摘  要：面對復(fù)雜、多元、綜合的重大現(xiàn)實問題，創(chuàng)新性探索各種治理理論話語、工具和方法，是政治學(xué)、行政管理學(xué)、公共管理學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科共同關(guān)注的議題?？缃缰卫碜鳛橥黄苽鹘y(tǒng)單線條的綜合性治理方式，順應(yīng)當(dāng)代發(fā)展趨勢，以解決重大現(xiàn)實問題為鮮明導(dǎo)向，覆蓋政府、市場、社會三大組織運行系統(tǒng)，在不同空間、不同層級、不同部門、不同領(lǐng)域內(nèi)，通過正式或非正式的尺度重組而形成的新型治理場域和多主體多方位共建共治共享行動，是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。強化跨界治理領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)、深化政府體制改革重組、推動多主體間數(shù)據(jù)信息開放共享、加大利益共享型激勵約束機制建設(shè)等，是全面強化跨界治理行穩(wěn)致遠(yuǎn)的共同戰(zhàn)略選擇。

關(guān)鍵詞：跨界治理  理論內(nèi)涵   實踐創(chuàng)新  優(yōu)化路徑 

【中圖分類號】D035 【文獻標(biāo)識碼】A

當(dāng)今世界，伴隨著經(jīng)濟全球化、市場化、城市化、數(shù)字化的快速發(fā)展，尤其是移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技的深度融合應(yīng)用，全球各類公共事務(wù)開始趨向更外溢、更跨域、更不確定，傳統(tǒng)科層化的國家及政府治道變革迎來全新的挑戰(zhàn)，西方學(xué)界和政界的協(xié)同政府、整體治理、橫向治理等理論層出不窮、花樣翻新。在此背景下，黨的十八屆三中全會明確提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大命題。除了繼續(xù)強化國家治理的基本制度建設(shè)外，面對涉及主體復(fù)雜多元、性質(zhì)復(fù)雜繁復(fù)、職能交叉模糊的治理難題，如跨區(qū)域的空氣治理和水域治理、從公共衛(wèi)生領(lǐng)域蔓延到經(jīng)濟社會全體的新冠疫情防控等，順應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的趨勢和要求，我們需要“系統(tǒng)集成、高效協(xié)同”的政府跨界治理新方略，重點解決條塊沖突、畫地為牢、政出多門、部門主義等割裂化、碎片化治理難題，努力實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。“跨界治理”，是一個富有中國特色的新型治理模式，具有重要的理論創(chuàng)新和實踐價值，亟待做出理論提煉、實踐總結(jié)和路徑優(yōu)化，助推社會主義現(xiàn)代化國家的建設(shè)。

跨界治理的基本框架與理論內(nèi)涵

“界”最直觀的理解是“空間上的邊界”（即行政區(qū)邊界），在這樣的語境下，跨界治理就是跨越兩個及以上平行政區(qū)單元的政府橫向合作治理，旨在共同解決大氣污染、水域保護、傳染病等跨域性公共問題，包括跨越國家邊境的全球治理和國內(nèi)跨行政區(qū)治理。這也是當(dāng)前國內(nèi)外各種“跨界治理”的普遍性、共同性闡釋。但實際上，“界”除了行政區(qū)劃邊界外，還代表一個組織或部門的權(quán)責(zé)邊界、職能邊界、行動邊界等，組織內(nèi)外部之間因資源、職責(zé)、權(quán)力、目標(biāo)的重構(gòu)重組也會形成跨界治理局面。筆者認(rèn)為，跨界治理是順應(yīng)當(dāng)代發(fā)展趨勢，以解決重大現(xiàn)實問題為鮮明導(dǎo)向，覆蓋政府、市場、社會三大組織運行系統(tǒng)，在不同空間、不同層級、不同部門、不同領(lǐng)域內(nèi)，通過正式或非正式的尺度重組而形成的新型治理場域和多主體多方位共建共治共享行動，是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，也是未來政府與社會治理變革的重要趨勢和方向。

從區(qū)域政治學(xué)的角度來看，跨界治理是指順應(yīng)跨國網(wǎng)絡(luò)鏈接、城市區(qū)域化、城際同城化趨勢，針對環(huán)境污染、傳染病、跨界犯罪、人口流動等外溢性、脫域性、擴散性、區(qū)域性公共事務(wù)，在相鄰平行政區(qū)單元之間，通過設(shè)立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)、簽訂政府間合作協(xié)議、制定統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等正式制度，以及加強互動溝通、建立信任等非正式機制，跨區(qū)域協(xié)同解決問題、提供服務(wù)、優(yōu)化環(huán)境的集體行動與過程。所以說，跨界治理的第一個領(lǐng)域和內(nèi)容就是“跨區(qū)域治理”，既可以發(fā)生在國際層面，如全球治理、次區(qū)域治理、國際流域治理等，也可以發(fā)生在一個國家內(nèi)部的不同級別政區(qū)之間，如美國的州際協(xié)定、灣區(qū)地方政府協(xié)會、中國長三角一體化示范區(qū)等。目前來看，這種跨界治理主要發(fā)生在國內(nèi)外跨國邊境地區(qū)、大都市圈（區(qū)）、城市群、省際毗鄰區(qū)、江湖流域、國家公園等空間形態(tài)中，已經(jīng)有極其豐富的治理模式和類型。其本質(zhì)是處理好行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)、流域區(qū)、生態(tài)區(qū)、功能區(qū)之間的關(guān)系，讓區(qū)際政府關(guān)系、區(qū)域政治格局和空間治理體系適應(yīng)于跨政區(qū)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的現(xiàn)實需求，促進跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，降低跨政區(qū)制度交易成本，增進區(qū)域公共價值和最大化整體利益。

從政府管理學(xué)視角來看，跨界治理主要是指包含多層結(jié)構(gòu)的政區(qū)政府體系內(nèi)，不同層級政府之間、同一層級政府不同職能部門之間，順應(yīng)行政權(quán)力鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、服務(wù)鏈、數(shù)據(jù)鏈，圍繞服務(wù)對象“高效辦成一件事”、管理部門“高效處置一件事”，基于現(xiàn)代科技手段嵌入和數(shù)據(jù)信息共享，對傳統(tǒng)的部門化、科層式治理結(jié)構(gòu)和服務(wù)監(jiān)管流程進行整體性轉(zhuǎn)變、全方位賦能、革命性重塑，打破部門利益分割與本位主義，建立健全跨層級、跨部門協(xié)同的“行業(yè)綜合監(jiān)管”“無縫隙服務(wù)”機制，以“一站式、單一窗口”為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，全面消除政出多門、多頭管理的“碎片化”困境，實現(xiàn)資源共享、服務(wù)最優(yōu)、管理高效的協(xié)作治理過程。因此，就政府作為治理主體而言，跨層次治理、跨部門治理就成為“跨界治理”的第二個重要內(nèi)容?？绮块T治理的本質(zhì)是政府治理理念從“官本位”向“人民至上”轉(zhuǎn)變，從“部門本位主義”向“政府整體主義”轉(zhuǎn)變，借助嵌入各級各類職能部門內(nèi)部的網(wǎng)絡(luò)平臺技術(shù)，打破部門橫向之間的信息壁壘、數(shù)據(jù)孤島，通過信息、資源和決策制定等方面的共享、共擔(dān)、共謀，改變原來的串聯(lián)式流程為并聯(lián)式流程，集成監(jiān)管、協(xié)同服務(wù)，從而提高政府管理、公共服務(wù)的效率、能力和質(zhì)量。

從社會治理的角度來說，跨界治理是指跨越政府、市場、社會三大領(lǐng)域的邊界，按照信任、溝通、合作、伙伴、契約的原則，采用政府購買服務(wù)、政府出售、合同承包、特許經(jīng)營、補助等形式，構(gòu)建政府—企業(yè)—社會之間的公私合作伙伴關(guān)系（PPP），讓社會組織和市場企業(yè)等參與公共服務(wù)的生產(chǎn)和社會管理過程，整合資源，發(fā)揮各自優(yōu)勢，努力實現(xiàn)經(jīng)濟增長、政治民主、社會發(fā)育的治理目標(biāo)。因此，這一跨界治理可以稱之為“跨公私合作伙伴治理”，是西方發(fā)達(dá)國家城市治理、社會治理、公共危機治理中已經(jīng)運作成熟的一套系統(tǒng)性治理工具，“小政府、大社會”是其典型特征。在中國語境下，其本質(zhì)就是“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，形成政府與市場、政府與社會之間的緊密合作，明確政府和社會的權(quán)責(zé)邊界，特別是在復(fù)雜多樣、多層次的社會需求面前，科學(xué)界定基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)范圍，強化政府在基本公共服務(wù)供給的兜底保障職責(zé)，充分動員各種社會力量廣泛參與非基本公共服務(wù)的生產(chǎn)供給，同時通過市場配置資源，滿足人民群眾多樣化、個性化、高品質(zhì)的生活服務(wù)需求，構(gòu)建公共服務(wù)多元供給格局。跨公私合作治理的本質(zhì)是政府加快職能轉(zhuǎn)變，對市場、社會賦權(quán)賦能，培育社會參與和成長空間，構(gòu)筑“小政府、大社會、大市場”體系，形成有為政府、有效市場、活力社會并存并行的治理格局。

綜上可見，跨界治理是吸收整合西方國家新公共管理、社會政策網(wǎng)絡(luò)、協(xié)同政府、整體性治理等理論內(nèi)涵基礎(chǔ)上形成的一種治理理論，具有顯著的廣泛性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性。跨區(qū)域、跨層級、跨部門、跨公私治理之間既可能保持相互獨立，又相互融合、相互關(guān)聯(lián)。同時需要指出的是，在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，跨界治理并不是純粹的政府治理行為，在某些跨界領(lǐng)域及公共治理過程中，黨的組織通過先行推動或嵌入行政組織中，發(fā)揮引領(lǐng)、整合、協(xié)調(diào)、動員、吸納、監(jiān)督等作用，實現(xiàn)對跨界治理的領(lǐng)導(dǎo)。

跨界治理的中國經(jīng)驗：典型案例分析

理論與實踐并重，兩者相得益彰、相互促進，是增強理論和實踐偉力的基本方法。進入新世紀(jì)以來，之所以我國學(xué)者提出并認(rèn)同“跨界治理”，除了學(xué)習(xí)借鑒西方理論思想之外，更重要的是因為，在現(xiàn)代新型互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字技術(shù)的深度應(yīng)用和支撐下，在黨和國家機構(gòu)改革不斷強調(diào)整體性、協(xié)同性原則下，國家和地方治理實踐中逐漸發(fā)育出一批富有創(chuàng)新性、代表性、前瞻性的跨界治理典型案例，甚至有些案例成為具有國際影響力的地方治理品牌。這些案例既是“中國之治”的智慧典范，更是推動跨界治理理論不斷豐滿的最佳注腳，值得我們進行跟蹤解剖研究。

跨區(qū)域治理：“毗鄰黨建”、“長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)”

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)以及諸多都市圈、城市群規(guī)劃方案的相繼出臺，國內(nèi)已經(jīng)形成了越來越多的跨區(qū)域治理模式，最具代表性的有二：其一，“毗鄰黨建”最早是在2016年由上海金山區(qū)立足地處滬浙交界區(qū)域這一特殊區(qū)位，與浙江嘉興市一起創(chuàng)建的跨省毗鄰區(qū)域協(xié)同治理新概念、新模式，即打破區(qū)域壁壘、突破行政區(qū)劃，堅持黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與，拓展和外延區(qū)域化黨建工作內(nèi)涵，在不屬于同一行政隸屬關(guān)系的毗鄰地區(qū)，共同簽署《關(guān)于深化毗鄰黨建 推動長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展工作的意見》，建立跨區(qū)域黨建聯(lián)席會議等平臺，凝聚起各級黨組織、黨員以及群眾合力，圍繞黨建聯(lián)建、社會治理、民生服務(wù)、區(qū)域發(fā)展、環(huán)境保護、鄉(xiāng)村振興、公共安全、疫情防控等內(nèi)容廣泛開展合作，引領(lǐng)滬浙毗鄰地區(qū)實現(xiàn)跨界治理、協(xié)同發(fā)展、共建共享。目前，各種形式的“毗鄰黨建”已經(jīng)成為國內(nèi)一些區(qū)域和城市治理毗鄰地區(qū)公共事務(wù)的普遍方法之一。其二，滬蘇浙三省交界地區(qū)設(shè)立的跨界功能區(qū)——長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，遵循“不破行政隸屬，打破行政邊界”總原則，通過設(shè)立執(zhí)委會、理事會等跨界協(xié)調(diào)機構(gòu)，聚焦規(guī)劃管理、生態(tài)保護、土地管理、要素流動、財稅分享、公共服務(wù)政策等方面，探索行之有效的一體化制度安排，促使毗鄰區(qū)多方共謀一個項目、共建一批機制、共繪一張圖、共商一套標(biāo)準(zhǔn)、共推一份計劃，走出了一條跨行政區(qū)域共建共享、生態(tài)文明與經(jīng)濟社會發(fā)展相得益彰的跨域治理新路，成為全國跨區(qū)域制度創(chuàng)新的“樣板間”。實際上，除這兩個典型案例之外，全國各地還有大量有關(guān)江河流域治理、大氣污染治理、疫情聯(lián)防聯(lián)控、公共服務(wù)共享、社會治理、都市圈城際合作等跨域治理行動，不再贅述。

跨層級、跨部門治理：浙江“河長制”、上海“一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管”、北京“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”

近年來，在人民至上的新理念下，圍繞優(yōu)化營商環(huán)境、提高服務(wù)水平、增強監(jiān)管效能，在國家和地方治理實踐創(chuàng)新中出現(xiàn)了大量縱橫結(jié)合、互促并進、技術(shù)支撐的跨層級、跨部門協(xié)同治理改革案例，在解決“條塊分割”難題中發(fā)揮了十足的威力。如在國家層面，我們深化黨政機構(gòu)改革，實施職能整合的“大部門體制”，建立諸多專業(yè)化部際聯(lián)席會議制度，存在集中、統(tǒng)合、協(xié)調(diào)決策過程的“領(lǐng)導(dǎo)小組制度”，還有旨在解決跨地區(qū)、跨部門、跨層級政務(wù)服務(wù)中信息難以共享、業(yè)務(wù)難以協(xié)同、基礎(chǔ)支撐不足等突出問題的“全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺”，是支持全國疫情防控“一碼通行”的重要平臺。

在地方層面，典型案例有三：其一，發(fā)源于浙江長興縣并向全國推廣的“河長制”，是充分發(fā)揮黨政領(lǐng)導(dǎo)資源優(yōu)勢，自上而下跨層級運行、上下游跨區(qū)域聯(lián)動、左右跨部門協(xié)同的典型多維跨界治理模式，也是“中國之治”的智慧所在。其二，上海政府服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)，其中，“一網(wǎng)通辦”是根據(jù)國務(wù)院辦公廳《進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案》，在城市政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，依托大數(shù)據(jù)資源平臺推動政府部門內(nèi)部跨層級、跨部門、跨區(qū)域的數(shù)據(jù)聯(lián)通和共享，用數(shù)字化手段實現(xiàn)業(yè)務(wù)流程整合再造，“讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾企業(yè)少跑腿”，通過線上平臺和線下“一站式”行政服務(wù)中心或行政事務(wù)受理中心，為社會和公眾提供無縫隙、整合性、同時性公共服務(wù)的跨界協(xié)同服務(wù)新模式，打造了公眾獲得政府公共服務(wù)像網(wǎng)購一樣方便的服務(wù)場景，成為上海政務(wù)服務(wù)的一塊金字招牌。類似跨部門集成改革還包括浙江推行的“最多跑一次”改革、江蘇推行的“不見面審批”改革等。其三，北京黨建引領(lǐng)的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制，在街巷建立實體化綜合執(zhí)法中心，選派“街巷長”，讓最了解群眾訴求的街鄉(xiāng)基層一線，發(fā)出解決問題的集合令，工商、城管、食藥監(jiān)等部門的執(zhí)法力量，同時下沉到基層一線，明確責(zé)任，綜合執(zhí)法，共同響應(yīng)，這是在街鎮(zhèn)層面實現(xiàn)跨層級、跨部門治理的基層跨界治理新模式。

跨公私合作治理：北京“三社聯(lián)動”、成都公益組織服務(wù)園

跨公私合作治理也就是我國官方話語體系中的“政社合作”和“政府購買服務(wù)”，這是發(fā)源于20世紀(jì)90年代的上海浦東（羅山市民會館），后來逐漸在全國各地、多領(lǐng)域廣泛應(yīng)用的一種跨界治理模式。近年來，培育社會組織、發(fā)揮社會力量，全過程民主式參與社會治理，成為全國各大中小城市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)、社區(qū)普遍采用的一種成熟治理工具，尤其是上海、北京、成都、深圳等地積累了諸多成熟經(jīng)驗。如北京在市民政局成立了“三社聯(lián)動”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立市、區(qū)兩級“三社聯(lián)動”溝通協(xié)調(diào)機制，2015年以來，北京市民政局每年都劃撥專項資金1000萬元開展“三社聯(lián)動”服務(wù)項目，推動了政府職能轉(zhuǎn)變，促進了政府行政力量與社工機構(gòu)專業(yè)力量的有效整合，提升了社會服務(wù)的專業(yè)化水平，創(chuàng)新了社會治理方式，實現(xiàn)了政社互動和互補。成都早在2012年，由政府牽頭打造樞紐型公益組織服務(wù)園，開展針對性、周期性、系統(tǒng)性的社會組織孵化，充分整合社會力量共同參與志愿服務(wù)和社會治理，使得成都的社會組織發(fā)展、政社合作在全國都走在前列。

跨界治理的優(yōu)化路徑

我國的跨界治理是以黨建為引領(lǐng)、以政府為中心，涉及多主體參與、多方向運作、多機制支撐的一個全新治理理念和工具，更是對傳統(tǒng)科層式行政管理模式的體制重組和流程再造。其中，跨區(qū)域、跨部門、跨層級、跨公私合作四種治理方式各自遵循的內(nèi)在理論邏輯、制度邏輯不盡一致，各自存在的治理問題也有差異。但它們在運行過程中，基本運行邏輯還是具有一定的相似性和關(guān)聯(lián)性，如處理好政府、社會、市場之間的協(xié)同關(guān)系等，是各類跨界治理順暢運行的共同改革命題。相應(yīng)地，難以處理好多主體之間錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系、權(quán)責(zé)關(guān)系，缺乏權(quán)力重組領(lǐng)導(dǎo)體制等，往往也是跨界治理模式碰到的共同難題。為此，總體來看，跨界治理的優(yōu)化路徑，重點應(yīng)強化四個方面的建設(shè)：

強化跨界治理領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)。在跨界治理體系中，每個政府、每個政府職能部門都有可能成為牽頭部門，圍繞完成某個跨界公共事務(wù)，整合領(lǐng)導(dǎo)更多相鄰或相關(guān)部門共同制定目標(biāo)、共同行動，除了履行好自己管轄權(quán)、職權(quán)范圍內(nèi)的公共事務(wù)以外，擁有跨界組織領(lǐng)導(dǎo)力至關(guān)重要。從中央到地方各級黨政機構(gòu)，要強化部門領(lǐng)導(dǎo)的整體政府意識，跨前一步、跨界合作，不斷增強各級黨政部門領(lǐng)導(dǎo)的跨界組織領(lǐng)導(dǎo)能力和水平，為跨界治理提供堅實的組織保障。

深化政府機構(gòu)和行政體制改革。一方面，要繼續(xù)推動政府職能轉(zhuǎn)變，深化“放管服”改革，強化政府對市場、社會的賦權(quán)增能，形成有為政府、有效市場、活力社會之間的有機統(tǒng)一，構(gòu)筑并推動政府、市場、社會協(xié)同參與的跨界治理現(xiàn)代化建設(shè)。另一方面，要繼續(xù)沿著整合職能、消除部門主義、降低交易成本、提高治理效能的思路，調(diào)整優(yōu)化黨和國家機構(gòu)職能體系，加快政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進程，強化集成式、綜合性改革，從根本上消除政府之間、上下級、部門之間的不合理阻隔和體制障礙，形成以人民為中心的最便利無縫隙的公共服務(wù)體系和最快捷的城市事件綜合聯(lián)動處置體系。

推動多主體間數(shù)據(jù)信息開放共享。在當(dāng)今信息網(wǎng)絡(luò)社會，信息化、數(shù)字化既是跨界治理運行的基本條件，也是跨界治理的推動力量。因此，在大力推動大數(shù)據(jù)、5G、人工智能等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與應(yīng)用的同時，切實依法推動多治理主體之間的設(shè)施融通、數(shù)據(jù)聯(lián)通、數(shù)據(jù)共享，為共同決策、統(tǒng)一行動、高效協(xié)同提供強有力的技術(shù)和依據(jù)支撐，是未來進一步提升跨界治理效能的關(guān)鍵所在。

加大利益共享型激勵約束機制建設(shè)。因激勵約束體系的不明確、不健全，在現(xiàn)實中真正“破圈”“出圈”的跨界治理步履維艱。為此，要在多個層面、多個領(lǐng)域，盡快建立健全多主體之間在跨界共治中的權(quán)責(zé)利匹配機制、公平利益分配機制、共同責(zé)任約束規(guī)則等，構(gòu)筑跨界治理運行的“硬性正式制度和規(guī)則”，推動跨界治理行穩(wěn)致遠(yuǎn)，不斷走向成熟定型，更好體現(xiàn)“中國之治”的優(yōu)勢和智慧。

【本文作者為上海社會科學(xué)院社會學(xué)研究所研究員】

參考文獻

[1]陶希東:《跨界治理：中國社會公共治理的戰(zhàn)略選擇》，《學(xué)術(shù)月刊》，2011年第8期。

[2]陶希東:《20世紀(jì)美國跨州大都市區(qū)跨界治理策略與啟示》，《城市規(guī)劃》，2016年第8期。

[3]陶希東：《全球城市區(qū)域跨界治理模式與經(jīng)驗》，南京：東南大學(xué)出版社，2014年。

[4]孫柏瑛：《新時代中國公共行政的實踐邏輯》，《行政論壇》，2021年第4期。

責(zé)編：程靜靜／美編：王嘉騏