我國靈活就業(yè)人員已達2億人，靈活就業(yè)日益成為一種重要就業(yè)形式。2023年底召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，更加突出就業(yè)優(yōu)先導向，確保重點群體就業(yè)穩(wěn)定。今年1月，人力資源社會保障部發(fā)布《關(guān)于加強零工市場規(guī)范化建設的通知》強調(diào)，各地要將零工市場納入就業(yè)公共服務體系建設工作，整體謀劃、統(tǒng)籌推進。本期邀請專家圍繞相關(guān)問題進行研討。
納入就業(yè)公共服務體系
靈活就業(yè)人員求職需求有何不同？將零工市場納入就業(yè)公共服務體系意義何在？
鮑春雷（中國勞動和社會保障科學研究院智庫工作辦公室副主任、研究員）：零工市場是向靈活就業(yè)人員與用工主體提供就業(yè)服務的重要載體，對健全就業(yè)服務體系、優(yōu)化人力資源配置、拓寬就業(yè)渠道具有重要作用。伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展以及就業(yè)形式變化，零工市場在發(fā)展中不斷規(guī)范，對促進農(nóng)民工、下崗失業(yè)人員、大齡及就業(yè)困難人員等實現(xiàn)就業(yè)增收具有積極意義。
我國零工市場的發(fā)展可追溯到改革開放之初，大量農(nóng)村剩余勞動力進入城市，通過打零工的方式獲得收入。為適應市場發(fā)展需要，配置相關(guān)勞務資源的零工市場自發(fā)形成，主要分布于城市的路邊、橋頭以及城郊的一些戶外場所。進入20世紀90年代，我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進，城市公共服務能力不斷提升，零工市場也迎來新的發(fā)展。21世紀以來，隨著新業(yè)態(tài)、新模式、新產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn)，靈活就業(yè)的范圍遍布各行業(yè)各領(lǐng)域，成為勞動力市場新常態(tài)，給經(jīng)濟社會發(fā)展和繁榮就業(yè)市場注入新動能。國家先后出臺《關(guān)于支持多渠道靈活就業(yè)的意見》等政策文件，鼓勵支持靈活就業(yè)發(fā)展并要求優(yōu)化人力資源服務。人力資源社會保障部等部門印發(fā)《關(guān)于加強零工市場建設完善求職招聘服務的意見》，明確了加強零工市場建設及強化相關(guān)就業(yè)服務的重點。
做好零工市場的就業(yè)服務，必須把握好靈活就業(yè)人員的求職需求和特點。無論求職需求和方式，還是工作內(nèi)容和模式，靈活就業(yè)人員都有其自身的顯著特征。
一是工作內(nèi)容呈現(xiàn)任務化特征。靈活就業(yè)的工作模式是按需用工，供需雙方完成供需匹配后，根據(jù)任務情況確定勞動者的工作時長和勞動報酬等，任務結(jié)束后合作關(guān)系隨之結(jié)束。因此，靈活就業(yè)人員的求職過程也是將各種碎片化任務整合的過程。
二是工作場景呈現(xiàn)多元化特征。靈活就業(yè)人員的工作場所不固定，要根據(jù)工作需要適應不同的就業(yè)環(huán)境，甚至適應不同的工作類型。這種用工方式常被形象地比喻為“U盤式就業(yè)”，即勞動者像U盤一樣，需適應多樣化的就業(yè)環(huán)境。因此，很多靈活就業(yè)人員求職不限于單一工種、單一場景，需做好準備接受多樣化的工作任務，具備多種勞動技能。
三是工作方式呈現(xiàn)靈活化特征。相較于早出晚歸全天候的工作方式，靈活就業(yè)人員在工作時間分配上更加自主，可以根據(jù)自己的實際情況選擇是否工作，以及選擇適合自己的工作任務，并靈活安排工作時間。相應地，就會出現(xiàn)工作不飽和、收入不連續(xù)的問題。
四是求職行為呈現(xiàn)高頻次特征。由于靈活就業(yè)人員的就業(yè)穩(wěn)定性相對較低，因此到勞務市場的求職頻率明顯更高。
五是收入呈現(xiàn)即時性特征。靈活就業(yè)人員一般在任務結(jié)束時就會獲得相應報酬，往往是按單取酬或日結(jié)工資。由于不少靈活就業(yè)的崗位缺少規(guī)范的指導價格，加之相關(guān)保障機制缺乏，不按時足額支付報酬的情況時有發(fā)生，這也是靈活就業(yè)人員最擔心的問題。
今年1月，人力資源社會保障部發(fā)布《關(guān)于加強零工市場規(guī)范化建設的通知》，提出各地要將零工市場納入就業(yè)公共服務體系建設工作，意味著零工市場成為我國人力資源市場不可或缺的組成部分，意義重大。
有助于提升就業(yè)服務的普惠性。讓所有勞動者享有基本就業(yè)公共服務是公共服務均等化和全方位公共就業(yè)服務體系建設的內(nèi)在要求。將零工市場納入就業(yè)公共服務體系，為所有靈活就業(yè)人員提供免費、規(guī)范、可持續(xù)的基本就業(yè)公共服務，將使零工市場就業(yè)服務惠及范圍更廣，更多靈活就業(yè)人員受益，特別是大齡和就業(yè)困難人員的就業(yè)保障水平將進一步提升。
有助于提升就業(yè)服務的便利性。將零工市場納入就業(yè)公共服務體系，將使零工市場的布局更加合理，有助于勞動者更加便捷地就近獲得相關(guān)服務。對零工需求量大、交通便利的地方，可設立輻射一定區(qū)域的綜合性零工市場，集中向靈活就業(yè)人員提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務。對用工行業(yè)集中、崗位需求相似的地方，可設立行業(yè)性、專業(yè)性零工市場，重點服務行業(yè)用工需求。
有助于提升就業(yè)服務的規(guī)范性。隨著就業(yè)公共服務體系標準化和信息化建設不斷推進，未來零工市場在服務功能、運行模式等方面將更加規(guī)范，進而引導用工方式更加規(guī)范化，兜底幫扶勞動者實現(xiàn)就業(yè)增收。
有助于提升就業(yè)服務的有效性。隨著零工市場納入就業(yè)公共服務體系，零工市場就業(yè)服務的功能將不斷拓展，除了就業(yè)信息匯集、推送等基礎(chǔ)服務，還包括技能培訓、就業(yè)指導等專業(yè)服務。健全完善以即時快招服務為核心、以技能提升和權(quán)益維護服務為支撐的零工市場基本服務。
規(guī)范發(fā)展實踐探索見成效
近年來在推進零工市場規(guī)范化建設方面，各地有哪些可供借鑒的經(jīng)驗做法？
田永坡（中國人事科學研究院人力資源市場與流動管理研究室主任、研究員）：在靈活就業(yè)快速發(fā)展的過程中，靈活就業(yè)人員分布的行業(yè)和崗位也在發(fā)生變化，既有過去傳統(tǒng)的靈活就業(yè)比較集中的行業(yè)和崗位，也有部分專業(yè)水平和收入水平較高的行業(yè)和崗位，這一構(gòu)成上的變化對公共就業(yè)服務提出了新需求。
公共就業(yè)服務是促進高質(zhì)量就業(yè)、提高勞動力市場運行效率的重要推動力量。將零工市場納入就業(yè)公共服務體系將帶來重大利好：一方面，進一步優(yōu)化勞動力市場公共就業(yè)服務結(jié)構(gòu)，提升就業(yè)質(zhì)量、保障勞動者權(quán)益、提升勞動者獲得感。另一方面，提高公共就業(yè)服務質(zhì)量，對公共就業(yè)服務機構(gòu)產(chǎn)生一種“倒逼”機制。近年來，各地在推進零工市場規(guī)范化建設中取得積極成效。
一是統(tǒng)籌規(guī)劃，一體推進零工市場建設。例如，浙江杭州市出臺“零工市場建設與運行實施意見（試行）”，提出零工市場建設、運行、監(jiān)管等方面的具體要求。江西贛州市把零工市場（驛站）作為實施“贛南革命老區(qū)高質(zhì)量就業(yè)服務示范區(qū)項目”重點建設內(nèi)容，布局建設“2+5+N”零工市場（打造2個綜合性零工市場、結(jié)合勞務品牌打造5個特色零工市場以及打造N個區(qū)域性零工市場），截至2023年底在全省率先建成35家公益性零工市場、300個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）就業(yè)驛站，累計服務16.4萬人次，打造勞務品牌20個，開展技能培訓共計677次3.21萬人次，帶動就業(yè)逾百萬人次。
二是充分考慮零工市場供需特點，在人流量大、交通便利和零工供需集中的地區(qū)設立特色明顯、服務精準、便利可及的零工市場。例如，湖南長沙市新消費零工市場作為全國率先建設的新消費產(chǎn)業(yè)與靈活就業(yè)相結(jié)合的零工市場，吸引了大量新消費龍頭企業(yè)在此匯集并挖掘了為數(shù)不少的靈活就業(yè)崗位。該零工市場助力形成品牌與產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)與就業(yè)“共創(chuàng)、共生、共享”發(fā)展模式。其中，天心區(qū)創(chuàng)新性跨行業(yè)合作布局就業(yè)驛站，充分融合郵政儲蓄銀行網(wǎng)點覆蓋廣、平臺技術(shù)強、基層人社服務站點接地氣等基礎(chǔ)優(yōu)勢，在郵政儲蓄銀行長沙市1800個網(wǎng)點打造“新消費就業(yè)驛站”，構(gòu)建了上下聯(lián)動、市場和政府協(xié)同互動、線上和線下多元驅(qū)動的就業(yè)服務格局。廣東佛山市瞄準“育兒婦女”這一群體的靈活就業(yè)需求，打造了針對“媽媽崗”的零工市場。禪城區(qū)人社局在張槎街道童夢廣場建設的佛山市零工市場——“媽媽崗”服務站暨禪城區(qū)基層就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務站，自建站以來已為轄區(qū)內(nèi)上百名育兒待就業(yè)婦女提供就業(yè)促進、創(chuàng)業(yè)指導等公益服務，積極引導她們就近務工，營造了有利于育兒婦女充分就業(yè)的良好氛圍。
三是著眼鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略，積極推進零工市場建設向鄉(xiāng)村延伸。例如，位于長三角地區(qū)的浙江嘉興市嘉善縣，建設了包括縣、鎮(zhèn)、村在內(nèi)的嘉善長三角零工市場體系，為群眾在家門口就業(yè)提供了充分的服務載體。2023年運行一年來，已促成就業(yè)5.5萬余人次、發(fā)放零工薪資850萬余元。該市場設立了紅菱村、大舜村、中寒圩村等村級服務點，服務的產(chǎn)業(yè)和對象也各具特色：紅菱村是農(nóng)業(yè)大村，其零工服務點的招聘重點是種油菜、撒種苗、種植水稻等各類田間管理和作業(yè)人員；大舜村是全國有名的“鈕扣之鄉(xiāng)”，鈕扣和服裝輔料是村里特色產(chǎn)業(yè)，其零工需求主要集中在拉鏈、吊牌、織帶等崗位。
四是利用數(shù)字技術(shù)提升零工市場服務效率。數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展使就業(yè)服務的載體和方式發(fā)生較大變化，一些從事零工的勞動者從尋找工作到完成工作都是在線上進行的。因此，大力提升公共就業(yè)服務的數(shù)字化水平是適應這些需求的應有之義。例如，山東省在零工市場建設中充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，積極打造零工市場線上平臺，利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，描繪零工市場“電子地圖”，對工種、技術(shù)、工作時間等信息進行篩選匹配，有針對性地提供信息推送服務，實現(xiàn)“崗位找人”。江蘇蘇州市的零工市場數(shù)據(jù)與省就業(yè)平臺貫通，依托全省統(tǒng)一的“就在江蘇”智慧就業(yè)服務平臺和“蘇心聘”小程序，實現(xiàn)各級求職招聘業(yè)務一網(wǎng)辦理、全省共享，為零工人員提供全天候就業(yè)服務。浙江杭州市積極參與全省零工市場統(tǒng)一標識征集工作，推動建設并試點“浙里找零工”應用場景。
完善重點群體就業(yè)支持
零工市場在發(fā)展過程中存在自發(fā)性、隨機性等特點，未來如何加強規(guī)范化建設？
李長安（對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國家對外開放研究院研究員、國務院就業(yè)領(lǐng)導小組辦公室就業(yè)領(lǐng)域?qū)＜規(guī)斐蓡T）：將零工市場納入公共就業(yè)服務體系，是加強零工市場規(guī)范化建設的重要舉措，是確保零工市場“靈活而不零亂”的必要之舉。
今年1月，人力資源社會保障部發(fā)布的《關(guān)于加強零工市場規(guī)范化建設的通知》，突出了“規(guī)范化”的必要性和具體路徑。多年來，我國零工市場在發(fā)展過程中存在自發(fā)性、隨機性等不規(guī)范現(xiàn)象，既會產(chǎn)生市場輻射范圍窄、運行效率不高的問題，也容易引發(fā)各種勞務糾紛。在靈活用工日益成為我國一種重要就業(yè)形式的背景下，規(guī)范零工市場建設和運行、為更多勞動者提供更好就業(yè)服務，將有力提升勞動者獲得感、幸福感、安全感。
黨的十八大以來，我國加快零工市場規(guī)范化建設步伐，各地紛紛開展相關(guān)試點工作，積累了寶貴經(jīng)驗。但總體上講，我國零工市場建設尚不完善。一是市場知曉度有待提升。一些求職者不知道或不愿意到零工市場登記求職，用工單位也對零工市場認知度不高，到零工市場發(fā)布靈活就業(yè)人員招聘崗位的企業(yè)仍然較少，導致零工市場有市無位、供需不平衡。二是服務內(nèi)容有待擴充。一些零工市場提供的就業(yè)服務較少，特別是在靈活就業(yè)人員權(quán)益保障方面，缺乏監(jiān)督和申訴機制，難以應對勞動糾紛處置。三是運營機制有待優(yōu)化。不少零工市場建成時間不長，運行和管理尚處于摸索起步階段。四是專業(yè)人員缺乏。零工市場涉及職業(yè)介紹、合同簽訂、糾紛處理、社會保障、職業(yè)培訓等多種職能，但現(xiàn)有的零工市場亟需提高專業(yè)素質(zhì)和能力，并帶動提升整體服務水平。
黨的二十大報告提出，“加強靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障”。建好零工市場，是完善重點群體就業(yè)支持體系的題中應有之義。持續(xù)深入推進零工市場規(guī)范化建設，著力構(gòu)建布局科學、服務優(yōu)質(zhì)、保障完備、運行高效的零工市場體系，將為實現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)、鞏固和增強經(jīng)濟回升向好態(tài)勢提供有力支撐。未來，加強零工市場規(guī)范化建設，主要涉及服務功能、建設布局、運行模式、服務能力等方面。
第一，實現(xiàn)服務功能多樣化。零工市場要從單純介紹工作，逐步向求職信息發(fā)布、檔案管理、社保咨詢、維權(quán)服務、職業(yè)技能培訓等多功能角色轉(zhuǎn)變。有條件的地方可為靈活就業(yè)人員提供車輛即停即走、工具借用寄存、候工休息以及平價超市、住宿餐飲和車輛接送等服務，把零工市場努力建成全方位服務的“零工之家”。以就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓和勞動技能培訓作為零工市場的中心任務開展，將零工市場打造成形式多樣、內(nèi)容豐富的培訓基地，努力提高靈活就業(yè)人員的技能水平和創(chuàng)業(yè)能力。
第二，建設布局要突出便捷簡約。各地可結(jié)合城鄉(xiāng)建設發(fā)展規(guī)劃，通過整合、改造、升級、新建等方式，選擇交通便利、人員求職集中的地點建設一批能融入、有保障、可持續(xù)的零工市場，讓靈活就業(yè)人員求職不再“站馬路”。在推進零工市場規(guī)范化建設過程中，應統(tǒng)一建設目標、場所名稱、形象標識和服務功能，設置求職登記、信息咨詢、對接洽談、候工休息等區(qū)域，也可配備便民服務設施以及飲水機、常用工具、免費充電裝置、無線網(wǎng)絡等，讓布局容易辨識、設備容易操作、信息通俗易懂。
第三，加快構(gòu)建多層次、網(wǎng)格化運行模式。逐步形成以零工市場為主、輻射街道社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務站的格局。大力推進各系統(tǒng)網(wǎng)絡互聯(lián)互通，實現(xiàn)信息共享。不斷創(chuàng)新服務方式，積極開展數(shù)字化服務。例如，山西省將公益性零工市場實現(xiàn)全覆蓋列為2023年民生實事之一，全省117個縣（市、區(qū)）均已建成零工市場，實現(xiàn)“縣縣全覆蓋”。公益性零工市場運行以來，累計提供就業(yè)崗位10萬余個，服務靈活就業(yè)人員超8萬人次。山東省開發(fā)了“幫您找活”等零工服務手機小程序，勞務雙方可實時“掌上”攬活招工，為靈活就業(yè)人員和用工主體提供7×24小時全天候不打烊服務。在零工市場網(wǎng)絡建設方面，以省市為總領(lǐng)，縣區(qū)為樞紐，以社區(qū)、村為驛站節(jié)點，全網(wǎng)互聯(lián)互通。
第四，大力加強就業(yè)服務能力建設。針對零工市場服務種類眾多的特點，加強工作人員隊伍培訓。綜合考慮當?shù)仂`活就業(yè)人員規(guī)模、行業(yè)用工特征、零工市場輻射范圍等因素，按照服務對象數(shù)量的一定比例配備專職兼職工作人員。加強零工市場工作人員常態(tài)化能力培養(yǎng)，定期組織業(yè)務培訓輪訓，分析就業(yè)形勢、解讀就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策，提高工作人員的專業(yè)素質(zhì)和能力。
零工市場健康發(fā)展成全球課題
賴德勝
根據(jù)世界銀行有關(guān)研究，零工經(jīng)濟占全球勞動力市場的比重達12%，全球從事零工人數(shù)4.35億人，零工市場成為就業(yè)增收的重要渠道，靈活就業(yè)人員成為經(jīng)濟社會發(fā)展重要生力軍。但零工市場建設存在工作和收入不穩(wěn)定、勞動者權(quán)益保障欠缺等問題也是普遍現(xiàn)象。
從國際上看，如何加強零工市場規(guī)范化建設是各國面臨的共同挑戰(zhàn)，一些國家的做法和經(jīng)驗對我國更好發(fā)揮零工市場促就業(yè)作用，協(xié)同推進勞動力市場、人才市場和零工市場建設具有借鑒意義。
明確零工的勞動關(guān)系。與傳統(tǒng)用工方式不同，零工經(jīng)濟的從業(yè)者大多是從互聯(lián)網(wǎng)平臺獲得工作，而互聯(lián)網(wǎng)平臺與零工之間又不是傳統(tǒng)意義上的雇傭關(guān)系，有不少平臺公司將員工歸類為獨立承包商或個體工商戶，勞動權(quán)益往往得不到有效保障。各國采取了不同方式明確零工與平臺之間的勞動關(guān)系。美國加州從2020年正式施行“零工法案”，將零工歸為職工，并與全職員工享受同樣福利和帶薪休假。英國最高法院于2021年判定出行平臺優(yōu)步的司機為處于正式員工與獨立承包人之間的勞動者，而不是獨立承包人，可以享受最低工資、帶薪休假等部分勞動者權(quán)益。為了更好明確零工的勞動關(guān)系，歐盟制定了工人的7個分類標準：確定薪酬水平的上限；要求遵守有關(guān)外表、行為或工作表現(xiàn)的某些規(guī)則；監(jiān)督工作表現(xiàn)；限制選擇工作時間或缺勤時間的自由；限制接受或拒絕任務的自由；限制使用分包商或替代品的自由；限制建立客戶群或為任何第三方開展工作的可能性。如果零工滿足上述標準中的3個，將被歸類為雇員，而不是自營職業(yè)者。這些勞動關(guān)系的確定，為平衡零工市場的靈活性和穩(wěn)定性奠定了制度性基礎(chǔ)。
加強零工的社會保障。與傳統(tǒng)用工方式相比，零工群體比較自由，但穩(wěn)定性、保障性相對較差，面臨更大的不確定性。有調(diào)查顯示，當被問及從事零工工作的弊端時，有三分之二的受訪者提及“缺乏工作保障和收入的不可預測性”“無法獲得健康保險和一系列福利”等。因此，切實為零工提供社會保障成為各國共識。印度拉賈斯坦邦通過《2023年平臺零工（注冊和福利）法案》，明確成立一個福利委員會和專門的社會保障基金，持續(xù)為零工群體提供社會保障。該法案規(guī)定，每筆交易均征收1%至2%福利稅，用于零工群體醫(yī)療、養(yǎng)老等支出。歐盟成員國2023年也達成一項協(xié)議，旨在規(guī)范快遞員、外賣員等的社會保障。此外，很多機構(gòu)還適時推出針對零工群體的保險、醫(yī)保和福利機制產(chǎn)品，形成了多樣化保障體系。
提升零工的專業(yè)能力。技能高低是決定崗位獲得、薪酬水平和職業(yè)發(fā)展的重要因素。當前，零工群體受教育程度有不斷提高趨勢，但總體偏低，無技能、低技能現(xiàn)象比較普遍。而且，零工群體工作時間較長，學習充電時間有限，在新業(yè)態(tài)、新職業(yè)不斷涌現(xiàn)的背景下，面臨較大失業(yè)風險。因此，各國普遍重視對零工群體進行有針對性的職業(yè)技能培訓，提升其勞動技能與職業(yè)發(fā)展能力。這種培訓既有國家層面的，也有企業(yè)層面的。英國通過國家職業(yè)資格框架，為零工群體提供統(tǒng)一的職業(yè)培訓標準。越來越多的平臺運營商也主動承擔社會責任，為零工群體提升技能創(chuàng)造條件。據(jù)統(tǒng)計，在倫敦和紐約，分別有82%和90%的優(yōu)步司機是移民，為使他們更好適應工作，平臺積極與相關(guān)部門合作，開發(fā)出新的語言學習軟件，供司機等零工免費使用。同時，還為所有司機和配送員出具信函，證明他們的專業(yè)技能和經(jīng)驗，用以尋找新的工作和升職機會。
加強對網(wǎng)絡平臺的治理。網(wǎng)絡平臺是零工市場的重要主體。由于信息不對稱等，零工經(jīng)濟從業(yè)人員常常受到平臺的不合理控制，所謂的“困在系統(tǒng)里”是這一特征的典型表現(xiàn)。因此，結(jié)合實際不斷調(diào)整規(guī)范網(wǎng)絡平臺行為是零工市場規(guī)范化建設的重要內(nèi)容，重中之重是增強信息和過程管理的透明性。歐盟委員會出臺《歐洲議會和理事會關(guān)于改善平臺工作條件指令的建議》，致力于提高算法使用方式的透明度，確保對工作條件進行人工監(jiān)控，既促進零工群體體面勞動，又不損害網(wǎng)絡平臺利益，促進零工經(jīng)濟和零工市場健康可持續(xù)發(fā)展。
【作者系中央黨校（國家行政學院）社會和生態(tài)文明教研部副主任、教育部“長江學者”特聘教授】
