【摘要】組建中央社會工作部，是適應(yīng)我國現(xiàn)階段社會發(fā)展趨勢的應(yīng)時之舉，核心是加強黨在社會領(lǐng)域的引領(lǐng)，重塑黨和社會的關(guān)系。中央社會工作部的組建將解決以往社會治理層面存在的一系列痛點、堵點和難點問題，通過職責集中和機構(gòu)整合，將體制內(nèi)外的力量統(tǒng)合在黨的引領(lǐng)下，形成系統(tǒng)、科學的治理體系，不斷提升我國社會工作水平，推動新時代社會治理現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】中央社會工作部  社會治理  黨建引領(lǐng)  基層治理    【中圖分類號】D60    【文獻標識碼】A

日前，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黨和國家機構(gòu)改革方案》（以下簡稱《方案》），提出要組建中央社會工作部，作為黨中央職能部門，負責統(tǒng)籌指導人民信訪工作，指導人民建議征集工作，統(tǒng)籌推進黨建引領(lǐng)基層治理和基層政權(quán)建設(shè)，統(tǒng)一領(lǐng)導全國性行業(yè)協(xié)會商會黨的工作，協(xié)調(diào)推動行業(yè)協(xié)會商會深化改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展，指導混合所有制企業(yè)、非公有制企業(yè)和新經(jīng)濟組織、新社會組織、新就業(yè)群體黨建工作，指導社會工作人才隊伍建設(shè)等。中央社會工作部的組建對于推進新時代社會治理現(xiàn)代化具有重要的意義。

組建中央社會工作部的歷史邏輯與時代背景

從新中國成立到改革開放之前的30年時間里，我國實行的是計劃經(jīng)濟體制，采取的是“單元分割式”的社會管理模式，即將社會空間分割成一個個自成體系的小單元，以人民公社體制和單位制將全體社會成員納入統(tǒng)一的管理體制中。單位制的最大特點在于它以“組織化”的方式實現(xiàn)了經(jīng)濟、政治、社會功能的高度融合，通過命令權(quán)力和財產(chǎn)權(quán)力的結(jié)合實現(xiàn)對社會進行管理、對資源進行分配和對社會進行整合的目的。在“單位制”時代，單位一定程度上扮演著“代理政府”的角色，承擔著“代表、應(yīng)責、協(xié)調(diào)和連接”的多重職能，有效實現(xiàn)了政治社會化和各類社會治理目標。

隨著改革開放的日益深化及市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了劇烈的變化。在農(nóng)村，人民公社逐漸解體；在城市，傳統(tǒng)的單位制制度被打破。城鄉(xiāng)社會系統(tǒng)從長期封閉的狀態(tài)向開放、自由流動的狀態(tài)轉(zhuǎn)變。社會個體的跨單位、跨城鄉(xiāng)、跨地域的流動不斷增多，社會從原來與政權(quán)對接、互嵌的組織狀態(tài)向離散的、流動狀態(tài)轉(zhuǎn)變。快速的社會結(jié)構(gòu)變遷與社會規(guī)則體系的相對滯后催生了一些社會沖突與社會矛盾，對社會系統(tǒng)的運行產(chǎn)生了不小的干擾。與此同時，隨著社會利益的多元化發(fā)展，各行各業(yè)的行業(yè)協(xié)會、區(qū)域商會及其他各類社會組織如雨后春筍般相繼出現(xiàn)，涉及政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等各個領(lǐng)域，發(fā)展力量不斷壯大，影響力日益凸顯。此外，現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展也加劇了社會系統(tǒng)的復雜性和不確定性。新技術(shù)通過破壞性創(chuàng)造，深刻影響社會和政府的運行方式以及人們的思想觀念、互動方式。

在這樣的背景下，我國的社會治理環(huán)境發(fā)生了根本性的變革，各種傳統(tǒng)的、現(xiàn)代的與后現(xiàn)代的因素雜糅交織，利益格局的重新建構(gòu)與社會關(guān)系的巨大解構(gòu)并存。社會經(jīng)濟成分、組織形式、就業(yè)方式、分配方式和利益關(guān)系出現(xiàn)了日益多元化的趨勢，原本依靠封閉的單位制實現(xiàn)社會融合的社會基礎(chǔ)不復存在。在新的時代背景下，各種新經(jīng)濟組織、新社會組織中黨的基層組織“離散化”與“懸浮化”現(xiàn)象凸顯，中國社會呈現(xiàn)出日益碎片化的狀態(tài)，這不利于新時期政治秩序的建構(gòu)與社會的和諧穩(wěn)定。面對中國社會結(jié)構(gòu)的深刻轉(zhuǎn)型，中國共產(chǎn)黨需要遵循現(xiàn)代社會發(fā)展的邏輯和現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在需求，在與外部新型環(huán)境的復雜互動中作出深層次的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，構(gòu)建一種與新型社會形態(tài)相契合的社會治理新格局。

以整體性治理理念重塑新時代社會治理格局

在此次機構(gòu)改革前，我國的社會工作相關(guān)職責分散在不同黨政部門，缺乏集中統(tǒng)一領(lǐng)導和高效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，社會工作力量沒有得到有效整合，難以形成合力并發(fā)揮有力作用。新組建的中央社會工作部，充分吸收整體性治理的理念，重塑社會治理格局。整體性治理理論認為，在部門主義的驅(qū)使下，一些政府部門只注重局部利益而缺乏整體理念，甚至犧牲政府的整體使命和目標。為了解決上述問題，需要建設(shè)整體政府。整體性治理理論強調(diào)以公民需求為治理導向，對治理層級、治理功能和公私部門之間的關(guān)系進行有機協(xié)調(diào)，促進政府部門從分散走向整體，從破碎走向整合，著力于通過政府組織體系的多層面、多維度的協(xié)作和整合使政府走向一個無縫隙的、以合作為核心的整體政府模式，從而修正“碎片化”治理的弊端。整體性治理的核心觀念即整合性和協(xié)同性。

所謂整合性指的是通過建立跨組織的、跨部門的治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)運作行動一致，從而克服政府組織內(nèi)部的部門主義和各自為政。具體到社會治理領(lǐng)域和此次中央社會工作部的組建，整合性觀念包括兩層含義：第一層是職責的集中，即將相近或者類似的社會工作職責從中央機構(gòu)及國務(wù)院相關(guān)組成部門集中到中央社會工作部。也就是《方案》所規(guī)定的“劃入民政部的指導城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力建設(shè)、擬訂社會工作政策等職責，統(tǒng)籌推進黨建引領(lǐng)基層治理和基層政權(quán)建設(shè)。劃入中央和國家機關(guān)工作委員會、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會黨委歸口承擔的全國性行業(yè)協(xié)會商會黨的建設(shè)職責，劃入中央精神文明建設(shè)指導委員會辦公室的全國志愿服務(wù)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)指導、督促檢查等職責”，以加強黨對社會工作的統(tǒng)一領(lǐng)導。第二層是機構(gòu)的整合，即隨著社會工作的相關(guān)職責集中到中央社會工作部，原先民政部等機構(gòu)負責相關(guān)職責的部門將被撤銷或者合并。通過職能結(jié)構(gòu)的調(diào)整實現(xiàn)對公權(quán)力的重新優(yōu)化組合，完成權(quán)力與責任的重構(gòu)。這種組建方式將原來需要在多個部門之間流轉(zhuǎn)的事務(wù)集中到一個部門，可以大大提高決策和辦事的效率，機構(gòu)設(shè)置更加科學，職能更加優(yōu)化，權(quán)責更加協(xié)同，運行更加高效。

整體性治理的協(xié)同理念指的是特定主體協(xié)調(diào)兩個以上主體或者兩種以上資源，共同完成某一目標的過程或能力。具體到此次社會工作機構(gòu)的改革，主要體現(xiàn)在兩個方面。一是協(xié)調(diào)從中央到地方的社會工作主體及資源。根據(jù)《方案》的規(guī)定，省、市、縣三級黨委也將組建社會工作部門，并相應(yīng)劃入同級黨委組織部門的“兩新”工委職責，將社會工作部的職責規(guī)范化、系統(tǒng)化、條塊化。這意味著中央到地方將構(gòu)成社會工作垂直的管理體系，形成從上到下“凝心”，從下往上“聚力”，推動地方社會工作得到更好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。二是協(xié)調(diào)各種非政府組織，包括行業(yè)協(xié)會、商會、非公有制企業(yè)、新經(jīng)濟組織等。黨的二十大報告提出：“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。”建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，離不開非政府組織的參與，中央社會工作部將發(fā)揮“元治理”的功能對各種社會治理主體進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在整體性治理的理念下，社會工作部將體制內(nèi)外的力量統(tǒng)合在黨的引領(lǐng)下，形成系統(tǒng)、科學的治理體系，真正實現(xiàn)“治理體系的現(xiàn)代化”。

“黨建引領(lǐng)”與“吸納協(xié)調(diào)”：社會工作的重要抓手

中央社會工作部成立以后，其主要的工作關(guān)注點是什么？從已經(jīng)公布的中央社會工作部的職責內(nèi)容可以看出有兩個主要的關(guān)注點及抓手。

第一，黨建引領(lǐng)基層政權(quán)建設(shè)和基層治理。有研究指出，當前我國基層社會與國家治理體系之間存在某種“隱性斷裂”的風險，而要排除這一風險，就需要強化黨對基層的全面領(lǐng)導，夯實基層政權(quán)執(zhí)行國家政策、服務(wù)基層的權(quán)責和能力。

首先，應(yīng)當加強公共體制，通過黨建引領(lǐng)持續(xù)加強基層政權(quán)建設(shè)，提高其管理和治理社會的能力?；鶎诱?quán)是最低一級行政區(qū)域內(nèi)的國家政權(quán)，是國家政權(quán)的“神經(jīng)末梢”，是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和力量之源。構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的基層政權(quán)體系，才能釋放社會治理的強大效能。基層政權(quán)的地位和使命決定了基層政權(quán)在國家治理體系中具有兩個基本的功能，一是通過執(zhí)行國家相關(guān)政策來治理社會；二是通過聯(lián)系群眾、治理公共事務(wù)來服務(wù)基層。黨建引領(lǐng)基層政權(quán)建設(shè)就是要推動黨的基層組織體系和基層治理體系的有機融合，確保黨的基層組織在基層治理的重要事項、重大問題上發(fā)揮政治引領(lǐng)的作用。習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“堅持大抓基層的鮮明導向，抓黨建促鄉(xiāng)村振興，加強城市社區(qū)黨建工作，推進以黨建引領(lǐng)基層治理，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)黨的領(lǐng)導的堅強戰(zhàn)斗堡壘。”近年來，全國部分示范社區(qū)的基層黨建工作通過對基層政權(quán)系統(tǒng)的重新組合，形成了以基層黨組織為核心的社區(qū)黨群治理結(jié)構(gòu)——“社區(qū)黨群服務(wù)中心”體系，基層黨組織的權(quán)威領(lǐng)導地位獲得程序性和制度性的強化，黨政權(quán)力運作的執(zhí)行力和效率提高，基層政權(quán)的社會治理和公共服務(wù)能力得到了增強。

其次，要適應(yīng)市場經(jīng)濟多元化、社會多元化與價值多元化的發(fā)展態(tài)勢，持續(xù)強化黨對各種經(jīng)濟體和社會治理主體的全面領(lǐng)導。長期以來，黨建工作的重要性突出存在于公有制企業(yè)，而在大量的非公有制企業(yè)中黨建工作則相對不足。非公經(jīng)濟是我國現(xiàn)階段除了公有制經(jīng)濟形式以外的所有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)形式，是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，在我國的經(jīng)濟發(fā)展中具有重要地位。從企業(yè)數(shù)量來看，我國90%以上的企業(yè)是非公有制企業(yè)。這些企業(yè)帶動了80%以上的城鎮(zhèn)勞動就業(yè)，創(chuàng)造了70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果，貢獻了60%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值。早期，我國有關(guān)非公有制企業(yè)黨建工作的指導機構(gòu)，在地方設(shè)置比較混亂，有的劃入到了當?shù)氐氖袌霰O(jiān)管部門黨建機構(gòu)，有的劃入到了當?shù)氐氖兄睓C關(guān)工委。由于沒有實體的獨立管理機構(gòu)，非公有制企業(yè)的黨建工作比較薄弱。不少非公企業(yè)黨建和業(yè)務(wù)“兩張皮”，黨組織沒有實體、沒有陣地、沒有任務(wù)，黨建工作甚至成為搞照片、搞宣傳的形式主義。黨的十八大以來，黨中央高度重視非公有制經(jīng)濟發(fā)展和非公企業(yè)黨建工作。此次中央社會工作部的成立從頂層設(shè)計層面解決了長期以來的主管機構(gòu)缺位的問題，通過自上而下的垂直管理體系，推動非公企業(yè)黨建工作，以黨建引領(lǐng)發(fā)展。

除了經(jīng)濟組織，黨建引領(lǐng)還將進一步輻射到各種社會組織包括行業(yè)協(xié)會、商會和志愿組織等。一段時間以來，政府對各類社會組織多頭管理的現(xiàn)象比較突出，有的是登記在民政部門，有的是業(yè)務(wù)主管部門管理，有的是屬地管理，有的是歸口管理，甚至有一段時間放松了對社會組織的管理，草根組織、社區(qū)組織、自發(fā)組織盛行，在一定程度上擾亂了社會的視聽。中央社會工作部成立后將統(tǒng)一領(lǐng)導全國性行業(yè)協(xié)會商會黨的工作，協(xié)調(diào)推動行業(yè)協(xié)會商會深化改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展，指導新社會組織黨建工作，特別是推動社會組織站穩(wěn)群眾立場，及時為群眾發(fā)聲、為群眾服務(wù)，發(fā)揮社會組織聯(lián)系群眾的橋梁作用。構(gòu)建“一核引領(lǐng)，多方參與，共建共治共享”工作格局，有效解決轉(zhuǎn)型期社會所面臨的各種治理難題。換言之，進一步優(yōu)化基層治理模式的關(guān)鍵在于將基層各組織、各事務(wù)統(tǒng)籌于黨的全面領(lǐng)導之下，使得“上面千條線，下面千根針”的混亂狀況，轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;上面千條線，下面一根針”的有序狀態(tài)。

第二，吸納協(xié)調(diào)社情民意，建設(shè)“回應(yīng)型”政府。中央社會工作部將統(tǒng)一領(lǐng)導國家信訪局，同時加強對人民建議征集工作的指導。信訪工作是黨的群眾工作的重要組成部分，是了解社情民意的重要窗口。在過去，信訪工作具有比較強的“維穩(wěn)”色彩，一些基層政府往往選擇以“堵訪”的方式將矛盾壓制下去，或采取應(yīng)激式的方式回應(yīng)。一些基層信訪部門則困于自身職權(quán)和能力的限制，逐漸喪失了社會訴求回應(yīng)能力，其結(jié)果是民眾制度化的意見表達渠道的虛化及基層不滿情緒和矛盾的積壓。

隨著中央社會工作部統(tǒng)籌指導信訪工作，未來信訪工作思路有望實現(xiàn)由“堵”到“疏”，由被動應(yīng)付到主動下訪。同時，伴隨著信訪工作領(lǐng)導體制的變化，其工作方式也應(yīng)該會發(fā)生轉(zhuǎn)變，對于群眾的信訪，更多地會通過基層組織體系來解決，而不是單純通過各種行政程序來應(yīng)對，回歸信訪部門聯(lián)系群眾的本質(zhì)屬性。通過社情民意的吸納，確保廣大群眾的“心聲”和“呼聲”能夠及時“傳上來”，把政府的“想法”及時“傳下去”，進而推動現(xiàn)代國家治理體系中的“回應(yīng)型政府”建設(shè)。政府回應(yīng)性是現(xiàn)代社會治理的基本特征，也是善治的基本原則。回顧中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導中國人民進行革命、建設(shè)和改革的偉大歷程，實現(xiàn)對人民群眾需求良好的回應(yīng)性是黨贏得人民群眾支持、帶領(lǐng)人民不斷取得事業(yè)勝利的關(guān)鍵。政府要通過積極回應(yīng)公民訴求來獲得認同。一方面，政府通過回應(yīng)將民眾的合理訴求吸納并轉(zhuǎn)化為公共政策，想方設(shè)法為民眾解決現(xiàn)實問題，贏得民眾對政府的認同與信任；另一方面，政府通過回應(yīng)實現(xiàn)與公民的信息雙向溝通及良性互動，展現(xiàn)政府的積極姿態(tài)，為政府與社會的協(xié)同治理奠定基礎(chǔ)。

此外，中央社會工作部還將承擔主動收集人民建議的職能。這意味著從被動應(yīng)對向主動作為的工作方式的轉(zhuǎn)變。通過對人民建議和意見的征集，實現(xiàn)對社會問題的感知和社會矛盾的處理前置，能夠有效預(yù)防社會風險的發(fā)生。同時，結(jié)合基層政權(quán)、非公經(jīng)濟、新社會組織的黨建工作，也有利于從不同層面與維度去了解群眾的訴求，解決好群眾反映的問題，使信訪工作和聯(lián)系群眾的工作走上更加規(guī)范健康的發(fā)展軌道。

進一步優(yōu)化中央社會工作部的運行機制

當今社會早已邁入復雜治理，簡單的行政化已經(jīng)成為過去，跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的事情越來越多。單一行政部門應(yīng)對復雜社會問題，容易陷入部門主義和部門職能的限制。社會工作由黨統(tǒng)一領(lǐng)導后，能更好地打通部門之間的行政壁壘。中國共產(chǎn)黨不代表任何部門的利益，始終代表中國最廣大人民的根本利益。因此，由中國共產(chǎn)黨來統(tǒng)合社會治理，能真正解決治理的諸多問題。新成立的中央社會工作部作為黨中央的職能部門，核心是加強黨在社會領(lǐng)域的引領(lǐng)，重塑黨和社會的關(guān)系。中央社會工作部的組建將解決以往社會治理層面存在的一系列痛點、堵點和難點問題，對提升黨組織的凝聚力、推動社會治理現(xiàn)代化具有重要意義。但是也應(yīng)該看到，當前中央社會工作部的管理體制還在構(gòu)建過程中，還面臨著深化職責整合、關(guān)系理順、機構(gòu)能力建設(shè)等多方面的問題。

中央社會工作部組建之后，要著力推動機構(gòu)職責體系的優(yōu)化。一要協(xié)調(diào)好黨政之間的關(guān)系，處理好黨政之間的職責分工，即黨負責戰(zhàn)略、方針、政策的制定和資源的統(tǒng)籌，政府相關(guān)部門主要承擔政策的執(zhí)行。二要參照大部制改革機構(gòu)合并的相關(guān)經(jīng)驗，注意理順新組建機構(gòu)內(nèi)部的職責分工，增強內(nèi)部的相互溝通和協(xié)作，推動機構(gòu)改革從“物理整合”到“化學融合”的實現(xiàn)。三要科學合理地設(shè)計省、市、縣不同層級社會工作部的工作目標，實現(xiàn)職能的合理分解與整合。此外，還要進一步發(fā)揮非政府組織作為社會治理主體的作用，進一步推動行業(yè)協(xié)會商會深化改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展；有目的地培育基層自治力量，通過中央社會工作部來指導社會工作隊伍建設(shè)和人才培養(yǎng)，更好地發(fā)揮社會自治功能，暢通基層群眾參與社會治理的各種渠道，形成黨領(lǐng)導下的政府與社會主體協(xié)同推進的社會治理格局。

中央社會工作部的組建，是適應(yīng)我國現(xiàn)階段社會發(fā)展趨勢的應(yīng)時之舉，隨著從中央到地方相關(guān)職能機構(gòu)設(shè)置的不斷完備，我國社會工作也將更加適應(yīng)新時代發(fā)展需求，更好地回應(yīng)人民群眾多層次、差異化和個性化的新需求。新期待中，中央社會工作部將不斷提升我國社會工作水平，以社會治理現(xiàn)代化助推中華民族偉大復興。

（作者為中國社會科學院大學政府管理學院教授、公共政策研究中心副主任，北京大學國家治理研究院研究員）

【注：本文系中國社會科學院大學卓越項目“數(shù)字化轉(zhuǎn)型視野下跨部門政府數(shù)據(jù)協(xié)同治理研究”（項目編號：20220028）階段性成果】

【參考文獻】

①黃小勇：《機構(gòu)改革的歷程及其內(nèi)在邏輯》，《行政管理改革》，2018年第5期。

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③林尚立：《兩種社會建構(gòu)：中國共產(chǎn)黨與非政府組織》，《中國非營利評論》，2007年第1期。

責編/于洪清    美編/王夢雅

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