摘 要:我國數字經濟發(fā)展雖取得了矚目成就，但在底線思維、發(fā)展基準、核心動能與全球視野上仍存在定位不清、定向不明、定則不全的問題。應遵循黨的二十大報告精神指引，以規(guī)則創(chuàng)新樹牢數字經濟安全發(fā)展底線、以治理創(chuàng)新夯實數字經濟規(guī)范發(fā)展基礎、以創(chuàng)新驅動助力數字經濟健康持續(xù)發(fā)展、以提升國際競爭實力標定數字經濟創(chuàng)新發(fā)展方向，始終圍繞創(chuàng)新這一數字經濟核心邏輯，塑造我國數字經濟特色發(fā)展模式、引領國際數字競爭秩序發(fā)展趨勢。

關鍵詞:數字經濟 創(chuàng)新發(fā)展 國家安全 國際競爭

【中圖分類號】F49 【文獻標識碼】A

數字經濟作為先進生產力的代表，是堅實高質量發(fā)展物質技術基礎，推動經濟實現(xiàn)質的有效提升和量的合理增長的重要業(yè)態(tài)。一方面，數字經濟發(fā)展水平是“數字中國”的主要指征，在提高全要素生產率、找準實體經濟著力點、推進新型工業(yè)化中扮演著不可或缺的角色；另一方面，數字經濟集中體現(xiàn)著“科技是第一生產力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動力”的特點，是踐行創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、開辟發(fā)展新領域新賽道、不斷塑造發(fā)展新動能新優(yōu)勢的關鍵命題。

在黨的二十大召開前，數字經濟尤其是平臺經濟在一段時間內受到了較為集中的監(jiān)管，其本質是避免數字經濟發(fā)展過于依賴資本最終走向實現(xiàn)全體人民共同富裕的對立面。因此，黨和國家不斷出臺政策文件予以指引矯正，希望借助數字經濟實現(xiàn)新時代國家治理理念、治理能力與治理工具的系統(tǒng)性創(chuàng)新升級。

現(xiàn)階段數字經濟治理雖然取得了明顯成效，但應當看到的是，頂層設計方面關涉數字經濟發(fā)展的文件精神與政策措施缺乏系統(tǒng)性、連貫性、明確性，導致理論界、實務界，特別是市場主體和監(jiān)管部門對數字經濟的安全發(fā)展隱患、治理體制機制、內驅核心動能與國際競爭短板存在一定爭議分歧。亟需以創(chuàng)新為核心厘清數字經濟規(guī)范持續(xù)健康發(fā)展、不斷強化國際競爭優(yōu)勢的前提、基準、動力與路線。

以規(guī)則創(chuàng)新樹牢數字經濟安全發(fā)展底線

黨的二十大報告中“安全”一詞貫穿全篇，共出現(xiàn)了91次，其重要性可見一斑。報告明確指出：“必須堅定不移貫徹總體國家安全觀，把維護國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程，確保國家安全和社會穩(wěn)定。”聚焦于數字經濟領域，報告亦作出專門指示，要“強化經濟、重大基礎設施、金融、網絡、數據、生物、資源、核、太空、海洋等安全保障體系建設。”同時“健全反制裁、反干涉、反‘長臂管轄’機制。”可見，數字經濟安全發(fā)展作為經濟安全的重要組成，對于維護國家總體安全、統(tǒng)籌國內國際安全發(fā)揮著不可替代的基礎支撐作用。

數字經濟的發(fā)展要求數據在流動中更好地實現(xiàn)其價值，而只有加強對數據安全的保護，才能為持續(xù)健康的數據流動提供有效保障。數據安全與數據流動的統(tǒng)一與實現(xiàn)，是數字經濟乃至整個社會良性發(fā)展的終極目標。因此，面對當前數據共享應用與跨境數據流動的客觀現(xiàn)實，在數據要素市場化配置改革過程中，應當直面來自國際的數據安全挑戰(zhàn)，在筑牢安全底線的前提下積極推動我國數字經濟和數字產業(yè)規(guī)范持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展。

目前，我國數字經濟所面臨的網絡數據安全風險正在急劇攀升。國際競爭場景下，數據跨境流動可能會導致用戶數據易被泄露、被濫用，甚至會使本國重要戰(zhàn)略信息被他國分析挖掘。以“滴滴出行”為例，其掌握的交通大數據包含我國真實坐標的地理道路數據、道路交通流量、人員流動軌跡等重要敏感信息，部分數據甚至直接涉及重要敏感設施的地理位置，一旦此類數據被境外國家掌握利用，再運用大數據分析等手段進行反向鎖定，極有可能對我國社會狀況進行精準畫像，進而開展有針對性的情報收集和間諜破壞活動，危害我國數據主權和國家安全。

《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》等基礎法律的出臺實施有效緩解了我國在數字經濟發(fā)展中面臨的制度風險，構筑了我國數據安全的法理框架，但針對數據安全的規(guī)則設計需要進一步細化，并適配我國數字經濟發(fā)展特性予以前瞻性的創(chuàng)新優(yōu)化。整體來看，我國數據安全與跨境流動規(guī)則體系以“數據本地化存儲”為基本原則，旨在保障數據安全、維護國家安全。然而，無論是現(xiàn)有法律規(guī)范還是監(jiān)管規(guī)則，該原則在具體措施上的必要性、可及性與可行性上皆體現(xiàn)不足。尤其缺乏對數字產業(yè)鏈中不同環(huán)節(jié)細致全面的關注，導致無法有效覆蓋數據要素在全生命周期中各環(huán)節(jié)潛在的安全風險。故在具體規(guī)則上應著重從完善流程與提升可操作性兩方面進行針對性創(chuàng)新：

第一，嚴格按照最新出臺的《數據出境安全評估辦法》以及《數據出境安全評估申報指南（第一版）》的規(guī)則要求，充分發(fā)揮數據出境安全事前評估作用。數據處理者因業(yè)務需要確需向境外提供數據，符合數據出境安全評估適用情形的，應當根據《數據出境安全評估辦法》規(guī)定，遵循申報指南申報數據出境安全評估，重點評估數據出境活動可能對國家安全、公共利益、個人或者組織合法權益帶來的風險，并堅持事前評估和持續(xù)監(jiān)督相結合、風險自評估與安全評估相結合，防范數據跨境流動安全風險，保障數據依法有序自由流動。

第二，進一步細化數據流動各項安全規(guī)則相關內容，增強其可操作性。重點在明確部門、地區(qū)權責范圍的基礎上，盡快構建各地區(qū)、各部門的數據清單和數據名錄制度，合理制定數據安全監(jiān)管分級分類標準，并加強監(jiān)管部門溝通協(xié)調，避免職責交叉與權力沖突。具體而言，應列明數據流動過程中所涉及的重要領域和行業(yè)，針對關鍵節(jié)點和關鍵領域開展多層次針對性保護，同時完善國家數據安全治理體系內部的監(jiān)督和問責機制，明確治理范圍、責任處置、糾紛解決等方面規(guī)定，結合定期巡視、隨機抽查、公開聽證等方式，不斷創(chuàng)新國家各部門、各地區(qū)依法依規(guī)履行數據安全職責的形式方式。

以治理創(chuàng)新夯實數字經濟規(guī)范發(fā)展基礎

在全球政治局勢動蕩和國內外雙循環(huán)面臨挑戰(zhàn)的情況下，加快推進數據要素市場化配置已成為各國和地區(qū)構筑數字經濟競爭新優(yōu)勢的關鍵所在。數字經濟呈現(xiàn)典型的“多行多市”“多領域多場景”業(yè)態(tài)特征，然而目前我國數據要素市場化配置尚處于起步階段，在數據確權、流動、共享及安全等方面仍面臨制度性阻礙，迫切需要構建全方位、多層次、立體化的新型治理體系，規(guī)范數字經濟發(fā)展基準。

自2020年底，中央強調強化反壟斷與防止資本無序擴張以來，經過近兩年的專業(yè)性、集成性及系統(tǒng)性的治理活動，相關新經濟、新業(yè)態(tài)、新產業(yè)及新技術領域成效明顯，已經形成數字經濟規(guī)范健康發(fā)展的基本面。當然，集中密集的數字經濟規(guī)范整治專項工作的展開客觀上也使部分數字經濟市場主體誤認為其治理目的是約束行業(yè)發(fā)展，在一定程度上降低了投資者、經營者的市場信心與市場預期。

黨的二十大報告指出“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。在數字經濟領域“依法治理”與“守法自治”互為表里、相輔相成。市場主體誤認為約束行業(yè)發(fā)展的原因主要在于監(jiān)管機關對數字經濟關鍵要素、底層邏輯及技術因素尚缺乏系統(tǒng)性的了解。多監(jiān)管部門對應一個要素，單一部門對應多個要素，易導致治理沖突、治理盲區(qū)。

為構筑全球數字經濟競爭新優(yōu)勢，我國需進一步提升數據市場化治理能力，從頂層設計與底線保障兩個維度出發(fā)，使數據能夠借助市場經濟的供求和價格機制在不同主體間進行有效的流轉、分配和使用，激發(fā)各類市場主體對數據開放流轉、多維挖掘、合作共享的積極性，進而最大限度地開發(fā)和利用數據，構筑全球數字經濟競爭新優(yōu)勢。因此，應以多元主體的協(xié)同治理為切入點，創(chuàng)新式地構建多元治理系統(tǒng)，來回應數字經濟系統(tǒng)性規(guī)范的治理需求，其創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下三方面。

第一，多元治理系統(tǒng)的構建理念：即治理數字經濟不只是治理平臺等數字企業(yè)的行為，也需要規(guī)范政府部門乃至其他社會組織和個人的行為。多元主體之間協(xié)同治理、互相監(jiān)督、互為補充，是構建多元治理系統(tǒng)的基本理念；第二，多元治理系統(tǒng)的構建原則：以數字企業(yè)合規(guī)自治為基礎，以國家機構規(guī)制為主線，以其他社會組織和個人的參與為監(jiān)督；第三，多元治理系統(tǒng)的構建機制：明晰各方治理主體的職責和范圍，增強監(jiān)管精準度與實效性，加強聯(lián)動統(tǒng)籌，避免治理碎片化。

對應上述治理理論體系，在具體措施方案的創(chuàng)新上可做如下嘗試：

首先，落實數字企業(yè)主體責任。數字企業(yè)尤其是平臺企業(yè)，應按照分類分級目錄落實各自義務與責任，實現(xiàn)合規(guī)自治。有關部門則應從單一型市場或行業(yè)規(guī)制轉向整體型、系統(tǒng)性協(xié)同監(jiān)管，審查數據規(guī)則，監(jiān)管數字企業(yè)行為。

其次，推進協(xié)同監(jiān)管實現(xiàn)監(jiān)管合力。完善不同業(yè)態(tài)所涉及的各監(jiān)管部門間的部際聯(lián)席會議機制，建立健全協(xié)同監(jiān)管機制，細化日常協(xié)同監(jiān)管制度，實現(xiàn)事前事中事后全鏈條協(xié)同監(jiān)管。

再者，分要素制定系統(tǒng)治理方案。綜合運用《關鍵信息基礎設施安全保護條例》《數據出境安全評估辦法》《互聯(lián)網彈窗信息推送服務管理規(guī)定》等法律法規(guī)，緊密圍繞“數據”“算法”“資本”等數字經濟要素，框定數據應用安全紅線、完善算法設計與應用監(jiān)管措施、強化金融等重點領域經營者集中審查，做好分類協(xié)同治理。

最后，鼓勵其他社會組織和個人參與監(jiān)督。包括完善用戶糾紛解決機制、支持合理維權，支持新業(yè)態(tài)行業(yè)協(xié)會發(fā)展，構建數字經濟治理數據庫與專家?guī)?，發(fā)揮主流媒體在內容治理中的重要作用等。

以創(chuàng)新驅動助力數字經濟健康持續(xù)發(fā)展

創(chuàng)新不僅是建設中國式現(xiàn)代化的第一動力，更是數字經濟發(fā)展的第一動力。當前數字經濟發(fā)展陷入了“商業(yè)資本+流量爭奪+短期變現(xiàn)”的困境，難以克服資本積累規(guī)律揭示的內在矛盾，引發(fā)要素高度聚合、競爭結構固化、創(chuàng)新效能低下等問題，并導致資本無序擴張等亂象。亟需突破數字經濟低水平創(chuàng)新瓶頸，轉向以“產業(yè)資本+技術研發(fā)+持續(xù)突破”的高水平科技創(chuàng)新模式。

數字經濟是以“數據”“技術”“資本”為驅動要素，圍繞聚集資源、便利交易、提升效率，構建產業(yè)一體化、生態(tài)化、智能化，推動商品生產、流通、消費及配套服務高效融合、創(chuàng)新發(fā)展的新經濟形態(tài)。其本質上是典型的全要素混業(yè)經營形態(tài)，具有高度的跨市場動態(tài)競爭特征，呈現(xiàn)“贏者通吃”“冒尖效應”的規(guī)律，極易形成競爭固化的市場結構，導致創(chuàng)新效能降低。因此，數字經濟的創(chuàng)新發(fā)展務必立足“高與新”，具體而言，即沿著“科技創(chuàng)新、資本有序、組織重構、模式創(chuàng)建”的整體思路合力推進數字經濟迭代升級，從內部驅動模式與外部體制機制二元維度進行全面創(chuàng)新優(yōu)化。

促進數字經濟內生創(chuàng)新，應架構在分類分級發(fā)展模式的升級與要素資源配置的優(yōu)化之上。應建立新生產函數，將要素資源、生產方式與組織形式靈活組合后代入細分應用場景，實現(xiàn)“產業(yè)資本+技術突破”的創(chuàng)新發(fā)展：

其一，探索創(chuàng)新驅動發(fā)展下數字經濟新模式。充分利用技術、人才、資金、渠道、數據和算法等方面優(yōu)勢，發(fā)揮創(chuàng)新引領的關鍵作用，推動數字經濟從強中心化的同質性發(fā)展向去中心化的多樣性發(fā)展邁進。

其二，探索創(chuàng)新驅動發(fā)展下數字經濟新產業(yè)。根據《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》指引，重點發(fā)展云計算、大數據、物聯(lián)網、工業(yè)互聯(lián)網、區(qū)塊鏈、人工智能、虛擬現(xiàn)實和增強現(xiàn)實七大產業(yè)，以數字經濟為主要載體，推動產業(yè)資本、技術、數據等要素向相關產業(yè)聚合。

其三，探索創(chuàng)新驅動發(fā)展下數字經濟新業(yè)態(tài)。推動數字經濟從“Web 2.0”轉向“Web 3.0”，實現(xiàn)不同產業(yè)間的要素重組，有機融合企業(yè)內部價值鏈與外部產業(yè)鏈，以新技術突破、新應用場景、新消費體驗等方式，培育以智慧農業(yè)、智能工廠、智能醫(yī)療、智慧金融等為代表的數字經濟新業(yè)態(tài)。

數字經濟的外促創(chuàng)新則需要通過“有為政府”加大體制機制創(chuàng)新力度，實現(xiàn)外促創(chuàng)新與內生創(chuàng)新的同向發(fā)力，可從以下三個層面著眼：首先，優(yōu)化要素配置升級創(chuàng)新模式。突破當前數字經濟所依賴的“商業(yè)資本+流量爭奪+短期變現(xiàn)”低水平商業(yè)創(chuàng)新模式，轉向以“產業(yè)資本+技術研發(fā)+持續(xù)突破”的高水平科技創(chuàng)新模式。其次，分類分級監(jiān)管提升創(chuàng)新效能。以數字業(yè)務內容分類，評估不同應用場景下創(chuàng)新所占權重；以市場主體體量規(guī)模分級，對平臺領域互聯(lián)互通進行更加科學規(guī)范的管理。再次，強化科技治理釋放創(chuàng)新動能。以智能化的監(jiān)管科技實現(xiàn)科技監(jiān)管的智能化，治理能力向數智化、精準化、現(xiàn)代化提升，優(yōu)化數字經濟創(chuàng)新驅動發(fā)展市場環(huán)境，有效激發(fā)數字經濟市場主體活力。

以提升國際競爭實力標定數字經濟創(chuàng)新發(fā)展方向

自2018年歐盟GDPR（General Data Protection Rule，通用數據保護條例）正式施行以來，歐盟強化了對GAFA（谷歌、蘋果、臉書和亞馬遜）等科技巨頭的監(jiān)管，2019年2月德國聯(lián)邦卡特爾局就臉書濫用市場支配地位行為做出了行政處罰，2021年美國也啟動了對GAFA等科技巨頭的競爭監(jiān)管、數據安全審查。同時期，我國數字經濟發(fā)展也面臨著相似的問題。放眼全球，從我國實際需求出發(fā)，亟需主動擔當、科學作為、分類施策，為數字經濟相關產業(yè)和新興業(yè)態(tài)的市場化、規(guī)范化、國際化創(chuàng)新發(fā)展制定科學高效、精準合理的路線藍圖，保障我國數字企業(yè)在國際競爭中的合法權益。

與傳統(tǒng)意義上的國際競爭不同，在新技術革命推動產業(yè)變革的今天，以數字產業(yè)化和產業(yè)數字化為代表方向的數字經濟發(fā)展，既全面提升了國家生產力、變革了國家的經濟基礎結構，同時也成為新型國際競爭中政治、技術主導權和話語權的主要角逐領域，數字經濟競爭成為大國核心力量博弈的新賽道?；诖耍唧w保障措施需從以下方面著手，形成助力數字經濟持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展、提升國際競爭力的系統(tǒng)性方案：

第一，推進公平競爭審查制度實施。規(guī)范政府行為，提振國內國外市場主體信心，加快建設數字經濟全國統(tǒng)一大市場。解決政府干預過多、干預不合理而損害競爭的問題，保障各國別、各體量、各類型數字經濟主體自主有序進出相關市場，公平合理使用我國要素資源。

第二，建立健全數據要素統(tǒng)一市場。加快培育數據要素全國統(tǒng)一大市場，以“數據相關行為”為基準設計動態(tài)權屬制度，由中央政府參考國際通行標準與有益經驗主導全國數據要素交易中心建設，盡早出臺可計量、可測度、可互認的數據定價方法。

第三，鼓勵數字企業(yè)參與國際競爭。發(fā)揮共建“一帶一路”機制作用，培育知識產權、商事協(xié)調、法律顧問等專業(yè)化中介服務，鼓勵高校設置數字經濟相關專業(yè)，大力培養(yǎng)跨境物流等專業(yè)人才，提升國際數字競爭咨詢服務和人才支撐。

第四，強化數字企業(yè)風險識別能力。對數字市場主體定期開展風險評估，幫助企業(yè)識別傳播非法內容、侵害消費者權益、危害國家安全等風險。圍繞數字稅、數據流通、個人隱私保護等方面加強合規(guī)指導。建立數字企業(yè)“走出去”風險監(jiān)測分析預警機制，提升境外風險防范和安全保障能力。

第五，優(yōu)化數字企業(yè)糾紛解決機制。健全行政執(zhí)法和司法銜接機制，統(tǒng)籌公力救濟和私力救濟，實現(xiàn)數據跨境風險預警和自動提示，督促境內外數字企業(yè)誠信履約，提高市場主體自我解紛能力，切實降低因司法制度差異導致的訴訟爭議。同時，科學運用大數據、區(qū)塊鏈、人工智能等技術，優(yōu)化批量立案、文書自動生成、電子卷宗隨案生成、一鍵歸檔等便捷境內外企業(yè)爭訟的司法輔助功能，不斷完善數字經濟領域糾紛分層遞進解決機制。

全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)高質量發(fā)展、實現(xiàn)共同富裕的過程中離不開數字經濟安全持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展的助力。以黨的二十大為歷史契機和方向指引，盡快破除現(xiàn)階段我國數字經濟發(fā)展瓶頸，倒逼體制機制改革。以多元治理規(guī)范之法，行科技創(chuàng)新賦能之術，成國內國際并重之勢。在安全發(fā)展的底線基礎上為數字經濟持續(xù)發(fā)展注入創(chuàng)新動能，以關鍵核心技術自主創(chuàng)新為基點，實現(xiàn)全要素生產率的躍升，推動經濟高質量增長，以“有為政府”與“有效市場”的更好結合，不斷提升我國數字企業(yè)國際競爭力與話語權，讓全球共享我國數字經濟創(chuàng)新發(fā)展的成果貢獻。

【本文作者為南開大學法學院教授、南開大學競爭法研究中心主任；本文系國家社科基金后期資助項目“數字經濟與競爭法治研究”（項目編號：19FFXB028）、教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“全球數據競爭中人權基準的考量與促進研究”（項目編號：19JJD820009）階段性成果】

參考文獻

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責編：程靜靜／美編：石 玉

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