摘 要:公共政策以有效解決社會公共問題為訴求，是公共權(quán)力機(jī)關(guān)為達(dá)成公共目標(biāo)、實現(xiàn)社會公共利益而采取的策略方針，就其本質(zhì)而言，是一種對社會資源的權(quán)威分配。政府在一定時期掌控的資源是有限的，如何將有限的資源最大化地利用起來，同時盡量避免公共政策“效率走低”與“偏差產(chǎn)生”的內(nèi)在沖動，為政策的糾錯糾偏提供方法論，為政策決策的科學(xué)性和合理性提供有效工具，公共政策績效評估成為關(guān)鍵。面對地方財政收入增長空間日漸壓縮與保障社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出剛性上升的矛盾，地方財政更應(yīng)強(qiáng)化公共政策績效評估，通過評估主體多元化、評估標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化、評估管理規(guī)范化、評估結(jié)果有效化，構(gòu)建格局全方位、資金全覆蓋、執(zhí)行全過程、制度有創(chuàng)新，以人民為中心，突出公平性與回應(yīng)性的政策績效評估機(jī)制。

關(guān)鍵詞:公共政策 績效評估 財政治理 地方財政

【中圖分類號】F810.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

近年來，受經(jīng)濟(jì)下行、減稅降費(fèi)以及疫情防控影響，我國各級財政緊平衡特征日漸顯著，財政收支矛盾不斷加劇。與此同時，地方財政面對的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展任務(wù)仍在不斷加重，保障基本民生、鞏固脫貧攻堅、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快生態(tài)保護(hù)、助推科技攻關(guān)、落實碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)要求等，都需要大量財政資金保障。地方財政支出需求的不斷膨脹、收入增長空間的日漸壓縮，使地方財政的可持續(xù)性面臨空前壓力。

在此背景下，以重大政策績效評估為抓手，全面實施預(yù)算績效管理，強(qiáng)化財政資源統(tǒng)籌，優(yōu)化財政資源配置，提高預(yù)算管理水平和政策實施效果，把不該花的錢減下去，以更低的成本提供更加充足的公共服務(wù)，充分體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展理念與政策初心，在鞏固減稅降費(fèi)政策實施效果的同時，完成黨中央、國務(wù)院賦予的各項使命，保障地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展既定目標(biāo)的實現(xiàn)，就成為當(dāng)前破解地方財政收支難題、提升地方財政治理水平、保障地方財政可持續(xù)發(fā)展的重要抉擇。

公共政策績效評估是現(xiàn)代政府治理的重要手段

公共政策評估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策方案、政策效益、政策效率及政策價值進(jìn)行判斷的一種政治行為，貫穿公共政策準(zhǔn)備、實施及監(jiān)督的全過程，是制定政策、優(yōu)化政策的重要依據(jù)，對健全政府決策機(jī)制、提高公共政策決策質(zhì)量、強(qiáng)化公共政策實施效果具有重要意義。

公共政策績效評估歷經(jīng)測量、描述、判斷和回應(yīng)性建構(gòu)，最終轉(zhuǎn)向民主協(xié)商，成為提升政府執(zhí)政能力的有效工具，公共政策決策科學(xué)化也逐漸成為各級政府的共同追求。但不容忽視的是，現(xiàn)實生活中，各級政府公共政策制定考慮不周，公共政策決策機(jī)制不夠完善，公共政策執(zhí)行效率不高、社會影響效益不佳等問題依然較為突出，公共政策的決策質(zhì)量和實施效果亟待提升。

以湖北某地“關(guān)公像”建設(shè)項目為例。該地耗資1.73億元興建高達(dá)58米、重達(dá)1200余噸，號稱全球體量最大的巨型“關(guān)公像”。但由于該地屬于歷史古城，建筑限高24米，關(guān)公像的大小和高度嚴(yán)重違反國家規(guī)定，不僅破壞了古城的風(fēng)貌和歷史文脈，還被住建部認(rèn)定為濫建“文化地標(biāo)”的形象工程、政績工程，責(zé)令整改。為落實整改意見，該地又耗資1.55億元對關(guān)公像進(jìn)行拆解遷移，使關(guān)公像的整體財政資金耗費(fèi)超過3.2億元。但如此巨額的財政支出不僅未使關(guān)公像成為網(wǎng)紅景點拉動旅游人氣，整個景區(qū)開園四年的總收入不足1300萬元，還產(chǎn)生了顯著的負(fù)面影響。事件發(fā)生后，該地并未就事件的原因進(jìn)行深層次檢討，其總結(jié)的僅是：“項目建設(shè)過程中，相關(guān)單位缺乏主人翁的責(zé)任感，不去爭取相關(guān)政策，進(jìn)行點狀調(diào)整，不嚴(yán)格把關(guān)、聽之任之”，關(guān)注的仍是“關(guān)公像”的建設(shè)手續(xù)未辦理齊全，而非“關(guān)公像”的建設(shè)是否確有必要、修建決策是否正確，是否與國家發(fā)展戰(zhàn)略與改革發(fā)展方向相一致，是否具有顯著的民生需求，是否在用稀缺而寶貴的公共財政資源做正確的事，似乎程序合規(guī)就能取代公共決策的科學(xué)、合理、正確與有效。

這是一個因公共決策失效而引發(fā)社會效益損失的典型案例。在當(dāng)?shù)卣磥?，關(guān)公像的建設(shè)有利于提升城市吸引力、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但這樣一個僅基于政府視角的 “人造景觀秀”，卻因忽略政策決策程序的規(guī)范性、決策依據(jù)的可靠性、決策論證的充分性，致使政策實施的必要性、投入成本的經(jīng)濟(jì)性、民生需求的相關(guān)性、地方財政的可承受性嚴(yán)重缺失，進(jìn)而引發(fā)公共政策危機(jī)，不僅給當(dāng)?shù)卦斐蓢?yán)重的經(jīng)濟(jì)損失與公共資源浪費(fèi)，更令黨和政府的形象受損，社會公信力下降。此類案例并不孤立，再如貴州某縣，在年財政收入不足10億元的情況下，舉債2.56億元打造“天下第一水司樓”，最終工程爛尾。該縣還同時上馬多項巨額投資項目，以至全縣債務(wù)總額超過400億元，每年僅債務(wù)利息就高達(dá)40億元，遠(yuǎn)超地方財政承受能力。

重大公共政策決策失效問題的存在，使加強(qiáng)重大政策績效評估，糾正公共政策決策失誤，減少公共資源浪費(fèi)，成為各級各地、各部門各領(lǐng)域需要共同關(guān)注的重大問題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào) “要遵循經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，重大政策出臺和調(diào)整要進(jìn)行綜合影響評估，不搞‘急就章’、‘一刀切’”，“對已經(jīng)形成舉措、落實落地的，要及時跟蹤評估，視情況調(diào)整優(yōu)化”。黨的十九屆四中全會明確提出：“健全決策機(jī)制，加強(qiáng)重大決策的調(diào)查研究、科學(xué)論證、風(fēng)險評估，強(qiáng)化決策執(zhí)行、評估、監(jiān)督。”黨的十九屆五中全會進(jìn)一步指出，要“健全重大政策事前評估和事后評價制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平”。完善重大政策績效評估機(jī)制，提升公共政策財政保障能力，實現(xiàn)有限公共資源對國家重要戰(zhàn)略目標(biāo)的有效支撐，增強(qiáng)公共政策的可行性和地方財政的可持續(xù)性，不僅必要，而且緊迫。

公共政策績效評估現(xiàn)狀及其面臨的挑戰(zhàn)

公共政策績效評估通過對公共政策決策與實施的梳理與檢討，對政策決策的規(guī)范性、政策論證的充分性、政策價值的全面性、政策目標(biāo)的科學(xué)性、政策投入與產(chǎn)出的對應(yīng)性、政策目標(biāo)實現(xiàn)程度的相符性進(jìn)行檢驗，不僅可為公共政策的制定與完善提供依據(jù)，更可為提高公共政策決策科學(xué)性和有效性，充分體現(xiàn)以“人民為中心”的發(fā)展理念及政策決策“初心”提供重要的技術(shù)工具。

公共政策績效評估的發(fā)展

20世紀(jì)90年代以來，隨著新公共管理運(yùn)動的不斷推進(jìn)，公共政策的影響力不斷增強(qiáng)，公共政策績效評估受到越來越多國家的關(guān)注。日本將公共政策評估融入政府常態(tài)化管理，每年開展大量政策評估，評估結(jié)果被充分應(yīng)用到政府預(yù)算的編制以及公共政策的制定之中，使政策目標(biāo)的實現(xiàn)度得到顯著提升。美國發(fā)布《政策規(guī)定績效分析》，對公共政策績效評估予以全面規(guī)范，要求政府部門在廢除或修改公共政策或者出臺新的公共政策時，做好政策績效分析。韓國政府不僅設(shè)立了專門的政策分析與評估局，還成立政策評估委員會，對政府主要公共政策開展系統(tǒng)評估。

公共政策的績效評估在我國起步于本世紀(jì)初，隨政府績效管理改革同步推進(jìn)，作為政府管理改革的重要手段得到應(yīng)用，國家及地方出臺的一系列重大政策先后被納入評估范圍，有效降低了公共政策的執(zhí)行成本和實施風(fēng)險。2018年9月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》發(fā)布，進(jìn)一步明確提出要全面實施預(yù)算績效管理，不斷完善公共政策績效，對新出臺重大政策開展事前績效評估，對重大政策實行全周期跟蹤問效。

公共政策績效評估存在的問題

政策評估的價值取向問題。在公共政策績效評估過程中，政府既是公共權(quán)力與公共資源的掌握者，負(fù)責(zé)政策的制定與執(zhí)行，同時又是公共政策的評估者，是一個具有雙重身份的特殊利益相關(guān)者。不同利益訴求使其在政策績效評估中的價值取向存在明顯的矛盾。作為公共資源的委托代理人，政府應(yīng)充分代表民眾的利益訴求與價值偏好，在公共政策績效評估中以民生問題為導(dǎo)向。而作為具有自身利益的理性“經(jīng)濟(jì)人”，其在政策績效評估中可能關(guān)注是否有利于本地GDP的快速增長、是否有利于任期內(nèi)政績的顯著提升。不同的利益訴求具有不同的價值偏好，在利益相關(guān)群體表達(dá)機(jī)制不夠健全的情況下，自利的價值訴求及價值排序會使政策產(chǎn)出偏離民眾需求，進(jìn)而引發(fā)政策失效。當(dāng)前我國公共政策績效損失的原因很大程度上就在于，公共政策績效評估對民眾價值需求與偏好關(guān)注不足，公共政策價值目標(biāo)與民眾價值訴求出現(xiàn)背離。

政策評估體制機(jī)制構(gòu)建問題。一是評估主體單一，多元價值體現(xiàn)不足。出于部門利益、路徑依賴或策略性回應(yīng)等方面考慮，當(dāng)前的政策評估以政府部門主導(dǎo)為主，使政策決策難以平衡相關(guān)各方的價值偏好，脫離社會現(xiàn)實及民生需求。二是全方位統(tǒng)籌不足。公共政策評估碎片化、分散化現(xiàn)象突出，各部門各自為政，使評估后的政策依然存在支持對象交叉重復(fù)、投入方向高度重合的現(xiàn)象，不僅加重了財政負(fù)擔(dān)，還削弱了政策的社會效益，財政資金效率損失明顯。三是未實現(xiàn)財政資金的全覆蓋。部分地區(qū)納入績效評估的政策十分有限，“雙重”政策，即重點財政支出和重大投資政策尚未全數(shù)囊括。這些政策通常資金規(guī)模巨大、持續(xù)時間較長，因政策覆蓋面廣、社會關(guān)注度高而影響廣泛，政策評估的缺位使這部分資金游離于監(jiān)督、管控之外，負(fù)面效應(yīng)突出。四是全過程績效評估鏈條尚未建立，事前事后評估對應(yīng)不足，評估結(jié)果未得到良好應(yīng)用?？冃гu估作為政府管理創(chuàng)新的重要手段，就其自身來說只是一項技術(shù)工具，只有當(dāng)評估結(jié)果被有效地運(yùn)用于政策決策改進(jìn)、政策系統(tǒng)優(yōu)化、政策實施效果提升之時，政策評估才具有了存在的價值。但政策績效評估結(jié)果與應(yīng)用“兩張皮”現(xiàn)象還較為突出，評估結(jié)果出爐之日，通常即為評估有效期終結(jié)之時，使政策評估面臨著淪為形式主義的危險。

政策評估的技術(shù)方法問題。鑒于評估方法體系不盡科學(xué)、評估開放度有限、評估數(shù)據(jù)保密等問題的客觀存在，當(dāng)前的政策績效評估在目標(biāo)性與優(yōu)先性、計劃性與規(guī)范性、效率性與有效性、參與度與透明度、信息化與數(shù)據(jù)共享、激勵與約束等方面存在明顯缺失，公共政策績效評估的可操作性與可推廣性，以及評估結(jié)果的質(zhì)量與水平受到明顯制約，也使公共政策績效評估在支持重點發(fā)展戰(zhàn)略、解決重大社會問題、服務(wù)社會民生、為地方高質(zhì)量發(fā)展提供有效支撐等方面的作用難以得到充分發(fā)揮。

強(qiáng)化公共政策績效評估效用，提升地方政府決策有效性

明確以人民為中心的政策評估價值取向

以人民為中心，昭示了政府提供公共服務(wù)的理想未來，也為公共政策績效評估的價值構(gòu)造提供了依據(jù)。公共政策績效評估應(yīng)遵循其本質(zhì)屬性，充分體現(xiàn)作為國家意志的公共性，代表最廣大人民群眾的意愿和利益，廣泛接納多元主體參與，保障公共政策的公共性得到有效關(guān)注。公共政策的出臺是否以民眾訴求為導(dǎo)向，政策實施所帶來的利益或損害在相關(guān)群體中是否公平，政策的執(zhí)行是否體現(xiàn)公平、正義、平等的價值取向，都是公共政策績效評估應(yīng)該關(guān)注的問題。為此，公共政策績效評估應(yīng)著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益，并據(jù)此構(gòu)建公共政策績效評估管理制度、規(guī)范公共政策績效評估管理流程、統(tǒng)一公共政策績效評估標(biāo)準(zhǔn)。

構(gòu)建全過程、全覆蓋統(tǒng)籌協(xié)調(diào)評估機(jī)制

應(yīng)依照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的要求，將所有新出臺的重大政策及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資政策納入績效評估范圍，實現(xiàn)重大政策績效評估的全覆蓋。與此同時，為避免公共政策的重疊與交叉帶來的財政資金效率損失，還應(yīng)強(qiáng)化公共政策決策的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，使公共政策決策成為引導(dǎo)地方公共事務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)。除此之外，重大政策績效評估還應(yīng)健全全過程管理鏈條，履行事前專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查等法定決策程序，科學(xué)研判政策預(yù)期效果和各方反應(yīng)，確保政策出臺符合國家戰(zhàn)略部署、財政可承受、長期可持續(xù)，從源頭把控政策方向，防止決策隨意性。事中要密切跟蹤實施情況，對存在嚴(yán)重問題的要暫緩政策實施，督促整改。事后要對政策實施效果開展績效評價，將評價結(jié)果作為改進(jìn)與完善政策的重要依據(jù)。

強(qiáng)化評估結(jié)果的有效應(yīng)用

公共政策績效評估的精髓在于改進(jìn)政策績效，否則，無論評估如何科學(xué)合理，其價值都將大打折扣?？冃гu價結(jié)果的應(yīng)用應(yīng)在提高公共政策決策有效性，合理配置預(yù)算資源，增進(jìn)政府部門責(zé)任感等方面發(fā)揮重要作用。為此，政策績效評估的結(jié)果應(yīng)用還應(yīng)在加強(qiáng)制度建設(shè)、突出激勵與約束、增強(qiáng)績效意識、建立結(jié)果應(yīng)用追蹤體系等方面付出更多努力。

完善評估方法，強(qiáng)化政策評估多元化社會參與

開展政策績效評估，“誰來評、評什么、怎么評”是最為基礎(chǔ)的技術(shù)性問題，這些問題的現(xiàn)實存在不僅加大了政策績效評估的難度，也使擴(kuò)大政策評估專業(yè)儲備，加強(qiáng)政策績效評估理論研究與技術(shù)支撐成為必要。為此，還應(yīng)不斷強(qiáng)化政策評估方法體系建設(shè)，重視互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)和資源的運(yùn)用，探索適合我國政策績效評估的方法和技術(shù)路徑。除此之外，以公共利益為目的的公共政策決策不但要關(guān)注社會公眾的需求，還應(yīng)允許社會公眾參與公共政策決策，為此，應(yīng)進(jìn)一步健全公眾參與機(jī)制，突出人民滿意導(dǎo)向。通過評估主體多元化，構(gòu)建以人民為中心，突出公平性與回應(yīng)性的政策績效評估機(jī)制，促進(jìn)地方公共政策決策不斷優(yōu)化，效果不斷提升。

【本文作者為中央財經(jīng)大學(xué)績效管理研究中心主任、研究員；本文受北京市社科基金重點決策項目“基于北京財政可持續(xù)發(fā)展的重大政策績效評估機(jī)制研究”（項目編號：21JCB067）資助】

責(zé)編： 程靜靜／美編：王嘉騏