【摘要】黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視引進(jìn)外國(guó)人才工作。我國(guó)引進(jìn)外國(guó)人才取得重要成就，外國(guó)人才項(xiàng)目管理服務(wù)水平不斷提高，引進(jìn)外國(guó)人才法治環(huán)境不斷優(yōu)化，外國(guó)人才管理體制改革取得重大進(jìn)展。與此同時(shí)，我國(guó)目前還存在外國(guó)人才不能完全滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要、來華外國(guó)專家質(zhì)量需要提升等復(fù)雜情況。我國(guó)探索技術(shù)移民制度，一方面，將順應(yīng)引進(jìn)外國(guó)人才的國(guó)內(nèi)、國(guó)際新形勢(shì)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家技術(shù)移民制度的成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮技術(shù)移民制度在引進(jìn)外國(guó)人才中的支柱性作用，重塑我國(guó)外國(guó)人才制度；另一方面，可以從引進(jìn)、留住、使用和管理技術(shù)移民子制度展開，推動(dòng)引進(jìn)外國(guó)人才轉(zhuǎn)向客觀評(píng)估、依技能申請(qǐng)、市場(chǎng)導(dǎo)向、身份轉(zhuǎn)換、外國(guó)人才體系、多主體防范移民風(fēng)險(xiǎn)、地方管理、彈性管理等，聚天下英才而用之。
【關(guān)鍵詞】技術(shù)移民 技術(shù)移民制度 外國(guó)人才 外國(guó)人才制度
【中圖分類號(hào)】D631 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.16.010
劉國(guó)福，北京理工大學(xué)法學(xué)院教授，中國(guó)華僑歷史學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。研究方向?yàn)橐泼穹āＶ饕饔小兑泼穹ǎ撼鋈刖硻?quán)研究》《技術(shù)移民法律制度研究》《國(guó)際難民法》《國(guó)籍法研究》等。
《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出：“完善外籍高端人才和專業(yè)人才來華工作、科研、交流的停居留政策，完善外國(guó)人在華永久居留制度，探索建立技術(shù)移民制度。”目前，有關(guān)我國(guó)技術(shù)移民制度的研究成果主要是分析建立技術(shù)移民制度的必要性和可行性，[1]探討技術(shù)移民制度的宏觀規(guī)劃，[2]研究技術(shù)移民法律制度的完善，[3]極少?gòu)闹厮芡鈬?guó)人才制度角度論證探索技術(shù)移民制度。這是研究我國(guó)技術(shù)移民制度的新視角，有助于厘清我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家在技術(shù)移民制度方面的差距，發(fā)揮制度的支柱性作用，提升我國(guó)人才引進(jìn)的全球競(jìng)爭(zhēng)力。
探索技術(shù)移民制度問題的提出
關(guān)于探索技術(shù)移民制度的部署。技術(shù)移民制度是指運(yùn)用移民、出入境、工作、教育、國(guó)籍、融合等手段引進(jìn)、留住、使用和管理外國(guó)人才的制度，是很多國(guó)家、國(guó)際組織普遍運(yùn)用的成功的外國(guó)人才制度?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“探索建立技術(shù)移民制度”，推動(dòng)技術(shù)移民從宏觀規(guī)劃轉(zhuǎn)向制度建設(shè)，將之作為激發(fā)人才創(chuàng)新活力、培養(yǎng)造就高水平人才隊(duì)伍的舉措之一，全方位引進(jìn)用好人才的落腳點(diǎn)之一，并上升到堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢(shì)的高度。與此規(guī)劃相適應(yīng)，探索技術(shù)移民制度將成為我國(guó)深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的重要內(nèi)容，“聚天下英才而用之”的關(guān)鍵著力點(diǎn)。
關(guān)于研究制定技術(shù)移民法、探索實(shí)行技術(shù)移民、地方在技術(shù)移民方面先行先試的規(guī)劃和部署。《2002-2005年全國(guó)人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要》規(guī)定，“研究制定投資移民和技術(shù)移民法”，奠定了技術(shù)移民在國(guó)家規(guī)劃中的重要地位?！秶?guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》規(guī)定，“探索實(shí)行技術(shù)移民”。此后，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》規(guī)定粵港澳大灣區(qū)“在技術(shù)移民等方面先行先試”，并提出了“緊缺人才清單制度”“外籍高層次人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”等技術(shù)移民方面的制度舉措。
地方積極推進(jìn)技術(shù)移民先行先試。例如，2019年以來，廣東省規(guī)劃、推進(jìn)技術(shù)移民制度試點(diǎn)、先行先試技術(shù)移民制度、探索實(shí)施技術(shù)移民政策，爭(zhēng)取國(guó)家支持，便利境外外國(guó)人才引進(jìn)和出入境，完善創(chuàng)新發(fā)展體制機(jī)制。廣東省人民政府辦公廳印發(fā)《實(shí)施珠三角規(guī)劃綱要2016年重點(diǎn)工作任務(wù)》規(guī)定：“爭(zhēng)取國(guó)家授權(quán)在廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴開展技術(shù)移民制度試點(diǎn)。”廣東省人民政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)科技創(chuàng)新的若干政策措施》規(guī)定：“在珠三角九市先行先試技術(shù)移民制度。”《深圳市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》規(guī)定：“探索實(shí)施技術(shù)移民政策。”
技術(shù)移民實(shí)現(xiàn)了入法規(guī)的突破。比如，2020年，《廣州市科技創(chuàng)新條例》第24條第2款規(guī)定，“市人民政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)國(guó)際化人才特區(qū)建設(shè)，開展技術(shù)移民試點(diǎn)”；第24條第3款規(guī)定，“市人才工作部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同科技、人力資源和社會(huì)保障等行政管理部門編制高端和緊缺人才目錄，并定期向社會(huì)發(fā)布”。這是我國(guó)地方性法規(guī)首次細(xì)化技術(shù)移民方面的制度要求，將對(duì)廣州市加快建設(shè)科技創(chuàng)新強(qiáng)市發(fā)揮重要作用。
由于缺少具體的制度設(shè)計(jì)、明確的實(shí)施思路、包容的移民文化、相關(guān)部門協(xié)調(diào)統(tǒng)籌困難等原因，前述的國(guó)家關(guān)于技術(shù)移民法、技術(shù)移民的規(guī)劃與部署，地方關(guān)于技術(shù)移民先行先試的規(guī)劃，以及地方法規(guī)關(guān)于開展技術(shù)移民先行先試試點(diǎn)的規(guī)定，目前尚未完全實(shí)施和落地。
我國(guó)引進(jìn)外國(guó)人才面臨的新形勢(shì)。黨的十八大以來，我國(guó)引進(jìn)外國(guó)人才取得重要成就，外國(guó)人才項(xiàng)目管理服務(wù)水平不斷提高，引進(jìn)外國(guó)人才法治環(huán)境不斷優(yōu)化，外國(guó)人才管理體制改革取得重大進(jìn)展。[4]與此同時(shí)，我國(guó)引進(jìn)的外國(guó)人才不能完全滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要、來華外國(guó)專家質(zhì)量還需提升。[5]
探索引進(jìn)技術(shù)移民子制度：轉(zhuǎn)向客觀評(píng)估、依技能申請(qǐng)
引進(jìn)技術(shù)移民子制度是技術(shù)移民制度的關(guān)鍵部分，包括積分評(píng)估、獨(dú)立申請(qǐng)等內(nèi)容，解決外國(guó)人才引得進(jìn)問題。[6]只有引得進(jìn)，才談得上留得住、用得好和管得活。
探索技術(shù)移民積分評(píng)估：從主觀評(píng)估轉(zhuǎn)向客觀評(píng)估。技術(shù)移民積分評(píng)估是指移入國(guó)運(yùn)用綜合評(píng)分法評(píng)估外國(guó)人才技能的制度，屬于客觀評(píng)估，是發(fā)達(dá)國(guó)家的主流評(píng)估方法。移入國(guó)根據(jù)對(duì)外國(guó)人才的需求，明確外國(guó)人才應(yīng)該具有的技能，量化技能評(píng)估要素，細(xì)化技能評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，確定通過分，并以此為主要依據(jù)審理技術(shù)移民申請(qǐng)，具有客觀、透明等優(yōu)勢(shì)。技術(shù)移民積分評(píng)估發(fā)端于20世紀(jì)60年代的加拿大，發(fā)展于20世紀(jì)70～90年代的澳大利亞、新西蘭，普及于21世紀(jì)的英國(guó)、奧地利、日本、韓國(guó)等國(guó)家，呈現(xiàn)體系化、精細(xì)化趨勢(shì)。[7]
我國(guó)的外國(guó)人才評(píng)估以主觀評(píng)估為主，積分評(píng)估為輔。積分評(píng)估未被普遍運(yùn)用，只適用于有關(guān)外國(guó)人工作許可、個(gè)別地區(qū)的特定外國(guó)人才永久居留。2015年以來，國(guó)家支持中關(guān)村、廣東自貿(mào)區(qū)實(shí)施外國(guó)人才申請(qǐng)?jiān)谌A永久居留積分評(píng)估，允許創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)外籍成員、選聘的外籍技術(shù)人才根據(jù)積分評(píng)估申請(qǐng)?jiān)谌A永久居留。2016年，《關(guān)于加強(qiáng)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理的意見》規(guī)定，“探索計(jì)點(diǎn)積分制等評(píng)價(jià)機(jī)制”，未在全國(guó)范圍實(shí)施落地。2017年，《國(guó)家外國(guó)專家局、人力資源社會(huì)保障部、外交部、公安部關(guān)于全面實(shí)施外國(guó)人來華工作許可制度的通知》，將申請(qǐng)進(jìn)入境內(nèi)工作的外國(guó)人才劃分為高端外國(guó)人才（A類）、外國(guó)專業(yè)人才（B類）、其他外國(guó)人員（C類），簽發(fā)相應(yīng)的外國(guó)人工作許可。雖然其規(guī)定的計(jì)分賦值開外國(guó)人才積分評(píng)估之先河，但是規(guī)定了大量的豁免積分評(píng)估的情形，以致大部分外國(guó)人才豁免積分評(píng)估。總體而言，我國(guó)的外國(guó)人才積分評(píng)估存在適用范圍窄、評(píng)估因素不全面、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不具體、自我積分評(píng)估不方便，以及申請(qǐng)時(shí)間和評(píng)估時(shí)間不足等問題。我國(guó)探索技術(shù)移民積分評(píng)估，關(guān)鍵是重塑外國(guó)人才評(píng)估，從主觀評(píng)估嘗試轉(zhuǎn)向客觀評(píng)估，以積分評(píng)估為主，主觀評(píng)估為輔，制定外國(guó)高端人才獨(dú)立申請(qǐng)永久居留積分評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，允許外國(guó)高端人才直接申請(qǐng)永久居留積分評(píng)估等。
探索技術(shù)移民獨(dú)立申請(qǐng)：從依用人單位申請(qǐng)轉(zhuǎn)向依技能申請(qǐng)。技術(shù)移民獨(dú)立申請(qǐng)是指外國(guó)人依技能獨(dú)立申請(qǐng)出入境和移民證件，不要求申請(qǐng)前有用人單位。這豐富了申請(qǐng)方式，降低了申請(qǐng)條件，簡(jiǎn)化了申請(qǐng)程序，減少了申請(qǐng)成本。為防范技術(shù)移民獨(dú)立申請(qǐng)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施技術(shù)移民獨(dú)立申請(qǐng)，往往輔之以較高的技能要求、透明的積分評(píng)估、詳細(xì)的職業(yè)清單、靈活的移民配額等措施。發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展技術(shù)移民獨(dú)立申請(qǐng)，不同程度地允許外國(guó)人依技能獨(dú)立申請(qǐng)工作許可、工作類簽證、工作居留許可、人才永久居留許可等出入境和移民證件。美國(guó)技術(shù)移民獨(dú)立申請(qǐng)適用于EB1A簽證（職業(yè)移民第一優(yōu)先、第一類頂尖人才）等職業(yè)永久居留許可，E1簽證（條約貿(mào)易商）等職業(yè)臨時(shí)居留許可。[8]
我國(guó)未實(shí)行技術(shù)移民獨(dú)立申請(qǐng)，目前還不允許外國(guó)人才獨(dú)立申請(qǐng)工作、出入境和移民證件。外國(guó)人才申請(qǐng)工作、出入境和移民證件，必須依托境內(nèi)用人單位、有關(guān)政府及其部門、黨委部門提出。未實(shí)行技術(shù)移民獨(dú)立申請(qǐng)可能導(dǎo)致引進(jìn)外國(guó)人才唯“用人單位”論，引進(jìn)外國(guó)人才渠道狹窄，從天下引才近似于從境內(nèi)引才。[9]我國(guó)探索技術(shù)移民獨(dú)立申請(qǐng)，關(guān)鍵是重塑外國(guó)人才依用人單位申請(qǐng)轉(zhuǎn)向依技能申請(qǐng)，將全部依用人單位申請(qǐng)改為依技能申請(qǐng)為主，依用人單位申請(qǐng)為輔，允許外國(guó)高端人才獨(dú)立申請(qǐng)外國(guó)人工作許可證、R字簽證、工作類外國(guó)人居留證件、永久居留身份證等出入境證件。
探索留住技術(shù)移民子制度：轉(zhuǎn)向市場(chǎng)導(dǎo)向、身份轉(zhuǎn)換
留住技術(shù)移民子制度是技術(shù)移民制度的重要部分，包括勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試、身份轉(zhuǎn)換等內(nèi)容，為外國(guó)人才提供適配的職位、合適的移民身份和友好的融合環(huán)境，解決外國(guó)人才留得住問題。
探索技術(shù)移民勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試：從政府導(dǎo)向轉(zhuǎn)向市場(chǎng)導(dǎo)向。技術(shù)移民勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試是指政府主管部門指導(dǎo)和審查用人單位通過勞動(dòng)力市場(chǎng)在招聘過程中進(jìn)行的聘用外國(guó)人職位是本國(guó)人不能勝任職位的測(cè)試。這有助于保護(hù)公民就業(yè)權(quán)，引進(jìn)緊缺崗位的外國(guó)人才，支持外國(guó)人才實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，進(jìn)而留下來。為避免因?yàn)閯趧?dòng)力市場(chǎng)測(cè)試而降低外國(guó)人工作、居留、永久居留，以及用人單位聘用外國(guó)人的效率，符合獨(dú)立技術(shù)移民、高層次人才、高工資、特殊需要、職業(yè)清單等條件的外國(guó)人才，可以豁免勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試。發(fā)達(dá)國(guó)家要求外國(guó)人除符合豁免條件外，申請(qǐng)有關(guān)工作許可、工作類簽證、工作居留許可、人才永久居留許可，都要進(jìn)行勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試。[10]例如，德國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試適用于同意簽發(fā)工作類居留許可函；澳大利亞勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試是用人單位提名外國(guó)人申請(qǐng)技術(shù)移民簽證的前提。
我國(guó)實(shí)行原則性外國(guó)人才勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試，作為評(píng)價(jià)外國(guó)人才的政策工具之一，并暫緩實(shí)行。1996年，《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》（2017年修訂）第6條規(guī)定：“用人單位聘用外國(guó)人從事的崗位應(yīng)是有特殊需要，國(guó)內(nèi)暫缺適當(dāng)人選，且不違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定的崗位。”這包含了實(shí)質(zhì)上的勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試，但是未轉(zhuǎn)換為相應(yīng)的制度措施予以實(shí)施。2014～2015年，國(guó)家外國(guó)專家局試行《外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)工作指導(dǎo)目錄及計(jì)點(diǎn)積分方案》，調(diào)研論證后，認(rèn)為勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試應(yīng)暫緩實(shí)行。2016年，《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下引進(jìn)外國(guó)人才工作的意見》規(guī)定，“充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在國(guó)際人才資源配置中的決定性作用”。2017年，《國(guó)家外國(guó)專家局、人力資源社會(huì)保障部、外交部、公安部關(guān)于全面實(shí)施外國(guó)人來華工作許可制度的通知》明確規(guī)定，建立“外國(guó)人才市場(chǎng)測(cè)試”制度。我國(guó)探索技術(shù)移民勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試，關(guān)鍵是重塑外國(guó)人才勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試，審核外國(guó)人才申請(qǐng)從政府導(dǎo)向轉(zhuǎn)向市場(chǎng)導(dǎo)向，穩(wěn)妥推進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試改革，試點(diǎn)整批次勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試或者豁免勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試等。
探索技術(shù)移民身份轉(zhuǎn)換：向外國(guó)人才身份轉(zhuǎn)向本國(guó)人才身份。技術(shù)移民身份轉(zhuǎn)換是指外國(guó)人依技能入境后轉(zhuǎn)換移民身份，適用于有關(guān)工作許可、工作類簽證、工作居留許可、人才永久居留許可和歸化入籍。[11]技術(shù)移民身份轉(zhuǎn)換主要包括留學(xué)生身份轉(zhuǎn)換實(shí)習(xí)人員、求職者、雇員和創(chuàng)業(yè)者等身份，雇員身份轉(zhuǎn)換永久居民身份，居民身份、永久居民身份轉(zhuǎn)換公民身份。技術(shù)移民身份轉(zhuǎn)換有助于滿足外國(guó)人才實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換身份的正當(dāng)需求，增強(qiáng)外國(guó)人才的獲得感和歸屬感，有利于移入國(guó)有序引導(dǎo)外國(guó)人才轉(zhuǎn)換移民身份，拓寬接收外國(guó)人才的渠道和方式，提高引進(jìn)外國(guó)人才的效率。發(fā)達(dá)國(guó)家積極推動(dòng)技術(shù)移民身份轉(zhuǎn)換。2011年1月，韓國(guó)允許能夠在科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、文化、體育等領(lǐng)域?yàn)轫n國(guó)發(fā)展作出貢獻(xiàn)的外國(guó)優(yōu)秀人才，申請(qǐng)?zhí)貏e入國(guó)籍許可加入韓國(guó)國(guó)籍。
我國(guó)初步實(shí)施外國(guó)人才身份轉(zhuǎn)換，用于X2簽證、R2字簽證、工作類居留證件、任職人員永久居留身份證、特殊人員永久居留身份證、歸化入籍等。允許留學(xué)生身份轉(zhuǎn)換勤工助學(xué)人員、實(shí)習(xí)生、求職者、就業(yè)者、創(chuàng)業(yè)者等身份，就業(yè)者身份、特殊人員身份轉(zhuǎn)換永久居民身份，定居人員身份、其他正當(dāng)理由人員身份轉(zhuǎn)換公民身份。留學(xué)生身份轉(zhuǎn)換的主要難點(diǎn)是留學(xué)生畢業(yè)后不能直接在中國(guó)就業(yè)，面臨很多限制條件。就業(yè)者身份、特殊人員身份轉(zhuǎn)換的主要難點(diǎn)是外國(guó)人才不能在中國(guó)境外申請(qǐng)，直接取得永久居留權(quán)，需要以職位為基礎(chǔ)評(píng)估申請(qǐng)人能力。定居人員身份、其他正當(dāng)理由人員身份轉(zhuǎn)換的主要難點(diǎn)是相關(guān)規(guī)定比較籠統(tǒng)、入籍困難等。探索我國(guó)技術(shù)移民身份轉(zhuǎn)換，關(guān)鍵是重塑外國(guó)人才身份轉(zhuǎn)換，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類推進(jìn)外國(guó)人身份轉(zhuǎn)換改革，支持、便利留學(xué)生身份轉(zhuǎn)換就業(yè)者身份，就業(yè)者身份、特殊人員身份轉(zhuǎn)換永久居民身份，鼓勵(lì)定居人員身份、其他正當(dāng)理由人員身份轉(zhuǎn)換公民身份。
探索使用技術(shù)移民子制度：轉(zhuǎn)向外國(guó)人才體系、多主體防范移民風(fēng)險(xiǎn)
使用技術(shù)移民子制度是技術(shù)移民制度的核心部分，包括技術(shù)移民體系、保薦申請(qǐng)等內(nèi)容，可以促進(jìn)各層次外國(guó)人才協(xié)同發(fā)展，有效防范移民風(fēng)險(xiǎn)，引進(jìn)急需的外國(guó)人才，解決外國(guó)人才用得好問題。
探索技術(shù)移民體系：從零散外國(guó)人才轉(zhuǎn)向外國(guó)人才體系。技術(shù)移民體系是指一國(guó)為引進(jìn)外國(guó)人才建立的技術(shù)移民方面的工作許可、工作類簽證、工作居留許可、人才永久居留許可的層級(jí)體系，形成人才層次、移民身份、申請(qǐng)方式等技術(shù)移民有機(jī)整體。技術(shù)移民體系具有層次化、證件化、動(dòng)態(tài)化的特點(diǎn)，有助于形成多層次外國(guó)人才，生成外國(guó)人才體系，激勵(lì)外國(guó)人才為躍升在技術(shù)移民體系中的位置而積極工作、創(chuàng)業(yè)，便利移入國(guó)選擇本國(guó)需要、愿意留下來的外國(guó)人才，也便利用人單位從本國(guó)和勞動(dòng)力市場(chǎng)中聘用合適的外國(guó)人才。[12]發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展技術(shù)移民體系，以外國(guó)高端人才為重點(diǎn)，細(xì)化技術(shù)移民類別，全面、統(tǒng)籌和精準(zhǔn)地引進(jìn)各移民身份、各人才層次、各工作區(qū)域、與本國(guó)有緊密聯(lián)系的各種外國(guó)人才，滿足國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)外國(guó)人才的需求，用人單位聘用外國(guó)人才的需求，以及外國(guó)人才個(gè)人發(fā)展的需求。[13]
我國(guó)初步形成了外國(guó)人才體系，為引進(jìn)外國(guó)人才設(shè)立了外國(guó)人工作許可證、工作類簽證、工作類外國(guó)人居留證件、外國(guó)人永久居留身份證，大致形成移民身份、人才層次、適用區(qū)域等方面的外國(guó)人才整體。我國(guó)外國(guó)人才體系存在的不足主要包括：支持外國(guó)人才移入有關(guān)地方的主要規(guī)定不適用于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)；外國(guó)人工作許可（外國(guó)高端人才［A類］）、R字簽證缺少與之匹配的外國(guó)人居留證件、外國(guó)人永久居留身份證；外國(guó)留學(xué)生缺少在校學(xué)習(xí)期間就業(yè)、勤工助學(xué)、實(shí)習(xí)及畢業(yè)后求職等出入境證件；沒有設(shè)立技工、勞工方面的工作許可和出入境證件；技術(shù)移民申請(qǐng)缺少依技能獨(dú)立申請(qǐng)。探索我國(guó)技術(shù)移民體系，關(guān)鍵是重塑外國(guó)人才體系，從零散外國(guó)人才轉(zhuǎn)向外國(guó)人才體系，從較發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)展至欠發(fā)達(dá)地區(qū)，設(shè)立外國(guó)高端人才居留證件、永久居留身份證，允許或者便利外國(guó)留學(xué)生在校學(xué)習(xí)期間就業(yè)、勤工助學(xué)、實(shí)習(xí)及畢業(yè)后求職、就業(yè)，設(shè)立、完善技工、勞工方面工作許可和出入境證件等。
探索技術(shù)移民保薦申請(qǐng)：從單主體轉(zhuǎn)向多主體防范移民風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)移民保薦申請(qǐng)是指保薦人與移入國(guó)政府技術(shù)移民主管部門約定，符合有聘用或者引進(jìn)外國(guó)人的真實(shí)需求等條件，邀請(qǐng)、推薦或者提名外國(guó)人申請(qǐng)，保證履行按照申請(qǐng)的表述聘用或者引進(jìn)外國(guó)人，聘用外國(guó)人為本國(guó)帶來益處，配合有關(guān)政府部門技術(shù)移民管理等義務(wù)，否則接受相應(yīng)處罰。技術(shù)移民保薦申請(qǐng)，有利于移入國(guó)通過保薦人加強(qiáng)技術(shù)移民風(fēng)險(xiǎn)管控、擴(kuò)展引進(jìn)外國(guó)人才渠道，有助于外國(guó)人才通過保薦人在申請(qǐng)前了解移民接收國(guó)、申請(qǐng)中提高效率、申請(qǐng)后與移入國(guó)融合，發(fā)揮保薦人在引進(jìn)外國(guó)人才中的積極性。發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展技術(shù)移民保薦申請(qǐng)，可以減少引進(jìn)外國(guó)人才的風(fēng)險(xiǎn)，增加引進(jìn)外國(guó)人才的收益。新西蘭技術(shù)移民保薦申請(qǐng)適用于技術(shù)移民居留簽證，工作—居留簽證（優(yōu)秀人才［認(rèn)證雇主］），工作—居留簽證（優(yōu)秀人才［藝術(shù)、文化和運(yùn)動(dòng)］），工作—居留簽證（長(zhǎng)期短缺技能職業(yè)清單），工作類簽證等。[14]
我國(guó)初步實(shí)行外國(guó)人才邀請(qǐng)推薦申請(qǐng)，用人單位、政府部門、有關(guān)個(gè)人等邀請(qǐng)、推薦外國(guó)人才申請(qǐng)外國(guó)人工作許可、出入境和移民證件。[15]邀請(qǐng)、推薦外國(guó)人才申請(qǐng)主要分別面向境外、境內(nèi)外國(guó)人。我國(guó)初步明確了邀請(qǐng)人、推薦人的義務(wù)和責(zé)任。2012年，《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》第19條規(guī)定：“外國(guó)人申請(qǐng)辦理簽證需要提供中國(guó)境內(nèi)的單位或者個(gè)人出具的邀請(qǐng)函件的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)按照駐外簽證機(jī)關(guān)的要求提供。出具邀請(qǐng)函件的單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)對(duì)邀請(qǐng)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。”我國(guó)外國(guó)人才邀請(qǐng)推薦申請(qǐng)存在的不足主要包括：“邀請(qǐng)”“推薦”關(guān)系不順；出具邀請(qǐng)函件單位備案和信譽(yù)等級(jí)評(píng)定改革、海外高層次人才用人單位推薦義務(wù)改革進(jìn)展緩慢；[16]推薦人、邀請(qǐng)人、證明（擔(dān)保）人義務(wù)、處罰不清楚、不統(tǒng)一。探索我國(guó)技術(shù)移民保薦申請(qǐng)，關(guān)鍵是重塑外國(guó)人才邀請(qǐng)推薦申請(qǐng)，從單主體轉(zhuǎn)向多主體防范移民風(fēng)險(xiǎn)，理順“邀請(qǐng)”申請(qǐng)、“推薦”申請(qǐng)之間關(guān)系，加快“邀請(qǐng)”人、“推薦”人信用評(píng)定、義務(wù)和責(zé)任改革，明確、統(tǒng)一出入境和移民保薦人的資格、義務(wù)、年審和處罰等。
探索技術(shù)移民管理子制度：轉(zhuǎn)向地方管理、彈性管理
技術(shù)移民管理子制度是技術(shù)移民制度的重要部分，包括地方管理、彈性管理等內(nèi)容，旨在解決外國(guó)人才管得活問題，充分發(fā)揮相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)勢(shì)或者盡力彌補(bǔ)相對(duì)落后地區(qū)的劣勢(shì)，豐富外國(guó)人才的技術(shù)移民選擇，提升技術(shù)移民主管部門的應(yīng)變能力。
探索技術(shù)移民地方管理：從中央管理轉(zhuǎn)向中央管理、地方管理并重。技術(shù)移民地方管理是指中央為方便技術(shù)移民管理，促進(jìn)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)技術(shù)移民充分發(fā)展或者推動(dòng)相對(duì)落后地區(qū)技術(shù)移民快速發(fā)展，授權(quán)、照顧地方引進(jìn)本地需要的外國(guó)人才，進(jìn)行的自主管理。技術(shù)移民地方管理，有利于中央政府加強(qiáng)技術(shù)移民宏觀管理，地方政府因地制宜做好技術(shù)移民工作，解決地方對(duì)外國(guó)人才的迫切需求與外國(guó)人才不充分供給、不平衡分布之間的矛盾。[17]
我國(guó)初步建立了外國(guó)人才地方管理制度。中共中央、國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門部署地方開展外國(guó)人工作、出入境和移民管理改革，在部分區(qū)域、全國(guó)范圍推廣。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理的意見》，要求地方采取措施，“幫助永久居留外國(guó)人更快更好融入中國(guó)社會(huì)”。2019年，國(guó)家移民管理局在全國(guó)范圍內(nèi)推廣復(fù)制促進(jìn)服務(wù)自貿(mào)區(qū)建設(shè)12條移民與出入境便利政策。2015年以來，北京市、上海市、廣東省等重點(diǎn)地區(qū)采取措施，貫徹實(shí)施國(guó)務(wù)院及公安部、國(guó)家移民管理局等部門關(guān)于地方開展外國(guó)人工作、出入境和移民管理改革的部署。我國(guó)外國(guó)人才地方管理存在地方出入境和移民管理改革政策措施碎片化、主動(dòng)性不足、下放審批權(quán)少、鼓勵(lì)外國(guó)人向相對(duì)發(fā)達(dá)而不是相對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)聚集等不足。探索我國(guó)技術(shù)移民地方管理，關(guān)鍵是重塑外國(guó)人才地方管理，從中央管理轉(zhuǎn)向中央管理、地方管理并重，增強(qiáng)地方出入境和移民管理改革政策措施的整體性、主動(dòng)性，適當(dāng)下放外國(guó)人工作許可、永久居留等審批權(quán)，既支持外國(guó)人才向相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)遷徙，又鼓勵(lì)引導(dǎo)向相對(duì)落后地區(qū)聚集等。
探索技術(shù)移民彈性管理：從原則管理轉(zhuǎn)向精細(xì)管理。技術(shù)移民彈性管理是指移入國(guó)運(yùn)用彈性手段，增強(qiáng)技術(shù)移民法律政策的適應(yīng)性，提升技術(shù)移民主管部門的應(yīng)變能力，豐富外國(guó)人才的技術(shù)移民選擇。技術(shù)移民彈性管理屬于特別管理制度，體現(xiàn)了靈活管理理念，是技術(shù)移民一般管理的變通和補(bǔ)充，有助于提高技術(shù)移民管理效率。發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展技術(shù)移民彈性管理，制定移民法律的配套性文件，修改完善技術(shù)移民法律，多維度評(píng)估外國(guó)人技能，豁免技術(shù)移民申請(qǐng)條件，實(shí)施技術(shù)移民申請(qǐng)?zhí)貏e程序，力避固化、僵化，解決引進(jìn)外國(guó)人才實(shí)際問題。根據(jù)《澳大利亞移民法》的尾注3“立法歷史”，從1958年實(shí)施至今，其年均修正3.4次。美國(guó)多維度評(píng)估外國(guó)人頂尖人才、外國(guó)杰出教授和研究員、外國(guó)優(yōu)秀人才，不限學(xué)歷、工作經(jīng)驗(yàn)、職稱／榮譽(yù)稱號(hào)、工資等。
我國(guó)已初步實(shí)行外國(guó)人才彈性管理，不斷修改完善外國(guó)人才出入境、移民、就業(yè)等方面的法律、法規(guī)、規(guī)章。外籍高層次人才、高收入外國(guó)人、在國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域工作的外國(guó)人、外籍華人博士申請(qǐng)永久居留，不要求高級(jí)職位。有關(guān)外籍高層次人才兼職創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、境外高校外國(guó)學(xué)生實(shí)習(xí)就業(yè)，取消兼職、實(shí)習(xí)就業(yè)限制。申請(qǐng)外國(guó)人工作許可證（外國(guó)高端人才［A類］），實(shí)行“綠色通道”和“容缺受理”服務(wù)。我國(guó)初步建立的外國(guó)人才彈性管理存在不足主要包括：外國(guó)人才法律體系不健全，權(quán)威性不夠；《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》等技術(shù)移民方面法律、法規(guī)、規(guī)章等修改完善較少，適應(yīng)性不強(qiáng)；邀請(qǐng)推薦申請(qǐng)之外無(wú)獨(dú)立申請(qǐng)；不細(xì)分外國(guó)高端人才、外國(guó)專業(yè)人才，評(píng)估維度少；外國(guó)人才出入境證件、移民證件申請(qǐng)一般程序之外無(wú)特別程序等。探索我國(guó)技術(shù)移民彈性管理，關(guān)鍵是重塑外國(guó)人才彈性管理，從原則管理轉(zhuǎn)向精細(xì)管理；完善技術(shù)移民方面法律、法規(guī)、規(guī)章等，增強(qiáng)適應(yīng)性；細(xì)分外國(guó)高端人才、外國(guó)專業(yè)人才，增加評(píng)估維度；外國(guó)人才出入境證件、移民證件申請(qǐng)一般程序外建立特別程序等。
結(jié)論
“聚天下英才而用之”是中國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)。進(jìn)入新時(shí)代，在助力加快建設(shè)科技強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)的戰(zhàn)略目標(biāo)下，我國(guó)應(yīng)借鑒世界科技強(qiáng)國(guó)技術(shù)移民制度的有益做法，加大人才對(duì)外開放力度，建立健全富有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的技術(shù)移民制度，吸引更多海外高層次人才來華工作、生活和永久居留。
探索技術(shù)移民制度，要重塑外國(guó)人才制度，在人才制度理論之外，更多運(yùn)用移民制度理論，嵌入對(duì)外開放基本國(guó)策、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家技術(shù)移民制度的成功經(jīng)驗(yàn)，從引進(jìn)、留住、使用和管理等子制度展開。
探索技術(shù)移民制度，要加大技術(shù)移民改革力度，加快技術(shù)移民法治建設(shè)步伐，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)一系列重要轉(zhuǎn)向，扎實(shí)推進(jìn)引進(jìn)外國(guó)人才重心的調(diào)整。從主觀評(píng)估轉(zhuǎn)向客觀評(píng)估外國(guó)人才技能，從外國(guó)人才依用人單位申請(qǐng)轉(zhuǎn)向依技能申請(qǐng)出入境和移民證件，外國(guó)人才申請(qǐng)從政府導(dǎo)向轉(zhuǎn)向市場(chǎng)導(dǎo)向，外國(guó)人才身份從外國(guó)人身份轉(zhuǎn)向中國(guó)公民身份，從零散外國(guó)人才轉(zhuǎn)向外國(guó)人才體系，從單主體轉(zhuǎn)向多主體防范移民風(fēng)險(xiǎn)，從中央管理轉(zhuǎn)向中央管理、地方管理并重，從原則管理轉(zhuǎn)向精細(xì)管理。
外國(guó)人才是我國(guó)人才資源的重要組成部分。我國(guó)需要盡快推進(jìn)技術(shù)移民制度探索，以增加我國(guó)對(duì)外國(guó)人才的吸引力和凝聚力，有效解決外國(guó)人才引得進(jìn)、留得住、用得好和管得活的問題，提高引進(jìn)外國(guó)人才的成效，增強(qiáng)人才方面的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
注釋
[1]沈妍：《淺談中國(guó)建立技術(shù)移民制度的必要性和可行性》，《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2020年第6期。
[2]李蔚、孫飛：《我國(guó)技術(shù)移民制度建設(shè)的探索與完善》，《中國(guó)人力資源開發(fā)》，2022年第10期。
[3]劉國(guó)福：《技術(shù)移民法律制度研究：中國(guó)引進(jìn)外國(guó)人才的法律透視》，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2011年，第535～592頁(yè)。
[4]張建國(guó)：《奮力開創(chuàng)新時(shí)代引進(jìn)外國(guó)人才和智力工作新局面》，《人民論壇》，2018年第8期。
[5]劉國(guó)福：《引進(jìn)外國(guó)人才政策：嚴(yán)峻形勢(shì)、重大挑戰(zhàn)和未來發(fā)展》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第4期。
[6]M. Czaika and C. R. Parsons, "The Gravity of High-Skilled Migration Policies," Demography, 2017, 54(2).
[7]R. Buzdugan and S. S. Halli, "Labor Market Experiences of Canadian Immigrants with Focus on Foreign Education and Experience," The International Migration Review, 2009, 43(2).
[8]"Green Card for Employment-Based Immigrants," 2022-10-31, https://www.uscis.gov/green-card/green-card-eligibility/green-card-for-employment-based-immigrants.
[9]任莉：《河南省外國(guó)人才引進(jìn)效能評(píng)價(jià)與提升》，《人才資源開發(fā)》，2020年第14期。
[10]L. Yao and H. Feng, "Immigration System, Labor Market Structures, and Overeducation of High-Skilled Immigrants in the United States and Canada," International Migration Review, 2020, 54(4).
[11]劉國(guó)福：《試論外國(guó)人身份轉(zhuǎn)換制度：從引進(jìn)外國(guó)人才切入》，《理論月刊》，2011年第9期。
[12]張楠、田帆：《人才生態(tài)環(huán)境、成長(zhǎng)預(yù)期與海外人才回流意愿》，《中國(guó)人力資源開發(fā)》，2022年第9期。
[13]E. Naumann, L. F. Stoetzer and G. Pietrantuono, "Attitudes Towards Highly Skilled and Low-skilled Immigration in Europe: A Survey Experiment in 15 European Countries," European Journal of Political Research, 2018, 57.
[14]R. Bedford and P. Spoonley, "Competing for Talent: Diffusion of an Innovation in New Zealand's Immigration Policy," International Migration Review, 2018, 48(3).
[15]李平、陳曉彤：《我國(guó)海外人才引進(jìn)使用方式創(chuàng)新研究》，《山東社會(huì)科學(xué)》，2018年第6期。
[16]李北偉、路天浩、李麟白：《中美科技競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下海外高層次人才引進(jìn)對(duì)策》，《科技管理研究》，2021年第18期。
[17]馬子博、吳鵬：《外國(guó)人才行政管理體制：現(xiàn)狀、問題與改革路徑》，《管理學(xué)文摘》，2017年第4期。
責(zé) 編∕肖晗題
On the China's Exploration of Skilled Migration System and Concurrently
—On the Transformation of Foreign Talents System
Liu Guofu
Abstract: Since the 18th CPC National Congress, the Party Central Committee with Comrade Xi Jinping as the core attaches great importance to the introduction of foreign talents. China's foreign talent administration has made important achievements. The level of management services for foreign talent projects has been continuously improved, the legal environment for the introduction of foreign talents has been continuously optimized, and significant progress has been made in the reform of the foreign talent management system. At present, there are still complex situations in China that foreign talents cannot fully meet the needs of economic and social development, and the quality of foreign experts coming to China needs to be improved. China aims to explore skilled migration system to gather the world's talents and use them. In one side, it will be done by adapting to the new domestic and international situation of introducing foreign talents, being with the reference of successful experiences of skilled migration system in developed countries, transforming foreign talents system, and making skilled migration system play a vitally important role in the foreign talents administration. In the other side, it could be done from the sub-systems of introducing, maintaining, using and administering foreign talents, then by turning the foreign talent administration to objective assessment, application based on skills, market oriented, the change of migration status, the system of foreign talent, avoiding migration risk by multiple agents, local administration and flexible administration.
Keywords: skilled immigrant, skilled immigrant system, foreign talent, foreign talent system
