摘 要:作為中國式現(xiàn)代化的重要組成部分，應(yīng)急管理現(xiàn)代化需要適應(yīng)以信息技術(shù)、人工智能為代表的新興科技的發(fā)展大勢，將科技現(xiàn)代化作為應(yīng)急管理現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵。為此，需要在繼續(xù)推進應(yīng)急管理信息化的基礎(chǔ)上，發(fā)展大安全大應(yīng)急框架下的智慧應(yīng)急。這需要統(tǒng)籌相關(guān)規(guī)劃，合力描繪智慧應(yīng)急新愿景；加強基礎(chǔ)研究，超前布局“人機物”融合應(yīng)急管理新范式；優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，加快形成協(xié)同應(yīng)急新格局；強化需求牽引，探索建立預測預警預演常態(tài)化新機制。

關(guān)鍵詞:應(yīng)急管理 科技創(chuàng)新 智慧應(yīng)急 大安全大應(yīng)急框架

【中圖分類號】D60；F49 【文獻標識碼】A

2022年5月1日出版的《求是》雜志全文刊發(fā)了習近平總書記的重要文章《加快建設(shè)科技強國 實現(xiàn)高水平科技自立自強》，文章指出：“科技創(chuàng)新速度顯著加快，以信息技術(shù)、人工智能為代表的新興科技快速發(fā)展，大大拓展了時間、空間和人們認知范圍，人類正在進入一個‘人機物’三元融合的萬物智能互聯(lián)時代。”“科技攻關(guān)要堅持問題導向，奔著最緊急最緊迫的問題去。”

2019年11月29日，習近平總書記在主持十九屆中央政治局第十九次集體學習時提出：“加強應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)，既是一項緊迫任務(wù)，又是一項長期任務(wù)。”“要適應(yīng)科技信息化發(fā)展大勢，以信息化推進應(yīng)急管理現(xiàn)代化，提高監(jiān)測預警能力、監(jiān)管執(zhí)法能力、輔助指揮決策能力、救援實戰(zhàn)能力和社會動員能力。”

如何在新一輪科技革命中搶占先機，適應(yīng)以信息技術(shù)、人工智能為代表的新興科技快速發(fā)展的大勢，以科技創(chuàng)新驅(qū)動應(yīng)急管理現(xiàn)代化，這既是一個重大的實踐問題，也是一個重大的理論命題，是中國應(yīng)急管理研究亟待且必須回應(yīng)的時代之問。

科技創(chuàng)新、新一代信息技術(shù)廣泛應(yīng)用與應(yīng)急管理現(xiàn)代化

何謂應(yīng)急管理現(xiàn)代化？科技創(chuàng)新與應(yīng)急管理現(xiàn)代化是何關(guān)系？如何運用新一代信息技術(shù)支撐應(yīng)急管理現(xiàn)代化？從國家的戰(zhàn)略規(guī)劃看，這三個問題已有明確的答案。

2019年11月29日，習近平總書記在主持十九屆中央政治局第十九次集體學習時提出：“應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會穩(wěn)定的重要使命。要發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應(yīng)急管理有益做法，積極推進我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。”根據(jù)這次集體學習的要求，推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化重點包括四項工作：一是健全風險防范化解機制，從源頭上防范化解重大安全風險，真正把問題解決在萌芽之時、成災(zāi)之前；二是加強應(yīng)急救援隊伍建設(shè)，建設(shè)一支專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、作風過硬、本領(lǐng)高強的應(yīng)急救援隊伍；三是依靠科技提高應(yīng)急管理的科學化、專業(yè)化、智能化和精細化的水平；四是相關(guān)部門根據(jù)責任鏈條無縫銜接，形成整體合力。

2021年12月30日，國務(wù)院發(fā)布的《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》提出：“到2025年，應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)取得重大進展，形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的中國特色應(yīng)急管理體制，建成統(tǒng)一領(lǐng)導、權(quán)責一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系，防范化解重大安全風險體制機制不斷健全，應(yīng)急救援力量建設(shè)全面加強，應(yīng)急管理法治水平、科技信息化水平和綜合保障能力大幅提升，安全生產(chǎn)、綜合防災(zāi)減災(zāi)形勢趨穩(wěn)向好，自然災(zāi)害防御水平明顯提升，全社會防范和應(yīng)對處置災(zāi)害事故能力顯著增強。到2035年，建立與基本實現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的中國特色大國應(yīng)急體系，全面實現(xiàn)依法應(yīng)急、科學應(yīng)急、智慧應(yīng)急，形成共建共治共享的應(yīng)急管理新格局。”根據(jù)這一目標，應(yīng)急管理現(xiàn)代化需要具備四大特征，即依法應(yīng)急、科學應(yīng)急、智慧應(yīng)急與多元應(yīng)急（多主體共同參與并協(xié)同一致的應(yīng)急管理）。

可以看到，科技創(chuàng)新在加快推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化中發(fā)揮的作用愈發(fā)重要，科技現(xiàn)代化正在成為應(yīng)急管理現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵。例如，到2035年，基本實現(xiàn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化的兩大特征——科學應(yīng)急和智慧應(yīng)急，都直接與科技創(chuàng)新有關(guān)；而其中的智慧應(yīng)急則直接與新一代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用息息相關(guān)。黨的十八大以來，以總體國家安全觀為引領(lǐng)，應(yīng)急管理工作以理念現(xiàn)代化驅(qū)動體系現(xiàn)代化和能力現(xiàn)代化[1][2]。適應(yīng)以信息技術(shù)、人工智能為代表的新興科技快速發(fā)展的大勢，以科技為支撐提高應(yīng)急管理的科學化、專業(yè)化、智能化、精細化水平，必須賦予應(yīng)急管理現(xiàn)代化更為完整的內(nèi)涵，使科技現(xiàn)代化成為應(yīng)急管理現(xiàn)代化的重要維度。

新一輪科技革命的興起，尤其是云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、移動互聯(lián)、互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議第六版（Internet Protocol Version 6，簡稱IPv6）、虛擬現(xiàn)實（Virtual Reality，簡稱VR）、增強現(xiàn)實（Augmented Reality，簡稱AR）等新一代信息技術(shù)的深度應(yīng)用，科技創(chuàng)新對推進應(yīng)急管理現(xiàn)代化產(chǎn)生了直接且深遠的影響。

應(yīng)急管理信息化與智慧應(yīng)急

黨的十九屆三中全會作出深化黨和國家機構(gòu)改革的決定，應(yīng)急管理部應(yīng)運而生，開辟了我國應(yīng)急管理工作的新局面。應(yīng)急管理部成立之后，高度重視應(yīng)急管理信息化工作，將信息化與應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展一體規(guī)劃、同步推進。經(jīng)過持續(xù)不斷地努力，應(yīng)急管理信息化水平顯著提升，為更進一步地推進智慧應(yīng)急工作奠定了基礎(chǔ)。這主要得益于五項工作的推進。

一是自然災(zāi)害監(jiān)測預警信息化工程的實施。該項工作為2018年10月中央財經(jīng)委第三次會議啟動的自然災(zāi)害防治九大工程中的第八項工程，已經(jīng)取得的進展主要包括：地震預警網(wǎng)在重點地區(qū)推廣覆蓋；短歷時暴雨洪水預警可靠度達到70%以上；主要江河關(guān)鍵期洪水預報精度超過90%；衛(wèi)星通信等新一代信息技術(shù)發(fā)揮了積極作用[3]。

二是《應(yīng)急管理信息化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃框架（2018-2022年）》的發(fā)布。該項工作啟動于2018年12月，明確了“兩網(wǎng)絡(luò)、四體系、兩機制”整體框架，實現(xiàn)了應(yīng)急管理部信息化水平的跨越式發(fā)展。其中，“兩網(wǎng)絡(luò)”是指全域覆蓋的感知網(wǎng)絡(luò)、天地一體的應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)；“四體系”是指先進強大的大數(shù)據(jù)支撐體系、智慧協(xié)同的業(yè)務(wù)應(yīng)用體系、嚴謹全面的標準規(guī)范體系、安全可靠的運行保障體系；“兩機制”是指統(tǒng)一完備的信息化工作機制、創(chuàng)新多元的科技力量匯聚機制。

三是以信息化推進應(yīng)急管理現(xiàn)代化的政策執(zhí)行。該項工作為對2019年11月29日十九屆中央政治局第十九次集體學習會議精神的具體落實，主要進展包括：在監(jiān)測預警上，實現(xiàn)了?；?、煤礦、尾礦庫等風險較高、容易引發(fā)群死群傷的重點行業(yè)全國聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測；在監(jiān)管執(zhí)法上，將大數(shù)據(jù)技術(shù)廣泛應(yīng)用于危險源識別與隱患排查；在應(yīng)急決策指揮輔助上，開發(fā)了應(yīng)急指揮“一張圖”；在救援實戰(zhàn)上，開始建設(shè)應(yīng)急救援數(shù)字化戰(zhàn)場體系；在社會動員上，借鑒“救命文檔”的思路，開發(fā)了語音機器人、e鍵通，引導公眾在政府平臺上開展互助互救[4]。

四是安全生產(chǎn)重點行業(yè)領(lǐng)域機械化、信息化和智能化建設(shè)的推進。該項工作啟動于2020年4月，為《全國安全生產(chǎn)專項整治三年行動計劃》的重要內(nèi)容。例如，在煤礦安全整治專題，要求“加快推進機械化、自動化、信息化、智能化建設(shè)，災(zāi)害嚴重礦井采掘工作面基本實現(xiàn)智能化，力爭采掘智能化工作面達到1000個以上，建設(shè)一批智能化礦井；提高執(zhí)法能力質(zhì)量和信息化遠程監(jiān)管監(jiān)察水平，生產(chǎn)建設(shè)基本實現(xiàn)遠程監(jiān)管監(jiān)察”；在消防安全整治專題，要求“積極推廣應(yīng)用消防安全聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測、消防大數(shù)據(jù)分析研判等信息技術(shù)，推動建設(shè)基層消防網(wǎng)格信息化管理平臺，2021年底前地級以上城市建成消防物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)，2022年底前分級建成城市消防大數(shù)據(jù)庫”。

五是城市安全風險綜合監(jiān)測預警平臺的建設(shè)。該項工作啟動于2021年9月，分為兩個階段。第一階段的計劃是，初步完成對城市轄區(qū)內(nèi)燃氣、供排水、熱力、橋梁、綜合管廊等城市生命線工程和城市洪澇等安全監(jiān)測感知網(wǎng)絡(luò)覆蓋、監(jiān)測預警系統(tǒng)建設(shè)，初步建成城市安全風險綜合監(jiān)測預警平臺；第二階段是在第一階段的基礎(chǔ)上進行擴展，形成覆蓋全面、功能完備、業(yè)務(wù)健全的城市安全風險綜合監(jiān)測預警平臺。這項工作已在部分城市試點，取得了顯著的進展。例如，合肥的城市生命線安全運行監(jiān)測系統(tǒng)布設(shè)了8萬多套前端感知設(shè)備，涵蓋51座橋梁、2000多公里給排水、燃氣、熱力等地下管線、58公里綜合管廊，建立了預警信息三級聯(lián)動處置機制，成立了大數(shù)據(jù)中心和24小時監(jiān)測中心，每天實時采集分析500多億條運行數(shù)據(jù)，及時將預警信息分級分層加推到城市生命線運管企業(yè)、行業(yè)主管部門和市應(yīng)急指揮中心，聯(lián)動處置預警信息。[5]2023年5月11日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在合肥市召開推進城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程現(xiàn)場會，對合肥市試點工作的進展和成效給予了充分肯定，并提出向全國推廣“合肥模式”。

大安全大應(yīng)急框架下的智慧應(yīng)急

應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。2022年10月16日，黨的二十大報告提出以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興，專章部署推進國家安全體系與能力現(xiàn)代化，堅決維護國家安全和社會穩(wěn)定，指出“國家安全是民族復興的根基，社會穩(wěn)定是國家強盛的前提”；專節(jié)部署提高公共安全治理水平，要求“堅持安全第一，預防為主，建立大安全大應(yīng)急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉(zhuǎn)型”。這為推進應(yīng)急管理現(xiàn)代化和發(fā)展智慧應(yīng)急提出了新的要求。其中，最為重要的一個方面就是作出“建立大安全大應(yīng)急框架”戰(zhàn)略部署。因此，應(yīng)急管理現(xiàn)代化是面向大安全大應(yīng)急的現(xiàn)代化；與之相應(yīng)，智慧應(yīng)急同樣是面向大安全大應(yīng)急的智慧化。

2021年12月31日印發(fā)的《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》明確指出，我國應(yīng)急管理基礎(chǔ)薄弱，表現(xiàn)為科技信息化水平總體較低，風險隱患早期感知、早期識別、早期預警、早期發(fā)布能力欠缺等，“應(yīng)急管理體系與能力現(xiàn)代化與國家治理體系與能力現(xiàn)代化的要求存在很大的差距”。為此，亟待加強國家層面的頂層設(shè)計，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成大安全大應(yīng)急框架下國家智慧應(yīng)急的整體合力。

一是編制和統(tǒng)籌相關(guān)規(guī)劃，合力描繪智慧應(yīng)急新愿景。目前，應(yīng)急管理部已經(jīng)制定并發(fā)布了《“十四五”智慧應(yīng)急發(fā)展規(guī)劃》，交通運輸、水利、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)、氣象等相關(guān)部門也都在“十四五”規(guī)劃中強調(diào)了科技信息化的作用，但多未明確提出智慧應(yīng)急的目標愿景。下一步，需要按照黨的二十大報告提出的建立大安全大應(yīng)急框架的要求，由應(yīng)急管理部牽頭，建立多部門協(xié)作機制，加強智慧應(yīng)急規(guī)劃的編制和統(tǒng)籌，在國家層面形成更具整體性的智慧應(yīng)急新愿景。

二是加強基礎(chǔ)研究，超前布局“人機物”融合應(yīng)急管理新范式。應(yīng)急管理是“人機物”三元融合最為典型的場景之一，發(fā)展“人機物”融合構(gòu)建應(yīng)急管理新范式是大勢所趨，這對傳統(tǒng)的以多組織協(xié)同為主要范式的應(yīng)急管理將產(chǎn)生根本性的影響。為此，須超前布局，加大政策支持，以國家科技創(chuàng)新體制改革為契機，按照大安全大應(yīng)急框架的要求，由應(yīng)急管理部門牽頭，建設(shè)全新的應(yīng)急管理科研創(chuàng)新體系，有組織地推進以到2035年全面實現(xiàn)智慧應(yīng)急為目標愿景的體系化基礎(chǔ)研究。引導國家科技力量加強對應(yīng)急管理工作的支撐，建設(shè)“人機物”融合應(yīng)急管理全國重點實驗室，設(shè)立戰(zhàn)略性、儲備性研發(fā)項目和專項資助計劃，以應(yīng)急管理、人工智能等新興學科為主干，融合自然科學、工程科學和人文社會科學的相關(guān)團隊，鼓勵開展長期性的協(xié)同攻關(guān)，加快解決“人機物”融合應(yīng)急管理在基礎(chǔ)軟硬件研發(fā)、數(shù)據(jù)融合、人機群智等方面的關(guān)鍵技術(shù)難題，對價值倫理、體制機制、法律法規(guī)等方面帶來的挑戰(zhàn)進行前瞻研判，全面加強對應(yīng)急管理科技創(chuàng)新的部署和應(yīng)用，為到2035年全面實現(xiàn)智慧應(yīng)急奠定堅實的基礎(chǔ)。

三是優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，加快形成協(xié)同應(yīng)急新格局。推動人工智能等新興科技與經(jīng)濟社會的深度融合，必須在應(yīng)急管理的重大應(yīng)用場景中錘煉技術(shù)，升級迭代，培育市場?！?ldquo;十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》提出：“以市場為導向、企業(yè)為主體，深化應(yīng)急管理科教產(chǎn)教雙融合，推動安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)向中高端發(fā)展。”“鼓勵有條件的地區(qū)發(fā)展各具特色的安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，加強國家安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)示范基地建設(shè)，形成區(qū)域性創(chuàng)新中心和成果轉(zhuǎn)化中心。”在此基礎(chǔ)上，可由發(fā)改委、應(yīng)急管理等相關(guān)部門牽頭，依托長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，充分發(fā)揮長三角應(yīng)急管理專題合作、長三角國際應(yīng)急減災(zāi)和救援博覽會、長三角安全發(fā)展與應(yīng)急管理研究聯(lián)盟等工作機制的支撐作用，以數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)數(shù)轉(zhuǎn)智改為契機，先行先試，打造以“人機物”融合應(yīng)急管理新范式、智慧應(yīng)急新模式為特色的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)；同時，強化市場機制作用發(fā)揮，吸引社會資本和社會力量參與，降低虛擬現(xiàn)實、增強現(xiàn)實、人工智能、數(shù)字孿生等新一代信息技術(shù)在應(yīng)急管理重點場景中的研發(fā)和應(yīng)用成本，為全國其他地區(qū)發(fā)展智慧應(yīng)急做出探索和示范。

四是強化需求牽引，探索建立預測預警預演常態(tài)化新機制。形成大安全大應(yīng)急框架下國家智慧應(yīng)急的整體合力，需要推動公共安全治理模式向事前預防轉(zhuǎn)型，這就必須形成預測預警預演相互銜接、動態(tài)反饋的常態(tài)化新機制。堅持充分發(fā)揮政府的主導作用，探索將多災(zāi)種、災(zāi)害鏈的預測預警預演納入基本公共服務(wù)的政策和機制，在條件成熟的地區(qū)鼓勵以政府購買服務(wù)等方式，以規(guī)模需求牽引信息技術(shù)、人工智能等新興科技向應(yīng)急管理匯聚。

從全球風險社會演化和中國應(yīng)急管理面臨的挑戰(zhàn)看，非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急管理將顯得更為重要[6]。這需要加快推進人工智能相關(guān)技術(shù)在極端自然災(zāi)害、復雜災(zāi)害鏈等“黑天鵝”“灰犀牛”事件預測中的應(yīng)用，提升國家應(yīng)急準備滿足峰值需求的能力；扎實推進新發(fā)傳染病智慧化多點監(jiān)測預警系統(tǒng)和城市安全風險綜合監(jiān)測預警平臺建設(shè)，加強多災(zāi)種災(zāi)害鏈預警數(shù)據(jù)融合的算法研究和算力支撐，擴大監(jiān)測預警網(wǎng)絡(luò)覆蓋面，提升預警信息發(fā)布精準度，加強預警響應(yīng)銜接的一體化；切實推進虛擬現(xiàn)實、增強現(xiàn)實、數(shù)字孿生相關(guān)技術(shù)在重大突發(fā)事件情景建構(gòu)、仿真推演和科普宣教中的應(yīng)用，切實推動應(yīng)急預案編制由職責分解向風險分析的轉(zhuǎn)變，提升應(yīng)急預案的針對性、操作性和實效性以及應(yīng)急預案體系的數(shù)字化、智能化水平，提高輔助應(yīng)急指揮決策的支撐能力，提高科普宣教場館的科技信息化水平，繁榮基于生成式人工智能等新興科技的科普文化創(chuàng)作，提高全社會的風險意識和信息技術(shù)素養(yǎng)；顯著加強應(yīng)急救援數(shù)字化戰(zhàn)場系統(tǒng)的研發(fā)、配備和預演，提高無線通信、衛(wèi)星通信、融合通信、物聯(lián)感知、仿真推演、邊緣計算等新一代信息技術(shù)的集成性能和使用效率，為救援實戰(zhàn)提供更科學、直觀的參照。

【本文系中國科學院學部重大咨詢項目“信息技術(shù)支撐國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略研究”子課題“信息技術(shù)支撐應(yīng)急治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略研究”、國家社科基金重大項目“提升我國應(yīng)急管理體系與能力現(xiàn)代化水平研究”階段性成果】

執(zhí)筆：

南京大學政府管理學院教授、副院長 張海波

南京大學人工智能學院教授、副院長 戴新宇

南京大學政府管理學院教授 彭 毅

南京大學政府管理學院準聘副教授 林 雪

南京大學人工智能學院助理研究員 吳 震

南京大學政府管理學院助理研究員 彭彬彬

注釋

[1]張海波、童星：《中國應(yīng)急管理效能的生成機制》，《中國社會科學》，2022年第4期，第64—82頁。

[2]鐘開斌、薛瀾：《以理念現(xiàn)代化引領(lǐng)體系和能力現(xiàn)代化：對黨的十八大以來中國應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的一個理論闡釋》，《管理世界》，2022年第8期，第11—25頁。

[3]張海波、戴新宇、錢德沛、呂建：《新一代信息技術(shù)賦能應(yīng)急管理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略分析》，《中國科學院院刊》，2022年第12期，第1727—1737頁。

[4]《應(yīng)急管理部2022年9月例行新聞發(fā)布會》，中華人民共和國應(yīng)急管理部網(wǎng)站，https://www.mem.gov.cn/xw/xwfbh/2022n9y16rxwfbh/，2022年9月16日更新。

[5]張楠、丁繼民、陳璐：《城市生命線安全工程“合肥模式”》，《中國應(yīng)急管理報》，2021年9月24日，第1版。

[6]張海波：《中國第四代應(yīng)急管理體系：邏輯與框架》，《中國行政管理》，2022年第4期，第112—122頁。

責編：馮一帆 ／美編：石 玉