【摘要】經(jīng)過多年的改革探索，街道辦事處的功能得到了強化，但其面臨的職能擴張、機構(gòu)膨脹、權(quán)責(zé)不一等體制性問題并未得到根本緩解，這主要是由于“職責(zé)同構(gòu)”在基層的結(jié)構(gòu)性矛盾所致。在職責(zé)同構(gòu)的路徑依賴下，街道辦事處與區(qū)級政府在職能、職責(zé)方面日益趨同，但與區(qū)級政府的組織結(jié)構(gòu)不同，街道缺少依法具有行政主體資格的職能部門，沒有獨立的行政管理權(quán)。因此，區(qū)街之間的職能、職責(zé)同構(gòu)，而組織結(jié)構(gòu)不同構(gòu)，是引發(fā)街道治理難題的根本性原因。然而，如果順著“職責(zé)同構(gòu)”的改革思路，一味地權(quán)力下放、資源下沉，雖然能一定程度上提升街道的行政能力，但上述體制性問題無法得到根本解決，街道的負(fù)擔(dān)只會進(jìn)一步累積。如果說區(qū)級以上政府遵循的是“職責(zé)同構(gòu)”的運行模式，則在區(qū)街之間必須實行“職責(zé)異構(gòu)”的改革邏輯。由北京市街道管理體制改革的實踐圖景可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)街之間的職責(zé)異構(gòu)能夠通過職能定位的調(diào)整、職責(zé)體系的優(yōu)化、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)適等三重路徑得以實現(xiàn)，且三個要素本質(zhì)上是相互統(tǒng)一的，必須系統(tǒng)改進(jìn)。
【關(guān)鍵詞】街道 職責(zé)同構(gòu) 職責(zé)異構(gòu) 體制改革
【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.04.011
【作者簡介】郝海波，北京工業(yè)大學(xué)文法學(xué)部教授，北京社會管理研究基地研究員。研究方向為街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革、基層政權(quán)建設(shè)、社區(qū)治理。主要著作有《整體性治理視閾下政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”的現(xiàn)實困境和實踐進(jìn)路——以婚姻登記“跨省通辦”試點為例》（論文）、《新時代社區(qū)治理的價值內(nèi)涵、治理結(jié)構(gòu)與行動策略——學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于社區(qū)治理的重要論述》（論文）等。
問題提出
在計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國城市基層管理主要依賴于單位體制，街道辦事處扮演輔助性角色。改革開放以來，特別是20世紀(jì)90年代以來，街道辦事處面臨的形勢和任務(wù)發(fā)生了根本性變化。一方面，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，傳統(tǒng)的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;社會人”，街道辦事處面臨的社會性工作不斷增多。另一方面，隨著我國城市人口的急劇膨脹和社會結(jié)構(gòu)的深度轉(zhuǎn)型，街道日益成為社會矛盾和群眾利益訴求的交匯點，街道辦事處的管理能力和管理需求之間產(chǎn)生了巨大張力。因此，從20世紀(jì)90年代開始，街道管理體制改革被擺上議事日程，先后涌現(xiàn)出“做強街道”模式、“虛街實區(qū)”模式、“撤銷街道”模式等。在經(jīng)過多年的改革試驗和理論探討之后，治理重心下移成為國家的宏觀政策取向，放權(quán)賦能成為街道管理體制改革的基本邏輯。黨的十八屆三中會提出，“健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”。[1]黨的十九大報告提出，“推動社會治理重心向基層下移”。[2]黨的十九屆三中全會提出，“推動治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人有權(quán)有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦”。[3]2021年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出，要“向基層放權(quán)賦能，減輕基層負(fù)擔(dān)”。[4]放權(quán)賦能的背后是行政體系和職能結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性調(diào)適，如果把放權(quán)賦能簡單理解為權(quán)力下放、資源下沉、任務(wù)下派，雖然一定程度提升了街道辦事處的行政能力，但也可能帶來行政成本的增加、人員機構(gòu)的臃腫、資源配置的浪費、責(zé)任風(fēng)險的下移等問題。既有的職能擴張、機構(gòu)膨脹、權(quán)責(zé)不一等問題尚未紓解，又可能出現(xiàn)新的權(quán)責(zé)失衡、職能尷尬、壓力加劇等問題，街道管理體制改革就會陷入循環(huán)往復(fù)的怪圈。追根溯源，街道體制困境的產(chǎn)生機理到底是什么？如何找尋管理重心下移與街道管理效能高低之間的邏輯關(guān)系？向街道放權(quán)賦能的制度框架和實現(xiàn)邏輯到底是什么？從實踐案例中探究和回答上述問題，總結(jié)出一套行之有效的改革思路，是街道管理體制改革的關(guān)鍵議題。
從既有文獻(xiàn)來看，理論界對街道管理體制改革的研究還在不斷發(fā)展和深化。關(guān)于街道的體制困境，目前主要有以下觀點，街道辦事處職能超載、職權(quán)有限和角色尷尬，[5]街道辦事處運作缺少法律依據(jù)且“責(zé)大權(quán)小”，[6]街道辦事處職能異化、機構(gòu)膨脹，[7]街道辦事處職責(zé)定位不清、機構(gòu)設(shè)置上呈“倒三角形”、工作負(fù)擔(dān)重，[8]街道辦事處功能超載、機構(gòu)膨脹、權(quán)責(zé)不符、職能錯位、條塊矛盾。[9]關(guān)于街道體制困境的產(chǎn)生原因及改革路徑，目前研究主要集中于街道辦事處定位、屬地管理、區(qū)街關(guān)系、條塊關(guān)系等方面。街道辦事處角色的延伸性、職能的不確定性、任務(wù)的復(fù)雜性是由其政府派出機構(gòu)特點決定的，因此應(yīng)將其還原為任務(wù)型組織。[10]街道管理難度超出了派出機關(guān)的職能范圍，要“強化”街道辦事處的責(zé)權(quán)利，推進(jìn)城市管理權(quán)力下放，將其向著城市一級政府打造。[11]屬地管理向基層擴張成為加重街道負(fù)擔(dān)的淵藪，助長了基層治理的“內(nèi)卷化”，[12]因此，要調(diào)節(jié)對口管理和屬地管理的關(guān)系，從而壓縮屬地管理的運行空間。[13]區(qū)級政府管理事務(wù)下移，治理資源卻沒有完全下移，上級政府的授權(quán)有限，造成街道責(zé)權(quán)利高度不匹配，因此，要盡可能把資源、服務(wù)、管理下放至街道。[14]在條塊關(guān)系方面，有研究者認(rèn)為，條塊矛盾是產(chǎn)生街道困境的主要原因，只有厘清條塊關(guān)系，才能從根本上優(yōu)化城市基層管理體制；[15]有研究者認(rèn)為，條塊關(guān)系失調(diào)是當(dāng)前基層政府治理的一大痛點，因而要強化街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、建立條塊權(quán)責(zé)清單、推動“條”的重心下移；[16]有研究者認(rèn)為，推進(jìn)街道“大部門制”改革是厘清街道和職能部門權(quán)責(zé)分工的有效舉措，應(yīng)以此提升街道屬地管理能力，破解城市基層治理難題；[17]有研究者認(rèn)為，要理順街道辦事處與政府職能部門之間的關(guān)系，防止職能部門隨意將工作任務(wù)交由街道承擔(dān)；[18]還有研究者認(rèn)為，應(yīng)通過立法明晰街道法律地位，規(guī)范“屬地管理”，形成屬地管理與條條配合的協(xié)調(diào)機制。[19]
綜上所述，目前學(xué)界對街道的體制性困境形成了較為一致的認(rèn)識，對困境背后的深層原因和改革路徑的分析也逐步集中到區(qū)街關(guān)系和條塊關(guān)系的視域中。就區(qū)街關(guān)系與街道管理體制改革而言，既有研究還缺乏深入系統(tǒng)的探討，特別是從此視角深入探究街道體制困境的產(chǎn)生機理仍顯不足。既有研究對條塊關(guān)系給予了足夠的關(guān)注，并將街道面臨的體制困境歸因于條塊矛盾，且按照“街道困境（問題）—條塊矛盾（原因）—條塊理順（對策）”的研究思路對街道管理體制改革進(jìn)行邏輯分析。從表面上看，作為上級政府職能部門的“條”和作為街道辦事處的“塊”之間確實存在一定的張力，放權(quán)賦能也確實需要對條塊職責(zé)進(jìn)行調(diào)整，但上級職能部門與街道辦事處本來就屬于不同的行政層級，用條塊矛盾、條塊分割來解釋也是不恰當(dāng)?shù)?。若過分強調(diào)以塊統(tǒng)條，一方面，無法調(diào)動“條條”主觀能動性，進(jìn)而無法真正發(fā)揮“條條”專業(yè)優(yōu)勢與“塊塊”屬地優(yōu)勢的協(xié)同作用；另一方面，也削弱了“條”對“塊”的制衡作用，進(jìn)而無法保證上級政府決策部署在街道的落實。條塊關(guān)系本質(zhì)上是上下級政府的關(guān)系，如果撇開府際關(guān)系的宏觀背景去討論條塊關(guān)系，相關(guān)研究和實踐改革也難以深入。職責(zé)同構(gòu)是府際關(guān)系中無法繞開的核心問題，街道管理體制改革構(gòu)建應(yīng)該以職責(zé)同構(gòu)為研究起點。因此，本文以北京市街道管理體制改革為例，從“職責(zé)同構(gòu)”的視角分析街道體制困境的生成機理，并以“職責(zé)異構(gòu)”為切入點，構(gòu)建新的街道管理體制改革路徑，這樣既豐富了街道管理體制改革的理論分析框架，也拓寬了街道管理體制改革的實踐視野。
案例背景：北京市街道管理體制改革歷程
北京市的街道管理體制改革始于1998年。1998年12月，北京市召開第一次城市管理工作會議，中心議題就是研究部署街道管理體制改革，建立與完善“兩級政府、三級管理”的城市管理體制。這次改革的主要內(nèi)容可概括為“一個確立、兩個賦予、三個分開”。“一個確立”，即確立街道辦事處對轄區(qū)管理負(fù)總責(zé)。“兩個賦予”，即賦予街道辦事處對職能部門派出機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)，對轄區(qū)內(nèi)管理機構(gòu)工作的監(jiān)督權(quán)；賦予街道辦事處統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并監(jiān)督派駐機構(gòu)的行政執(zhí)法工作。“三個分開”，即實行政企分開、政事分開、政社分開。1999年1月，北京市人民政府公布了《北京市街道辦事處工作規(guī)定》，對相關(guān)改革內(nèi)容進(jìn)行了固化。
2015年7月28日，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化街道、社區(qū)管理體制改革的意見》[20]，改革內(nèi)容主要包括：一是考慮城市管理面臨的新形勢、新要求，對街道辦事處職能定位進(jìn)行了調(diào)整，突出強調(diào)街道辦事處在統(tǒng)籌轄區(qū)城市管理、協(xié)調(diào)監(jiān)督專業(yè)力量、動員轄區(qū)社會力量和維護(hù)地區(qū)社會穩(wěn)定方面的職責(zé)任務(wù)；二是針對當(dāng)前街道層面執(zhí)法不到位、執(zhí)法力量分散、執(zhí)法效率低等問題，明確在公共安全和環(huán)境秩序領(lǐng)域，實行“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理方式，強化街道對行政執(zhí)法事項的組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查等；三是針對當(dāng)前街道“一站式”辦公大廳人員待遇不一致、工作標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、管理制度不規(guī)范等問題，提出整合街道就業(yè)服務(wù)、社會保障、居民事務(wù)等“一站式”服務(wù)力量，建立“街道政務(wù)服務(wù)中心”，集中辦理與居民生活密切相關(guān)的公共服務(wù)事項；四是立足如何更好地發(fā)揮社會力量和市場機制在提供公共服務(wù)、配置轄區(qū)社區(qū)服務(wù)中的作用，提出街道辦事處應(yīng)切實轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新街道社會動員體制機制，充分運用市場機制，鼓勵引導(dǎo)社會力量更多地承擔(dān)街道辦事處負(fù)責(zé)的部分公共服務(wù)職能，進(jìn)一步提高服務(wù)質(zhì)量和效率。
2017年1月，為了治理多年來屢禁不止、屢治不絕的盜采金礦、盜挖山體、盜偷砂石等事件，北京市平谷區(qū)開展“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”工作試點，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨”后，各相關(guān)執(zhí)法部門必須在30分鐘內(nèi)“報到”，通過上下聯(lián)動，建立了聯(lián)合執(zhí)法機制。2018年2月，在總結(jié)平谷區(qū)探索實踐的基礎(chǔ)上，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機制創(chuàng)新實現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的實施方案》，改革的主要內(nèi)容包括：一是開展綜合執(zhí)法要吹哨，明確了街鄉(xiāng)承擔(dān)主體責(zé)任，賦予其吹哨權(quán)力，以快速調(diào)動執(zhí)法力量和執(zhí)法資源，促進(jìn)執(zhí)法協(xié)同，推動聯(lián)合執(zhí)法向綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)變；二是抓重點工作可以吹哨，明確街鄉(xiāng)以“一事一通知”的形式吹哨，告知相關(guān)職能部門，組織集中會商，開展綜合整治，推進(jìn)各類重點難點問題在基層一線解決；三是應(yīng)急處置必須及時吹哨，統(tǒng)籌城市管理、應(yīng)急指揮、綜治維穩(wěn)等力量，整合各類政府服務(wù)管理資源，實現(xiàn)快速反應(yīng)、合力應(yīng)對。同時，著眼于解決實際問題，形成四種“報到”形式：一是駐區(qū)黨組織和在職黨員“雙報到”，形成可持續(xù)、可推廣的“共建共治共享”長效機制，提升基層黨組織對社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)水平；二是執(zhí)法力量到綜合執(zhí)法平臺“報到”，按照“區(qū)屬、街管、街用”的原則，將區(qū)職能部門執(zhí)法力量下沉基層，在街鄉(xiāng)建立實體化綜合執(zhí)法中心；三是街道干部任“街巷長”沉到基層“報到”，明確了街巷長承擔(dān)“知情、監(jiān)督、處置、評價”職責(zé)，建立了“日巡、周查、月評、季點名”機制，并將街巷長向全社會公示，切實推動街巷長去現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)、解決問題；四是通過“周末衛(wèi)生大掃除”組織黨員干部到現(xiàn)場“報到”，組織黨員干部深入大街小巷，到居民院子里與居民一起開展環(huán)境整治。
2019年2月，中共北京市委、北京市人民政府印發(fā)了《關(guān)于加強新時代街道工作的意見》，重點內(nèi)容包括四個方面：一是深化街道機構(gòu)綜合設(shè)置改革；二是推動區(qū)級職能部門向街道下放職權(quán)；三是構(gòu)建實體化街道綜合執(zhí)法機構(gòu)，以街道名義開展執(zhí)法工作；四是改革基層考核評價體系，街道定期組織駐區(qū)單位和居民代表對區(qū)級職能部門及其派出機構(gòu)進(jìn)行考核評價。其后，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發(fā)了《北京市深化綜合行政執(zhí)法改革的實施方案》，深化基層行政執(zhí)法體制機制改革，組建街道綜合執(zhí)法隊，并以街道辦事處名義開展城市管理綜合執(zhí)法，同時將涉及公安、消防、市場監(jiān)管等派駐執(zhí)法機構(gòu)改由街道辦事處統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)。2019年11月27日，北京市第十五屆人大常委會第十六次會議通過了《北京市街道辦事處條例》，以地方性法規(guī)的形式固化了改革措施，并以法規(guī)的形式賦予街道辦事處綜合執(zhí)法權(quán)。2020年11月，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發(fā)了《北京市街道黨工委和辦事處職責(zé)規(guī)定》，進(jìn)一步細(xì)化街道職責(zé)任務(wù)，推進(jìn)街道依法依規(guī)履職。2022年5月，中共北京市委、北京市人民政府印發(fā)了《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的實施意見》，要求緊緊圍繞首都城市戰(zhàn)略定位，以深化“吹哨報到”和“接訴即辦”改革為牽引，以賦權(quán)增能、減負(fù)增效和體制機制創(chuàng)新為抓手，全面推進(jìn)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）治理。
職責(zé)同構(gòu)與街道體制困境的生成邏輯
職責(zé)同構(gòu)是指不同層級的政府縱向間職能、職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致，[21]也就是不同層級政府管理的事務(wù)領(lǐng)域基本相同，政府的機構(gòu)設(shè)置基本一致。職責(zé)同構(gòu)既是一種政府關(guān)系形態(tài)，也是一種政府運行模式。[22]我國的縱向政府關(guān)系呈現(xiàn)典型的委托-代理結(jié)構(gòu)模式，也就是地方政府的權(quán)力來源于中央政府的授權(quán)，地方政府歸中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。為了保持中央對地方的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和政令的上下暢通，以及上級政府對下級政府的層層節(jié)制和直線指揮，就必然會保持職責(zé)同構(gòu)的形態(tài)。因此，職責(zé)同構(gòu)是我國府際關(guān)系的典型特性，也是理解區(qū)級政府與街道辦事處關(guān)系的重要視角。
第一，區(qū)級政府職能的擴張和管理規(guī)模的擴大導(dǎo)致街道演變成為一個管理層級。政府職能的擴張已成為現(xiàn)代行政發(fā)展的普遍趨勢。現(xiàn)代基層治理的現(xiàn)實場域表現(xiàn)為，響應(yīng)度低的流動人口，關(guān)系疏離的陌生人社會，理念分割的階層族群，權(quán)利意識的自我表達(dá)。中國的公共治理所面對的往往并非單一社會問題的治理，而是不得不同時面對眾多問題共同治理的復(fù)雜局面。[23]在此背景下，以政府職能擴張應(yīng)對管理復(fù)雜性成為首要選擇，而直接面向群眾的市轄區(qū)政府職能擴張的力度和深度更為明顯。市轄區(qū)政府職能擴張遵循兩條路徑：一是與各級政府職能的整體性擴張保持一致；二是上級政府權(quán)力的轉(zhuǎn)移下放。前者如，中央政府設(shè)置的部門，地方各級政府也會設(shè)置相應(yīng)的部門；后者如，2003年北京市在推進(jìn)行政審批制度改革時將市本級85項具體行政審批事項和道路養(yǎng)護(hù)、城市保潔等9項行政管理職能下放給了區(qū)縣。[24]上述兩種方式擴大了區(qū)級政府的管理職能和權(quán)力，特別是微觀管理的職能。例如，《朝陽區(qū)政府部門權(quán)力事項清單（2016版）》和《朝陽區(qū)政府部門通用責(zé)任清單（2016版）》，共涉及33個部門的6079項權(quán)力事項。[25]隨著城市規(guī)模的擴大，一些市轄區(qū)達(dá)到了中等城市的規(guī)模，已經(jīng)超出了基層政府的承載能力。例如，2020年北京市常住人口達(dá)2189.0萬人，其中2020年朝陽區(qū)常住人口達(dá)345.1萬人，豐臺區(qū)常住人口達(dá)201.9萬人。[26]管理規(guī)模的擴大使得市轄區(qū)政府不可避免地需要強化街道作為“塊”的統(tǒng)籌兜底作用，街道由此演變成為一個新的管理層級。
第二，職責(zé)同構(gòu)的路徑依賴引發(fā)區(qū)街職能的趨同，催生街道職能擴張、人員膨脹、機構(gòu)臃腫。街道辦事處作為區(qū)政府向下延伸的一級行政組織，一方面承接自上而下的行政命令與任務(wù)，另一方面在這種行政層級延長的結(jié)構(gòu)下履行屬地化管理責(zé)任。[27]于是，區(qū)級政府借助壓力型體制，通過層層發(fā)包的形式將城市管理、市容環(huán)境衛(wèi)生、計劃生育、精神文明建設(shè)、基層黨建、基層統(tǒng)戰(zhàn)、僑務(wù)臺務(wù)、失業(yè)救濟(jì)、就業(yè)幫扶、民政、殘聯(lián)、慈善等大量事務(wù)轉(zhuǎn)由街道辦事處承接。同時，隨著屬地責(zé)任不斷被強化，街道辦事處的安全生產(chǎn)、流動人口管理、綜合治理、司法調(diào)解、欠薪討薪、信訪等職能內(nèi)容也不斷擴張。區(qū)街職能的相似甚至相同必然帶來機構(gòu)設(shè)置的相似或相同，街道辦事處的機構(gòu)設(shè)置與區(qū)級政府類似，普遍都有十幾個，有的甚至有幾十個。例如，2016年，北京的街道層面設(shè)有五種類型的機構(gòu)：一是黨工委機構(gòu)，包括黨工委辦、人大街道工委、紀(jì)委辦、組織人事部、宣傳部、綜治辦等；二是行政機構(gòu)，包括辦事處辦公室、城管科、社區(qū)辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展科、財政科、民政科、住房保障科、勞動保障科、文教衛(wèi)體科、人口計劃生育辦、公共安全辦、信訪科等；三是群團(tuán)機構(gòu)，包括總工會、團(tuán)工委、婦聯(lián)、殘聯(lián)等；四是服務(wù)機構(gòu)，包括社保所、社區(qū)服務(wù)中心、環(huán)衛(wèi)所、綠化隊等；五是區(qū)政府部門的派駐機構(gòu)（基本實行上級部門與街道雙重領(lǐng)導(dǎo)），包括財政所、統(tǒng)計科、司法所、社教辦、食藥所等。[28]可以看出，街道辦事處儼然是一個小型的政府。有機構(gòu)就要有人員，街道人員編制也不斷增加。1954年《城市街道辦事處組織條例》規(guī)定，街道工作人員一般在3～7人，而20世紀(jì)90年代以后，一般的街道工作人員都超過了50人，有的甚至超過100人。例如，北京市大的街道有公務(wù)員和事業(yè)編制200多人，小的街道也有100人左右，此外還有大量聘用人員。[29]
第三，不完全的職責(zé)同構(gòu)導(dǎo)致街道有責(zé)無權(quán)、權(quán)小責(zé)大、權(quán)責(zé)不一。雖然區(qū)街兩級的職能同構(gòu)化趨勢在加強，表面上機構(gòu)設(shè)置也有類似之處，但兩者設(shè)置的機構(gòu)卻有根本性的差異。區(qū)級職能部門是獨立的法人機構(gòu)，具有相應(yīng)的法律授權(quán)和獨立的行政管理權(quán)，而街道雖也有類似的機構(gòu)，但都屬于內(nèi)設(shè)機構(gòu)、缺少法律授權(quán)，沒有法定的行政管理權(quán)。例如，《中華人民共和國教育法》規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府教育行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的教育工作”，但卻沒有規(guī)定街道的文教衛(wèi)體科的職責(zé)。由于我國實行的是部門立法和行業(yè)立法，絕大多數(shù)行政管理權(quán)都設(shè)定在縣級以上政府及其職能部門，而對街道及其機構(gòu)卻沒有相關(guān)的授權(quán)設(shè)定。在中央層面，至少有10余部法律、20余部行政法規(guī)以及30余部國務(wù)院部門規(guī)章與街道辦事處相關(guān)，但卻沒有對街道辦事處的性質(zhì)、職能、機構(gòu)設(shè)置和人員構(gòu)成等內(nèi)容的明確規(guī)定。如果將街道比作一級政府，街道則是沒有組成部門的政府，或可稱之為“有大腦、無四肢”。作為一級行政組織，街道辦事處的行政權(quán)力不是自己獲得的，而是來自于區(qū)人民政府自上而下的授權(quán)。[30]但由于街道辦事處法定職責(zé)的不明確，從發(fā)包方（區(qū)級政府）到承包方（街道辦事處）的事權(quán)轉(zhuǎn)移與分配往往缺乏清晰明確的授權(quán)過程，轉(zhuǎn)移的往往是臨時性的工作安排和工作責(zé)任，這就沖淡了街道辦事處的常規(guī)性工作。如果把政府組織分為兩類：常規(guī)組織和任務(wù)型組織，前者承擔(dān)常規(guī)性任務(wù)，后者一般承擔(dān)非常規(guī)性任務(wù)。[31]在多數(shù)情況下，街道辦事處類似于承擔(dān)非常規(guī)性任務(wù)的常規(guī)組織。因此，也就不難理解街道權(quán)責(zé)不一、有責(zé)無權(quán)等問題。
職責(zé)異構(gòu)與街道管理體制的改革路徑
如果說從中央到區(qū)級政府必須保持職責(zé)的同構(gòu)性，而區(qū)街兩級必須保持職責(zé)的異構(gòu)性，那么街道管理體制改革必須在區(qū)街兩級“職責(zé)異構(gòu)”的指引下，從職能定位、職責(zé)優(yōu)化、結(jié)構(gòu)重塑三個維度進(jìn)行差異化的改革。這既能規(guī)范區(qū)級政府的權(quán)力，也能規(guī)范街道的權(quán)力，從而塑造一種制度化的格局。
第一，明晰區(qū)街職能劃分，確保街道職能與功能的有機統(tǒng)一。構(gòu)建職責(zé)明確、科學(xué)規(guī)范的政府職能體系一直是中國政府改革的共識重點。[32]雖然我國政府的職能隨著形勢的變化不斷調(diào)整，但區(qū)級以上政府的職能還是相對明確的。因此，明晰區(qū)街職能劃分就是重新設(shè)計和規(guī)范街道的功能，確定適宜街道承擔(dān)的職能，將不適宜的職能歸屬區(qū)級政府及其職能部門。1998年的北京市第一次城市管理工作會議明確了街道對轄區(qū)管理負(fù)總責(zé)的地位。1999年《北京市街道辦事處工作規(guī)定》要求，街道辦事處的工作以居民工作為基礎(chǔ)，以城市管理和社區(qū)服務(wù)為重點。2015年《關(guān)于深化街道、社區(qū)管理體制改革的意見》規(guī)定，街道的主要功能是統(tǒng)籌轄區(qū)城市管理，加強轄區(qū)社會管理，組織開展社區(qū)服務(wù)，同時剝離不適合街道承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能和專業(yè)管理職能。[33]2019年《關(guān)于加強新時代街道工作的意見》規(guī)定，街道代表區(qū)委、區(qū)政府對轄區(qū)內(nèi)黨的建設(shè)、公共服務(wù)、城市管理、社會治理等行使綜合管理職能，全面負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)地區(qū)性、社會性、群眾性工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。[34]2019年通過的《北京市街道辦事處條例》[35]，以地方性法規(guī)的形式將《中共北京市委、北京市人民政府關(guān)于加強新時代街道工作的意見》對街道的功能定位進(jìn)行了固化。從上述過程可以看出，北京市對街道職能的定位是一個逐步深化的過程，也是認(rèn)識越來越科學(xué)的過程。
與職能定位相對的就是職權(quán)的配置問題。1999年《北京市街道辦事處工作規(guī)定》賦予街道對派駐機構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)、對區(qū)級職能部門派駐機構(gòu)的監(jiān)督權(quán)，賦予其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并監(jiān)督派駐機構(gòu)的行政執(zhí)法。2015年《關(guān)于深化街道、社區(qū)管理體制改革的意見》提出，強化街道辦事處統(tǒng)籌執(zhí)法力度，同時賦予街道辦事處對上級職能部門派駐機構(gòu)的考核評價和民主評議。為了確?；鶎佑谐浞值臋?quán)力和更多的資源為群眾辦事、解決問題，2019年《關(guān)于加強新時代街道工作的意見》提出要向街道賦予“六權(quán)”：轄區(qū)設(shè)施規(guī)劃編制、建設(shè)和驗收參與權(quán)；全市性、全區(qū)性涉及本街道轄區(qū)范圍內(nèi)重大事項和重大決策的建議權(quán)；職能部門綜合執(zhí)法指揮調(diào)度權(quán)；職能部門派出機構(gòu)工作情況考核評價和人事任免建議權(quán)；多部門協(xié)同解決的綜合性事項統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和考核督辦權(quán)；下沉資金、人員的統(tǒng)籌管理和自主支配權(quán)。以此為基礎(chǔ)，《北京市街道辦事處條例》通過立法保障“六權(quán)”下放給街道，同時賦予街道綜合執(zhí)法權(quán)。
第二，理順區(qū)街職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化街道職責(zé)體系。政府職責(zé)體系優(yōu)化就是要厘清政府在治理過程中所要履行的職能和所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，其本質(zhì)是政府權(quán)責(zé)關(guān)系的整合與重構(gòu)。[36]一是建立職責(zé)清單?！侗本┦薪值擂k事處條例》提出了建立街道辦事處職責(zé)清單制度，并提出未經(jīng)市、區(qū)人民政府批準(zhǔn)，街道辦事處不承擔(dān)市、區(qū)人民政府工作部門下達(dá)的其他職責(zé)。2020年《北京市街道黨工委和辦事處職責(zé)規(guī)定》明確街道黨工委和街道辦事處的職責(zé)事項包括：黨群工作、平安建設(shè)、城市管理、社區(qū)建設(shè)、民生保障等四大類110多項。同時，堅決把不該加給街道的負(fù)擔(dān)擋在門外，使其聚精會神地抓主責(zé)主業(yè)。[37]二是進(jìn)一步深化基層行政執(zhí)法體制機制改革。2015年《關(guān)于深化街道、社區(qū)管理體制改革的意見》規(guī)定，區(qū)縣有關(guān)職能部門承擔(dān)相應(yīng)的執(zhí)法責(zé)任，街道辦事處負(fù)責(zé)有關(guān)行政執(zhí)法事項的組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查。2019年《北京市街道辦事處條例》規(guī)定，街道辦事處依法開展綜合行政執(zhí)法活動，并明確了街道辦事處和職能部門的行政執(zhí)法職責(zé)范圍，以及相關(guān)協(xié)作機制。2019年《北京市深化綜合行政執(zhí)法改革的實施方案》要求，將區(qū)職能部門執(zhí)法力量下沉基層，在街鄉(xiāng)建立實體化綜合執(zhí)法中心，普遍采用“1＋5＋N”模式，即1個城管執(zhí)法隊為主體，公安、消防、交通、工商、食藥等5個部門常駐1～2人，房管、規(guī)劃、國土、園林、文化等部門明確專人隨叫隨到，將人員、責(zé)任、工作機制、工作場地相對固化，真正解決了“看得見的管不了，管不了的看得見”這一基層治理的核心難題。三是完善考評體系。2015年《關(guān)于深化街道、社區(qū)管理體制改革的意見》提出，改革完善街道考核評價機制，提出由區(qū)縣政府統(tǒng)一考核，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，上級政府職能部門不再單獨組織對街道的考核。2019年《關(guān)于加強新時代街道工作的意見》明確，街道的考核評價由區(qū)委區(qū)政府統(tǒng)一組織，職能部門不再單獨考核。此后，北京市各區(qū)普遍建立了對街鄉(xiāng)的統(tǒng)一考評，取消了區(qū)政府職能部門組織的對街鄉(xiāng)的專項工作考評，減輕了街道的考評負(fù)擔(dān)。
第三，實施區(qū)街組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，構(gòu)建簡約高效的機構(gòu)運行機制。組織結(jié)構(gòu)作為一種制度化存在，必須隨著外在環(huán)境的變化而對自身進(jìn)行調(diào)適。[38]然而，街道組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化并不是僅從街道內(nèi)部結(jié)構(gòu)中尋找制度存量，還應(yīng)當(dāng)從區(qū)街關(guān)系中尋找新的改革變量。一是以管理高效為導(dǎo)向調(diào)整派駐機構(gòu)管理體制。2018年《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機制創(chuàng)新實現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的實施方案》要求將適宜由街鄉(xiāng)管理的職能部門派出機構(gòu)逐步下沉到街鄉(xiāng)，將街鄉(xiāng)城管執(zhí)法隊由區(qū)管改為以街鄉(xiāng)管理為主的雙重管理體制。2019年《關(guān)于加強新時代街道工作的意見》要求，職能部門派駐機構(gòu)要主動接受街道的領(lǐng)導(dǎo)和指揮調(diào)度，落實街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）對繼續(xù)實行派駐體制機構(gòu)的工作考核。為了防止上級部門要求街道辦事處增調(diào)機構(gòu)，《北京市街道辦事處條例》規(guī)定，除法律、法規(guī)明確規(guī)定外，市、區(qū)人民政府工作部門不得要求街道辦事處、居民委員會對口設(shè)立機構(gòu)或者加掛牌子。2022年《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的實施意見》進(jìn)一步強調(diào)，要強化街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）屬地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度能力。[39]二是以精簡效能為導(dǎo)向調(diào)整街、道內(nèi)部結(jié)構(gòu)。2015年《關(guān)于深化街道、社區(qū)管理體制改革的意見》提出，在部分街道辦事處開展內(nèi)設(shè)機構(gòu)綜合設(shè)置改革試點。2018年，北京市東城區(qū)率先改革街道黨政內(nèi)設(shè)機構(gòu)綜合設(shè)置。2019年，北京市全面推進(jìn)街道“大部制”改革工作，將街道原來“向上對口”的20多個科室，精簡為“向下對應(yīng)”、直接服務(wù)居民的“6＋1＋3”的架構(gòu)，即黨群工作、民生保障、城市管理、平安建設(shè)、社區(qū)建設(shè)和綜合保障6個內(nèi)設(shè)機構(gòu)和1個街道綜合執(zhí)法隊，編制規(guī)模較小的街道可進(jìn)一步綜合設(shè)置。三是以群眾需求為導(dǎo)向強化綜合性服務(wù)中心建設(shè)。2015年《關(guān)于深化街道、社區(qū)管理體制改革的意見》提出，要建立健全面向群眾的“一站式”綜合性服務(wù)管理平臺，探索建立街道政務(wù)服務(wù)中心協(xié)同辦理機制。2019年《關(guān)于加強新時代街道工作的意見》要求，突出街道面向群眾的特點，綜合設(shè)置窗口類、平臺類和活動類3個街道所屬事業(yè)單位（街道便民服務(wù)中心、市民活動中心、市民訴求處置中心），確保街道集中精力抓黨的建設(shè)、公共服務(wù)、城市管理、社會治理，實現(xiàn)由管理型街道向為民服務(wù)型街道轉(zhuǎn)變。
結(jié)論
縱向政府間職能、職責(zé)和機構(gòu)的一致性是我國府際關(guān)系的重要特性，也是我國政府體系的重要運行模式。這種運行模式既保證了國家政令的有效暢通，也保證了政府間信息的有效傳遞，增強了治理體系的回應(yīng)性。但“職責(zé)同構(gòu)”在區(qū)街兩級卻存在結(jié)構(gòu)性矛盾，也就是在壓力型體制的傳導(dǎo)下，街道在職能、職責(zé)方面與區(qū)級政府呈現(xiàn)越來越相似的發(fā)展趨勢，而區(qū)街兩級的組織結(jié)構(gòu)卻存在本質(zhì)差異，街道成為沒有職能部門的管理層級，由此帶來了街道的職能擴張、職責(zé)增加、功能弱小、權(quán)責(zé)不一等問題。然而，我們不能順著“職責(zé)同構(gòu)”的思路進(jìn)行街道管理體制改革，將街道建成功能完備的一級政府，因為這不但違背了構(gòu)建簡約高效的基層管理體制的改革目標(biāo)，而且國家也無力承擔(dān)如此之高的行政成本。因此，需要在“職責(zé)異構(gòu)”的理念引導(dǎo)下對區(qū)街兩級的科層結(jié)構(gòu)與行政運行網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行深度調(diào)適，從制度層面破解街道的體制性困境和結(jié)構(gòu)性矛盾，促進(jìn)街道回應(yīng)性治理能力的提升。由北京市街道管理體制改革的實踐圖景可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)街之間的“職責(zé)異構(gòu)”能夠通過職能定位的調(diào)整、職責(zé)體系的優(yōu)化、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)適等三重路徑得以實現(xiàn)，但三個要素本質(zhì)上是相互統(tǒng)一的，必須進(jìn)行系統(tǒng)改進(jìn)，否則將會影響街道管理體制改革的整體效果。
還應(yīng)看到，相較于農(nóng)村社會，城市的復(fù)雜性、脆弱性、社會敏感性和突發(fā)事件的不確定性更為突出，因其開放、流動、密集等特性，其復(fù)雜程度和治理難度往往呈現(xiàn)幾何倍數(shù)增長，給管理帶來諸多挑戰(zhàn)。因此，城市街道管理體制改革遠(yuǎn)未結(jié)束，有待繼續(xù)探索。一是從宏觀視角來看，“強國家、強社會”越來越成為共識，在強化街道中心化的同時，還應(yīng)擴大社會有序參與，構(gòu)建多元共治格局，否則極有可能造成街道不堪重負(fù)，無法從容應(yīng)對不確定的風(fēng)險挑戰(zhàn)。二是不同時期、不同類型的街道功能定位是有所不同的，因此，街道管理體制改革應(yīng)該分類進(jìn)行，而不應(yīng)是同一個模式、同一個樣板，對街道職能、職責(zé)和機構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)膭討B(tài)調(diào)整是應(yīng)對管理復(fù)雜性的有效措施。三是在治理重心下移、權(quán)力下沉的過程中，仍需進(jìn)一步細(xì)化縱向間的權(quán)責(zé)關(guān)系，防止層層傳導(dǎo)壓力演變成層層推卸責(zé)任，造成街道不堪重負(fù)。
注釋
[1]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月15日，http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm。
[2]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，2017年10月27日，http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。
[3]《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，《人民日報》，2018年3月5日，第3版。
[4]《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，《人民日報》，2021年7月12日，第1版。
[5]何海兵：《我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區(qū)制》，《管理世界》，2003年第6期。
[6]楊宏山：《街道辦事處改革：問題、路向及制度條件》，《南京社會科學(xué)》，2012年第4期。
[7]董娟：《存與廢：我國街道辦事處改革之爭——行政派出模式的一種審視》，《西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2012年第3期。
[8]周振超、宋勝利：《治理重心下移視野中街道辦事處的轉(zhuǎn)型及其路徑》，《理論探討》，2019年第2期。
[9]饒常林、常建：《我國街道辦事處管理體制變遷與制度完善》，《中國行政管理》，2011年第2期。
[10]孔繁斌、吳非：《大城市的政府層級關(guān)系：基于任務(wù)型組織的街道辦事處改革分析》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》，2013年第6期。
[11]陸軍、楊浩天：《城市基層治理中的街道改革模式——基于北京、成都、南京的比較》，《治理研究》，2019年第4期。
[12]葉敏：《下位協(xié)調(diào)依賴：對屬地管理擴張的一個解釋框架——以滬郊P街道的經(jīng)驗為例》，《公共管理學(xué)報》，2022年第1期。
[13]張錚、包涵川：《屬地管理：一個關(guān)于行政層級延長的分析框架——基于對Z街道辦事處的觀察》，《中國行政管理》，2018年第6期。
[14]胡佳：《社會治理重心下移的目標(biāo)框架與支撐體系——基于街道管理體制改革的案例研究》，《中共天津市委黨校學(xué)報》，2019年第5期。
[15]趙聚軍、張哲浩：《超大城市基層治理中條塊關(guān)系協(xié)調(diào)的三重路徑》，《貴州省黨校學(xué)報》，2020年第3期。
[16]過勇、賀海峰：《我國基層政府體制的條塊關(guān)系：從失調(diào)走向協(xié)同》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2021年第2期。
[17]楊宏山、石晉昕：《城市街道大部門制改革的制度分析——基于北京市東城區(qū)的案例研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2019年第2期。
[18]容志、劉偉：《街道體制改革與基層治理創(chuàng)新：歷史邏輯和改革方略的思考》，《南京社會科學(xué)》，2019年第12期。
[19]李斌：《走出“體制性困局”：新時代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理體制改革及其路徑選擇——以杭州市為分析個案》，《中共杭州市委黨校學(xué)報》，2021年第4期。
[20][33]北京市委社會工作委員會、北京市民政局：《北京市基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)文件匯編（2019）》，第281～285、281頁。
[21]朱光磊、張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2005年第1期。
[22]邱實：《同構(gòu)視閾下的政府職責(zé)體系構(gòu)建——理念轉(zhuǎn)向、支撐條件與路徑探索》，《南開學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2021年第6期。
[23]李宜釗、孔德斌：《公共治理的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2015年第3期。
[24]沈波瀕：《北京市推行機構(gòu)改革和公務(wù)員制度的成果》，《北京黨史》，2008年第5期。
[25]《北京市朝陽區(qū)人民政府2016年政府信息公開工作年度報告》，2017年3月20日，http://www.beijing.gov.cn/gongkai/zfxxgk/zfxxgknb/2016nb/qzf/202102/t20210203_2252433.html。
[26]北京市統(tǒng)計局：《北京統(tǒng)計年鑒（2021）》，2021年11月3日，http://nj.tjj.beijing.gov.cn/nj/main/2021-tjnj/zk/indexch.htm。
[27]吳侗：《新中國成立70年來的“街道辦”：變遷及其邏輯》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2019年第6期。
[28]《北京市街道辦事處基本情況調(diào)研報告》，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司：《全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基本情況調(diào)研成果集（2016）》，第162頁。
[29]楊宏山、李東泉：《城市街道管理體制改革的爭論與思考——基于撤銷街道辦事處試驗的多案例研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2016年第2期。
[30]周平：《街道辦事處的定位：城市社區(qū)政治的一個根本問題》，《政治學(xué)研究》，2001年第2期。
[31]張康之、李圣鑫：《任務(wù)型組織及其研究的現(xiàn)實意義》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2007年第3期。
[32]戢浩飛：《政府職能體系構(gòu)建研究——基于政府治理現(xiàn)代化的視角》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》，2021年第4期。
[34]《中共北京市委 北京市人民政府關(guān)于加強新時代街道工作的意見》，2019年2月27日，http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/201905/t20190522_61849.html。
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[36]田玉麒：《職責(zé)優(yōu)化與組織調(diào)適：政府治理體系現(xiàn)代化的雙重進(jìn)路》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，2020年第4期。
[37]朱松梅、劉橋斌：《吹哨報到：破解基層治理難題的北京經(jīng)驗》，《北京日報》，2018年12月10日，第3版。
[38]李元珍：《基層政府組織結(jié)構(gòu)的整體性調(diào)適及其邏輯——基于浙江T鎮(zhèn)的經(jīng)驗分析》，《求索》，2021年第5期。
[39]《中共北京市委 北京市人民政府關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的實施意見》，2022年5月30日，http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202205/t20220530_2723740.html。
From Responsibility Homogeneity to Responsibility Heterogeneity: An Exploration
of the Path of Subdistrict Office System Reform
—A Case Study of Beijing
Hao Haibo
Abstract: After years of reform and exploration, the functions of subdistrict offices have been strengthened, but the institutional problems of functional expansion, institutional expansion, and disparity of authority and responsibility have not been fundamentally alleviated, which are mainly due to the structural contradiction of "responsibility homogeneity" at the grassroots level. Under the path of responsibility homogeneity, subdistrict offices and district governments are increasingly converging in terms of functions and responsibilities, but unlike the organizational structure of district governments, subdistrict offices lack functional departments that are qualified as administrative subjects under the law and do not have independent administrative authority. Therefore, the functions and responsibilities of the district and subdistrict offices are homogeneous, but the organizational structure is not, which is the fundamental cause of subdistrict governance problems. However, if we follow the reform logic of "responsibility homogeneity", we may delegate power and resources to a certain extent to improve the administrative capacity of the subdistrict offices, but the above-mentioned institutional problems cannot be fundamentally solved, and the burden of the subdistrict offices will only further accumulate. If the government above the district level follows a "homogeneous" mode of functioning, the reform logic of "heterogeneous" responsibilities must be implemented between districts and subdistrict offices. From the practical reality of Beijing's street management system reform, it can be found that the heterogeneity of responsibilities between districts and subdistrict offices can be realized through the three-fold path of adjustment of function positioning, optimization of responsibilities, and adaptation of organizational structure, and the three elements are essentially interrelated and must be improved in a coordinated manner.
Keywords: subdistrict offices, responsibility homogeneity, responsibility heterogeneity, institutional reform
