摘 要:財政宏觀調(diào)控是落實國家宏觀調(diào)控意圖的最主要手段，各個階段的財政宏觀調(diào)控具有不同的歷史任務。新時代十年，面對世界百年未有之大變局和國內(nèi)經(jīng)濟“三期疊加”復雜局面，面向從經(jīng)濟大國轉(zhuǎn)向經(jīng)濟強國的歷史任務，以習近平同志為核心的黨中央審時度勢、統(tǒng)攬全局，順應國內(nèi)外發(fā)展大勢，堅持以高質(zhì)量發(fā)展為主題、以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，實施了系統(tǒng)的財政宏觀調(diào)控，強有力地舒緩了三重壓力，支撐了經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化了后續(xù)經(jīng)濟發(fā)展基礎條件?；仡櫺聲r代十年我國實施的財政宏觀調(diào)控，可以總結(jié)出三大特征：第一，財政宏觀調(diào)控歷史任務空前艱巨；第二，財政宏觀調(diào)控政策力度不斷加大；第三，財政宏觀調(diào)控更加注重定向調(diào)控。
關鍵詞:宏觀調(diào)控 減稅降費 財政赤字 經(jīng)濟強國
【中圖分類號】F812.0 【文獻標識碼】A
過去十年，國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展格局發(fā)生了深層次的歷史性重大轉(zhuǎn)變，國際經(jīng)濟正處百年未有之大變局中。兩相疊加給我國帶來了前所未有的機遇和挑戰(zhàn)。為搶抓機遇、應對挑戰(zhàn)，以習近平同志為核心的黨中央審時度勢、統(tǒng)攬全局，順應國內(nèi)外發(fā)展大勢，堅持以高質(zhì)量發(fā)展為主題、以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，大力推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，政府部門針對三期疊加階段特定問題實施了系統(tǒng)的財政宏觀調(diào)控，強有力地舒緩了三重壓力，支撐了經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化了后續(xù)經(jīng)濟發(fā)展基礎條件。形勢如此復雜嚴峻，財政宏觀調(diào)控成效如此顯著，其特征值得總結(jié)。特征是宏觀調(diào)控新任務、新舉措、新著力點、新績效的集中表現(xiàn)。只有準確認識特征，才能正確總結(jié)經(jīng)驗、認清大勢、把握規(guī)律，進而在新時代新征程上再創(chuàng)財政宏觀調(diào)控新佳績。初步梳理，可見過去十年財政宏觀調(diào)控具有三大特征。
財政宏觀調(diào)控歷史任務空前艱巨
財政宏觀調(diào)控是落實國家宏觀調(diào)控意圖的最主要手段。國家宏觀調(diào)控具有反經(jīng)濟周期屬性，融逆周期調(diào)節(jié)和跨周期調(diào)節(jié)為一體，根本目的是實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，其歷史任務和具體目標最終都是為了實現(xiàn)根本目的。在經(jīng)濟發(fā)展不同階段，國家宏觀調(diào)控具有不同歷史任務，具體調(diào)控目標服務于完成歷史任務。國家宏觀調(diào)控的歷史任務就是財政宏觀調(diào)控的歷史任務。改革開放以來，我國經(jīng)濟總體上呈波動性高增長態(tài)勢，沒有出現(xiàn)長時間大起大落，主要原因之一就是在經(jīng)濟發(fā)展的各個階段財政宏觀調(diào)控都充分發(fā)揮了穩(wěn)住經(jīng)濟大盤的功能。
1978年黨的十一屆三中全會決定把黨和國家的工作重點放到經(jīng)濟建設上來，并宣布實行改革開放。當時，中國GDP僅有3679億元，實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展的任務十分緊迫。1980年10月，鄧小平同志在解放軍總參謀部召開的防衛(wèi)作戰(zhàn)研究班全體會議上指出，“現(xiàn)在我們搞四個現(xiàn)代化，提的目標就是爭取20年翻兩番。到本世紀末人均國民生產(chǎn)總值達到800至1000美元，進入小康社會”。1982年9月，黨的十二大明確提出：“從一九八一年到本世紀末的二十年，我國經(jīng)濟建設總的奮斗目標是，在不斷提高經(jīng)濟效益的前提下，力爭使全國工農(nóng)業(yè)的年總產(chǎn)值翻兩番”。由此，把中國從經(jīng)濟小國變?yōu)榻?jīng)濟大國成為這一階段財政宏觀調(diào)控的歷史任務。1978—2010年我國超額完成了這一歷史任務，標志性事件是2010年中國成為全球第二大經(jīng)濟體，國內(nèi)生產(chǎn)總值比全球第三的日本多3000多億美元。此間，財政宏觀調(diào)控對經(jīng)濟發(fā)展起到了制導、平抑波動和加力作用，具體采行了三類財政政策。
上世紀80年代至90年代初實行適度從緊的財政政策。當時我國經(jīng)濟處于起飛和加速增長階段。此間，一窮二白、百廢待興的經(jīng)濟發(fā)展起點筑成了總需求急劇擴張的堅實基礎，市場化取向的改革賦予了每個人和各級地方政府發(fā)展經(jīng)濟的動力并促成了要素自由流動。需求擴張和市場改革的有機融合把中國經(jīng)濟迅速推上了高增長軌道。進一步說，此間投資和消費沖動超常強烈，總需求擴張速率遠超供給擴張速率，經(jīng)濟過熱成為常態(tài)。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，1985—1996年間消費物價年均上漲率超過10%，1988和1994兩年甚至沖高至18.8%、24.1%，同期全社會固定資產(chǎn)投資年均增長率接近25%，1993年社會固定資產(chǎn)投資增長率甚至超過61%。這段時間政府一直采行適度從緊的財政政策，總體政策取向是防控經(jīng)濟過熱、抑制總需求無序擴張以及優(yōu)化供給，具體政策目標有兩個：一是遏制通貨膨脹；二是保持適度經(jīng)濟增長。針對前一目標，有關部門采取了加強收入征管、嚴控財政赤字、強化投資管理、控制社會集團購買力等措施。針對后一目標，有關部門采取了調(diào)整支出結(jié)構(gòu)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、支持企業(yè)技術進步、扶持國有企業(yè)優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)等舉措。顯然，此時財政宏觀調(diào)控的主要目的是順應內(nèi)需擴張?zhí)卣髦朴行Ч┙o擴張，同時引導經(jīng)濟有序增長以避免出現(xiàn)惡性通脹把經(jīng)濟拉入進退兩難境地的情況。事實表明，這一策略實現(xiàn)了預定目標，推動我國向步入經(jīng)濟大國行列跨出了一大步，1997年我國GDP達到9616億美元，全球排名第七，已進入全球經(jīng)濟規(guī)模第二方陣國家。
上世紀90年代后期到本世紀初實行積極的財政政策。然而必須看到，規(guī)模急劇放大的背后是結(jié)構(gòu)的多維深層次轉(zhuǎn)變。上世紀90年代后初步形成了買方市場，1998年上半年供大于求的商品已達74.2%，1997年對外經(jīng)濟依存度已達40%，而1980年僅為12%。這實際上意味著經(jīng)濟過熱的基礎已大大削弱，內(nèi)生性經(jīng)濟增長沖動減弱，經(jīng)濟增長動能進入轉(zhuǎn)換和擴張階段。正是這種結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變使經(jīng)濟增長率從1995年開始呈下行趨勢，1997年降至9.2%。同時，居民邊際消費傾向下降，社會消費品零售總額增長率1997年猛然降至10.2%，比1996年回落10個百分點，1998年上半年又降至6.8%。從1995年起，全社會固定資產(chǎn)投資增長率也呈下行態(tài)勢，1997年猛然跌至8.8%。同期，國際經(jīng)濟萎靡不振，1997年又爆發(fā)了亞洲金融危機，極大地沖擊了我國的貨物出口和外商投資，造成了一定規(guī)模的失業(yè)。面對這種經(jīng)濟增長趨勢性下滑局面，1998年我國轉(zhuǎn)而采取穩(wěn)增長的積極的財政政策。由此，財政政策走上了長期托底經(jīng)濟增長的軌道，這是歷史性大轉(zhuǎn)變。當時積極的財政政策主要包括增發(fā)長期建設國債、擴大赤字、減稅、增加支出擴大消費需求、加大對中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等舉措。這一輪積極的財政政策實施為時6年，每年拉動經(jīng)濟增長1.5—2個百分點，及至2000年超額完成國民生產(chǎn)總值翻兩番的歷史任務，當年GDP總額1.21萬億美元，全球排位第六，已進入世界上經(jīng)濟大國行列。
2005年起，我國又開始采取穩(wěn)健的財政政策。其背景是從2003年起國內(nèi)經(jīng)濟增長率已回到10%的水平、全球經(jīng)濟增長率回升至4%的水平；同時，通脹壓力逐漸加大，鋼鐵、水泥、能源、運輸?shù)阮I域再度出現(xiàn)緊張狀態(tài)，財政風險加大。與其他類型的財政政策相比，穩(wěn)健的財政政策的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換助推特性更強。其突出表現(xiàn)是不設立經(jīng)濟總量調(diào)控目標，側(cè)重結(jié)構(gòu)調(diào)整，具體措施包括控制赤字，加大對“三農(nóng)”、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、科技進步等領域投入，實施促進企業(yè)自主創(chuàng)新的稅收政策，增加中央對地方轉(zhuǎn)移支付等。這一政策實施為期4年，強力支撐了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換型高速經(jīng)濟增長，及至2008年，國內(nèi)生產(chǎn)總值達31.9萬億元，全球排名升至第三，2010年成為全球第二大經(jīng)濟體。由此，我國實現(xiàn)了從經(jīng)濟小國到經(jīng)濟大國的歷史性轉(zhuǎn)變。
2010年后，從經(jīng)濟大國轉(zhuǎn)向經(jīng)濟強國成為我國經(jīng)濟發(fā)展的必然歷史趨勢。但是，單靠市場力量不可能實現(xiàn)這一大轉(zhuǎn)變，必須充分發(fā)揮以財政政策為主的政府宏觀調(diào)控的功能和作用，通過引導經(jīng)濟發(fā)展方向和進行逆周期調(diào)節(jié)來力促經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。然而必須看到，這是一項全新的歷史任務，目標新，難度空前。
從經(jīng)濟小國轉(zhuǎn)向經(jīng)濟大國時，經(jīng)濟增長空間巨大，財政宏觀調(diào)控的目標是有序、有度釋放總需求，防止經(jīng)濟大起大落。但從經(jīng)濟大國轉(zhuǎn)向經(jīng)濟強國時，經(jīng)濟發(fā)展基礎條件發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，面向建設經(jīng)濟規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量均位處國際領軍地位，集制造強國、科技強國、交通強國、農(nóng)業(yè)強國等目標任務于一身的經(jīng)濟強國，財政宏觀調(diào)控的目標則轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑Ы?jīng)濟在高質(zhì)量發(fā)展軌道上運行，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的內(nèi)在統(tǒng)一推動經(jīng)濟建設。顯然，相比過去，如今的財政宏觀調(diào)控目標和措施更多元化，不僅要調(diào)控規(guī)模擴張，更要實現(xiàn)增量優(yōu)化；不但要做大蛋糕，更要分好蛋糕；非但要實施當期逆周期，更要做好跨周期調(diào)節(jié)。
首先，成為第二大經(jīng)濟體后，我國的經(jīng)濟體量基數(shù)擴至40.1萬億元，2012年增至53.9萬億。這意味著其后一個GDP百分點增量價值至少相當于2000年五個百分點的增量，也就是說向經(jīng)濟強國轉(zhuǎn)變時GDP每增長一個百分點的物質(zhì)耗費是過去的數(shù)倍。比如：2015年經(jīng)濟增長率為7%，一個百分點是6400億元，相當于2000年5.6個百分點。顯然，從經(jīng)濟大國走向經(jīng)濟強國，平衡經(jīng)濟增長與物質(zhì)耗費之間的矛盾難度倍增。其中至為困難的是出于滿足人民美好生活需要的考慮，還要在前期經(jīng)濟發(fā)展資源耗費率高位攀升并深度破壞生態(tài)環(huán)境且國內(nèi)外不可再生資源供給不斷下降的條件下尋求高基數(shù)型經(jīng)濟增長。這要求財政宏觀調(diào)控拉動經(jīng)濟增長時，反而要盡力壓低資源耗費率，走創(chuàng)新驅(qū)動和綠色發(fā)展道路。
其次，總需求狀態(tài)是決定經(jīng)濟增長的關鍵因素之一。調(diào)節(jié)總需求進而推動經(jīng)濟增長是財政宏觀調(diào)控要點之一?？傂枨髷U張勢必推動經(jīng)濟增長。上世紀80年代至90年代中期，最終消費品、生產(chǎn)資料和基礎設施三大需求全面擴張，本世紀前十年，信息通訊、房地產(chǎn)、汽車三個超大體量需求又集中爆發(fā)。由此可說，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟大國時，總需求內(nèi)生性排浪式擴張構(gòu)成了異常強勁的經(jīng)濟增長推動力。所以，這段時間的財政宏觀調(diào)控重點是調(diào)控好內(nèi)生性總需求擴張以確保經(jīng)濟健康發(fā)展，穩(wěn)增長的壓力不大。但步入經(jīng)濟大國行列后，最終消費品和生產(chǎn)資料需求均出現(xiàn)了階段結(jié)構(gòu)性飽和情況，因而內(nèi)生性總需求擴張度逐步遞減，擴大內(nèi)需成為必須解決的問題。以耐用消費品為例：本世紀初，洗衣機、電冰箱、彩電等家用電器在城鎮(zhèn)家庭已普及，但每百戶的空調(diào)、攝像機、移動電話、家用電腦等擁有量不足40臺（部），每百戶家用汽車和摩托車僅為0.6輛、20.4輛。及至2007年，空調(diào)、移動電話已普及，每百戶家用電腦增至53.8臺，汽車和摩托車分別為6.1輛、24.8輛。2016年時除汽車和摩托車外這些商品全部普及，家用汽車也已達每百戶35.5輛。這種總需求事態(tài)變化的主導性成因是總供給持續(xù)急劇擴張。2010年，我國的主要工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量就已位居全球前三位。其后大部分產(chǎn)品如粗鋼、水泥、家電、移動電話、谷物、肉類、茶葉、水果，蔬菜等長時間保持第一，2015年后貨物出口總額和汽車產(chǎn)量也逐步成為全球第一，同時基礎設施狀況發(fā)生根本性變化，高速公路里程和高鐵里程位居全球第一，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟大國時頻繁出現(xiàn)的制約經(jīng)濟發(fā)展的基礎設施瓶頸問題基本解決。成為全球第二大經(jīng)濟體后我國出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩問題?？傂枨蠼Y(jié)構(gòu)性不足和結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩問題并存，經(jīng)濟下行壓力加大。這要求財政宏觀調(diào)控總需求必須放棄單向思維，充分運用多種財稅手段把擴大內(nèi)需與推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革結(jié)合起來。這是難度極大的調(diào)控，其突出表現(xiàn)有兩點：一是如何切實做到內(nèi)需擴張激勵政策發(fā)力點與市場自發(fā)性內(nèi)需擴張點有效對接；二是如何切實做到需求牽引供給與供給創(chuàng)造需求兩者之間的有效對接。
再次，從經(jīng)濟小國轉(zhuǎn)向經(jīng)濟大國時，利潤擴張空間和個人收入增長空間正處于擴張期，財政宏觀調(diào)控重心是推動平穩(wěn)做大蛋糕。躋身經(jīng)濟大國行列之后，利益格局已然形成且逐漸固化，各個行業(yè)都出現(xiàn)了不同程度的壟斷，個人收入差距逐步拉大，基尼系數(shù)超過國際警戒線，發(fā)展不平衡不充分問題愈發(fā)凸顯。面向經(jīng)濟強國建設目標，財政宏觀調(diào)控還須以推動實現(xiàn)全體人民共同富裕為側(cè)重點。需要強調(diào)的是，共同富裕絕不是經(jīng)濟停滯條件下的收入分配調(diào)整，而是經(jīng)濟持續(xù)增長條件下的收入分配優(yōu)化，既涉及分配制度改革，又涉及收入存量和流量分配格局變動。這要求財政調(diào)節(jié)經(jīng)濟增長時，把做大蛋糕和分好蛋糕有機結(jié)合起來，統(tǒng)籌兼顧好效率與公平。顯然，這是平衡難度極大的調(diào)控。
財政宏觀調(diào)控政策力度不斷加大
財政宏觀調(diào)控政策力度選擇取決于多種因素，其中至為關鍵的是階段性歷史任務的客觀要求。以推動建設經(jīng)濟強國為歷史任務的財政宏觀調(diào)控難度空前，客觀要求調(diào)控政策力度空前。過去十年，我國采行了積極的財政政策，高強度減收增支并舉，不僅直接擴大了總需求，而且間接擴大了有效供給，同時也有效平衡了國內(nèi)外兩個循環(huán)之間的關系。
減收包括主動性財政減收和市場性財政減收兩大類。主動性財政減收是制度安排變動導致的財政減收，分為政策調(diào)整減收和法律法規(guī)變動減收兩種。前者是在現(xiàn)行稅費法律法規(guī)允許的前提下調(diào)整財政收入規(guī)則導致的減收，屬于短期、有條件的稅費優(yōu)惠制度安排。如新能源汽車車輛購置稅減免政策、高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策、中小企業(yè)社會保險費緩繳政策等。后者是有針對性地修改法律法規(guī)形成的財政減收，屬于長期制度安排性減收，如2018年修改個人所得稅法帶來的減稅。市場性財政減收是指在既定稅費法規(guī)和政策不變的情況下經(jīng)濟波動和結(jié)構(gòu)變動帶來的稅費被動性減收。過去十年，主動性財政減收規(guī)模逐步擴大。2012—2022年，累計新增減稅降費和退稅緩稅緩費超過13萬億元，占同期稅收和非稅收入總額比重7%，其中新增減稅降費累計8.8萬億。“十三五”期間減稅降費規(guī)模超過7.6萬億，年度減稅降費額呈連續(xù)增長態(tài)勢，從2000億元左右增至2萬多億元。其間2017年減稅降費規(guī)模突破1萬億元，2019年升至2萬億元，2020年2.5萬多億元，為歷史最高點，2021年回調(diào)至1.1萬億元。“十三五”期間減稅降費額占年一般公共預算收入的比重從5%增至13%。2022年實行新的更大力度組合式減稅降費政策，新增減稅降費及退稅緩稅超4.2萬億元，占當年一般公共預算收入比重20%，占GDP比重高達3.5%，超出赤字率0.8個百分點。高強度減稅降費使我國的宏觀稅負從2012年18.7%降至2022年的13.8%。
本輪財政減收有兩大特點：一是強力推進長期制度性減稅。盡管1998—2004年實施積極的財政政策時也采取了減稅措施，但這些措施多為階段性稅收政策且未深度觸動主體稅種，如在規(guī)定范圍內(nèi)對一些設備進口免征關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅、暫停征收固定資產(chǎn)投資方向稅、提高部分貨物出口增值稅退稅率等。但本輪財政減收則是建立在全面深化稅制改革的基礎上，因而形成了大規(guī)模的長期制度性減稅。以增值稅改革為例，增值稅是我國第一大主體稅種，2009年開始在全國范圍內(nèi)實施增值稅轉(zhuǎn)型改革；2012年后加快推進增值稅改革，在上海交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)開展營業(yè)稅改征增值稅試點；2016年營業(yè)稅改征增值稅試點在全國范圍內(nèi)推開，營業(yè)稅退出歷史舞臺，其帶來的巨額制度性重復征稅從此消失；2017年7月起，逐步簡并增值稅稅率，并將兩檔增值稅標準稅率降至13%和6%。再以個人所得稅改革為例，個人所得稅是我國收入增勢漸強的稅收，該稅收入2016年就突破了1萬億元，2017年收入超過國內(nèi)消費稅收入，2018年實施的減稅性個人所得稅改革具有里程碑意義，這次改革實現(xiàn)了個人所得稅計征模式從分類征收轉(zhuǎn)向分類與綜合相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，同時提高了個人所得稅費用扣除額、調(diào)整了個人所得稅稅率結(jié)構(gòu)、增加了六項專項附加扣除政策。增值稅和個人所得稅兩大稅種稅制改革每年形成的制度性減稅規(guī)模上萬億元，奠定了長期性減稅的基礎。二是非稅收入減收力度空前。財政收入包括稅收和非稅收入兩大部分。上一輪實施積極的財政政策時，沒有大幅調(diào)整非稅收入政策。但在本輪財政宏觀調(diào)控中，非稅收入和稅收都做到了高強度減收。2012年之后降費規(guī)模逐步擴大，2017—2022五年累計降費2.8萬億元，年均5000多億元，超過上一輪積極的財政政策實施期的年均減稅額。這種高強度減收的背后是深層次的政府非稅收入制度改革的強力推進。黨的十八大之后，調(diào)整規(guī)范行政事業(yè)性收費成為政府收入制度改革的一大亮點，逐步取消、停征和減免了一大批行政事業(yè)性收費。2012年取消253項涉企行政事業(yè)性收費，2013年又取消314項省級行政事業(yè)性收費，其后每年都有數(shù)十項行政事業(yè)性收費被取消，及至2023年4月初，中央設立的行政事業(yè)性收費由185項減少至50項。同時，對涉企社會保險繳費政策進行重大調(diào)整，大幅降低企業(yè)負擔。2019年，國務院辦公廳印發(fā)《降低社會保險費率綜合方案》，明確要求自同年5月1日起，降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例；單位繳費比例高于16%的，可降至16%；目前低于16%的，要研究提出過渡辦法。“十三五”期間，涉企社會保險繳費降費額年均千億?？梢娺@一輪政府非稅收入制度改革范圍之寬、層次之多、力度之大。
過去十年，財政支出擴張強度超過上一輪積極的財政政策，彰顯出中央與地方、支與收同等力度聯(lián)動特色，具體表現(xiàn)在如下三方面：
首先，一般公共預算支出占GDP比重升至改革后最高水平。我國政府預算體系由一般公共預算、政府性基金預算、社會保險基金預算和國有資本經(jīng)營預算4本預算組成。其中一般公共預算是收支規(guī)模最大的預算，也是實施財政宏觀調(diào)控政策的主渠道，一般公共預算支出占4本預算支出總額的比重在60%左右。一般公共預算支出占GDP比重實質(zhì)上反映的是政府支出在總需求當中的地位及其對總需求走勢引導性強弱，比值上升表明地位漸強，反之表明地位漸弱。過去十年，一般公共預算支出占GDP比重呈波動性上升勢態(tài)，從22%升至25%。相比而言，上世紀80年代前五年，一般公共預算支出占GDP比重年均22%，后五年降至18%，1991—2010年年均水平低于18%，1998—2003年實施積極的財政政策時年均為16%，其間1998—2000年三年年均僅為13%。這說明過去十年是一般公共預算支出對總需求走勢制導最強期。
其次，一般公共預算赤字擴大至歷史最高水平。改革后赤字預算成為常態(tài)，但赤字急劇擴大是在實施積極的財政政策時期。1998—2003年實施積極的財政政策時，—般公共預算赤字從558億元擴大至3197.6億元，赤字率未達3%，從1.1%抬升至2.6%，赤字占財政支出的比重從9%升至13%。但這段時間財政一般公共預算收支的增速相對均衡，年均都在兩位數(shù)水平且部分年份收入增長率超過支出增長率。這說明財政支出增長對擴大赤字的依賴度不是很高。與之相比，過去十年可說一般公共預算支出的增長主要依賴擴大赤字。2012年后，一般公共預算赤字持續(xù)擴大，2013年為1.2萬億元，2016年突破2萬億元，達到2.18萬億元，2019年增至2.76萬億元，2020年跳升至3.76萬億元，其后兩年保持在3萬億元左右的水平。其間：赤字率從1.4%增至3.7%（2020年），有4年超過3%；赤字占一般公共預算支出比重從6%增至15%，比上一輪積極的財政政策實施期，多增5個百分點；收支增長率均降至一位數(shù)水平且大部分時間支出增長率超過收入增長率，“十二五”和“十三五”時期支出增長率超過收入增長率分別為1.5和3.2個百分點。這說明此間收入增長對支出增長的支撐力漸弱，主要靠擴大赤字來維持支出增長。在赤字擴大過程中，中央財政赤字擴大是主導力量，越是經(jīng)濟下行壓力大的年份，中央財政赤字擴張率越高，比如2020年中央財政赤字猛增52%。但值得注意的是在2014—2019年間地方赤字占中央財政赤字的比重上升至50%多，然而2020年后又回調(diào)至30%左右。
再次，地方政府專項債券規(guī)模擴大成為支出擴張的主渠道之一。擴大政府債務規(guī)模是穩(wěn)增長的主要政策手段之一。上一輪實施積極的財政政策時，發(fā)行長期建設國債成為穩(wěn)增長的重要手段。1998—2004年中央財政累計發(fā)行長期建設國債9100億元，相應帶動銀行貸款和各方面配套資金等超2萬億元。這些資金大部分流向基礎設施建設，其中農(nóng)林水和生態(tài)建設占比30%、交通通信基礎設施建設占比19.8%、城市基礎設施建設占比15.2%、農(nóng)網(wǎng)改造占比8%、中央直屬儲備糧庫建設占比4.1%。此間，年度長期建設國債占GDP比重1.4%左右，占當年一般公共預算赤字比重40%多。過去十年情況發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，2015年新修訂的《預算法》頒布實施后，地方政府專項債規(guī)模急劇擴張。2015—2023年，年專項債規(guī)模從1000億增至3.8萬億。其間，2017年達到8000億，2018年超過1萬億元，為1.35萬億元，2019突破2萬億，2020年增至3.75萬億，2021和2022兩年為3.65萬億元，2023年升至3.8萬億元。專項債占GDP比重從1.4‰增至3.5%左右，2020年曾高達3.7%，其后保持在3%左右水平。專項債占一般公共預算赤字比重一路抬升，2018年起超過50%，2019年升至78%，2020年達99.7%，2021和2022兩年專項債規(guī)模反超一般公共預算赤字規(guī)模。這些情況表明，近幾年地方專項債對財政總支出擴張的支撐力度已接近財政赤字，也就是說地方政府拉動投資的責任在加大。
財政宏觀調(diào)控更加注重定向調(diào)控
過去十年，財政宏觀調(diào)控的總基調(diào)是穩(wěn)中求進。穩(wěn)的核心是在加大調(diào)控政策力度的同時堅持底線思維，守住不發(fā)生系統(tǒng)性財政風險的底線。由是觀之，積極的財政宏觀調(diào)控政策力度空前并不等于只注重強度，而是加力和提效并舉。提效的關鍵在于通過增強定向調(diào)控來提高資金使用效率和效能，盡可能放大減收增支總量和增量的邊際效應及乘數(shù)效應來壓低政策成本進而平抑財政風險。換言之，加大財政宏觀調(diào)控政策力度不是單靠規(guī)模擴張追求總量效應，而是更加注重精準發(fā)力、解決重大問題。
新發(fā)展理念是選擇財政定向調(diào)控發(fā)力點的“指揮棒”，強調(diào)從公共財政的本質(zhì)屬性出發(fā)實施好定向調(diào)控，具體表現(xiàn)在如下幾方面。
第一，把提高基本民生保障水平放在首位。發(fā)展是硬道理，發(fā)展是以人為中心的發(fā)展。讓所有人的生活水平都能依隨經(jīng)濟發(fā)展水平的抬升而提高是發(fā)展的核心要義。公共財政的本質(zhì)屬性是提供公共產(chǎn)品以確保人的生存和發(fā)展。過去十年，減收增支首先力促共享發(fā)展，提升人民群眾的公共產(chǎn)品享用水平。特別地，減稅降費把擴大居民消費和保障居民生存有機結(jié)合起來列為重點。比如大力推進個人所得稅制改革帶來的減稅額每年上千億，改革設立的大病醫(yī)療、子女教育、住房貸款利息、贍養(yǎng)老人、嬰兒照護等七項專項附加扣除，既可以增加個人可支配收入，進而增強消費能力，又可以針對性地解決人民群眾“急難愁盼”，更好地保障居民生活。再如降低部分重大疑難疾病進口藥品進口環(huán)節(jié)增值稅、關稅稅率。此外，下調(diào)增值稅稅率也減少了消費者數(shù)千億元的稅收負擔。在支出方面，不斷加大保障基本民生的力度。目前一般公共預算支出中基本民生支出占比已達70%多，支出增量大幅向基本民生保障傾斜。2012—2021年，社會保障和就業(yè)支出從12586億元增長到33788億元，累計增長168.5%，衛(wèi)生健康支出從7245億元增長到19143億元，累計增長164.2%，教育支出從21242億元增長到37469億元，累計增長76.4%。這三項支出占一般公共預算支出的比重就達37%左右。此外，農(nóng)林水和城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出分別從11973.8億、9079.1億增至22146億元、19450億元，這兩項支出占一般公共預算支出的比重合計達16%左右。這種支出結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮了財政宏觀調(diào)控不斷改善中低收入階層特別是低收入階層和弱勢群體衣食住行等基本生活條件的作用。尤為突出的是從1978年到2020年我國累計實現(xiàn)7億多貧困人口脫貧，2012年底我國仍有9899萬貧困人口，但到2021年，中國徹底消除了絕對貧困，實現(xiàn)了全面建成小康社會的百年承諾。這與過去十年各級財政全力保障打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，把大幅增加脫貧攻堅投入擺在突出位置密切相關。“十三五”期間，財政年扶貧相關支出上萬億，2016—2020年中央財政專項扶貧資金每年新增200億元。這對絕對貧困人口清零起到了基礎性支撐作用。
第二，傾力支撐實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十八大報告明確指出：“科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置。要堅持走中國特色自主創(chuàng)新道路，以全球視野謀劃和推動創(chuàng)新，提高原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進消化吸收再創(chuàng)新能力，更加注重協(xié)同創(chuàng)新。”實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略是黨中央根據(jù)國內(nèi)外形勢變化作出的且被實踐證明成效顯著的重大決策。從國內(nèi)經(jīng)濟角度看，2013年黨中央就指出我國經(jīng)濟已進入新常態(tài)，處于經(jīng)濟增速換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”階段。不走創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展道路，不可能穩(wěn)增長，更不可能盡快消除結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛。從國際經(jīng)濟角度看，經(jīng)濟全球化浪潮遭遇逆流，保護主義、單邊主義抬頭，發(fā)達經(jīng)濟體普遍針對中國抑制技術擴散和知識推廣并鼓勵制造業(yè)資本回流本國。在這種趨勢下，我國必須依靠自主創(chuàng)新來穩(wěn)住經(jīng)濟大盤、保護國家安全、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。為傾力支撐實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、平衡國內(nèi)外兩個大循環(huán)的關系，財政宏觀調(diào)控積極開辟新戰(zhàn)場：在收入政策端，一方面實施企業(yè)所得稅研發(fā)費用加計扣除政策，給予高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)所得稅優(yōu)惠稅率，降低中小企業(yè)創(chuàng)新負擔，直接激勵企業(yè)推進技術進步、調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。另一方面，優(yōu)化進口稅收政策體系，加大對科研院所、高校、國家企業(yè)技術中心等主體的稅收政策支持力度，新增國家實驗室等免稅主體，實施科技重大專項進口稅收政策，扶持重大戰(zhàn)略產(chǎn)品、關鍵共性技術和重大工程的研究開發(fā)。同時，運用涉外稅收政策積極有效應對貿(mào)易摩擦，突出表現(xiàn)是2018年以來堅決果斷采取同等力度、同等規(guī)模關稅措施反制有關國家對我國實施的單邊主義措施，并創(chuàng)建關稅排除制度體系，支持企業(yè)按市場化和商業(yè)化原則自主開展進口貿(mào)易。在支出政策端，不斷加大科技投入，并適時調(diào)整科技支出結(jié)構(gòu)。2012—2021年，全國一般公共預算科學技術支出從4453億元增至9670億元，累計增長117.2%。這些資金在保障關鍵核心技術攻關、支持突破技術瓶頸和“卡脖子”問題方面發(fā)揮了重要作用：一是向高端芯片、基礎零部件和材料、關鍵核心軟件、短板裝備等產(chǎn)品的研發(fā)和推廣傾斜，以增強重點產(chǎn)業(yè)鏈自主可控能力。二是加大對中小企業(yè)創(chuàng)新的扶持力度。比如加大專精特新中小企業(yè)獎補力度，截至2022年11月，累計支持1922家重點小巨人企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；再如深入實施小微企業(yè)融資擔保業(yè)務降費獎補政策；又如2015年以來，安排專項資金集中支持30個城市開展小微企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地城市示范。三是大力促進科技成果轉(zhuǎn)化。比如2017—2021年，投資支持37個城市系統(tǒng)開展知識產(chǎn)權(quán)運營服務體系建設；2021年又投資啟動實施專利轉(zhuǎn)化專項計劃以促進科技成果更多惠及中小企業(yè)。
第三，聚力保障綠色發(fā)展。實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展“雙贏”是從經(jīng)濟大國轉(zhuǎn)向經(jīng)濟強國必須破解的重大難題。生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展是辯證統(tǒng)一、相輔相成的，只有走綠色發(fā)展道路才能實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，才能建成世界經(jīng)濟強國。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把綠色發(fā)展放在突出位置，將打好污染防治攻堅戰(zhàn)作為貫穿經(jīng)濟各領域的工作主線之一，聚力綠色發(fā)展相應成為財政宏觀調(diào)控的重點之一。過去十年，在收入政策端，對環(huán)境污染采取了抑制性稅收政策措施，包括征收環(huán)境保護稅，實施資源稅、消費稅改革等。這在一定程度上加快了市場主體向綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型的步伐。在支出政策端，各級財政承擔了加快生態(tài)文明建設的職責。2012—2021年，環(huán)境保護支出從2963.4億元增至7390億元，增長149%，如把列支在城鄉(xiāng)社區(qū)支出、農(nóng)林水事務等功能分類支出科目中的相關支出匯總計算，涉及“雙碳”目標的支出總額已達1萬億元。這些資金精準投放于生態(tài)環(huán)境保護各方面。2012—2021年重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金從371億元增至882億元，2014—2021年大氣污染防治資金從105.5億元增至275億元，2015—2021年水污染防治資金從121.51億元增至217億元，2015—2021年城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生支出從1389.3億元增至2844.8億元。
【本文作者為中國財政科學研究院原副院長、研究員】
參考文獻
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[2]財政部預算司：《奮楫篤行 行穩(wěn)致遠 推動財政預算事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展》，《中國財政》，2023年第2期。
[3]財政部經(jīng)濟建設司：《新時代這十年 財政經(jīng)建開創(chuàng)新篇章》，《中國財政》，2022年第21期。
[4]謝旭人主編：《中國財政60年》（上卷），北京：經(jīng)濟科學出版社，2009年。
責編：羅 婷／美編：石 玉