhuǎn)換》，《公共管理學報》，2017年第1期，第1—13+154頁。

責編：程靜靜／美編：王嘉騏