【摘要】中國區(qū)域發(fā)展與城鎮(zhèn)化格局構建，既是國家區(qū)域經濟布局與城鎮(zhèn)化道路問題，也是支撐實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略問題。黨的十八大以來提出并實施的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，目前已初步形成“中心城市—都市圈—城市群”的城鎮(zhèn)化主體形態(tài)；黨的二十大報告進一步提出，“深入實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產力布局，構建優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局和國土空間體系”。順應城鎮(zhèn)與區(qū)域發(fā)展規(guī)律，基于廣域大國與“五化并聯(lián)”的國情，遵循中國式現(xiàn)代化本質要求，中國新型城鎮(zhèn)化正進入區(qū)域協(xié)同發(fā)展的新階段，要深入推進“主體形態(tài)—區(qū)域協(xié)同—協(xié)同治理”三位一體的區(qū)域發(fā)展與城鎮(zhèn)化格局，走出一條中國化和時代化的新型城鎮(zhèn)化與區(qū)域協(xié)調發(fā)展道路。
【關鍵詞】區(qū)域協(xié)同 協(xié)同治理 區(qū)域協(xié)調發(fā)展 新型城鎮(zhèn)化
【中圖分類號】F291.1 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.22.003
【作者簡介】尹稚，清華大學建筑學院教授、博導，清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長。研究方向為城市規(guī)劃理論和方法、人居環(huán)境科學。主要著作有《中國城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展建設的綠色化道路探究》（主編）、《以人民為中心的城市治理》（論文）等。盧慶強，高級工程師，清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院城市群與都市圈研究分中心主任。研究方向為城市與區(qū)域的規(guī)劃治理、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。主要著作有《中國都市圈發(fā)展報告》（合著）等。
2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議提出城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。要以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。[1]2014年我國出臺首個新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，[2]“十三五”以來，新型城鎮(zhèn)化取得重大進展，城鎮(zhèn)化水平和質量大幅提升，大批中心城市迅速崛起，發(fā)展要素不斷向都市圈和城市群等經濟發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)集聚，使得區(qū)域協(xié)同發(fā)展成為新的時代命題。2018年中共中央、國務院發(fā)布《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》，明確提出“實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略是新時代國家重大戰(zhàn)略之一”。[3]2022年黨的二十大進一步強調“促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。深入實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產力布局，構建優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局和國土空間體系”。[4]堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌推進區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，使得中國區(qū)域發(fā)展與城鎮(zhèn)化格局構建進入了區(qū)域協(xié)同發(fā)展的新時代，這既是國家區(qū)域經濟布局與城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路問題，也是建設社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略問題。
我國已基本形成“中心城市—都市圈—城市群”的城鎮(zhèn)化主體形態(tài)
自2006年國家“十一五”規(guī)劃綱要首次提出“把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，[5]到2019年中央財經委員會第五次會議提出中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。[6]在主體功能區(qū)戰(zhàn)略的指引下，我國已初步形成與資源環(huán)境承載力相匹配的國土空間格局，中心城市、都市圈、城市群等主要城市化地區(qū)作為發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)，已成為我國城鎮(zhèn)化格局的主體形態(tài)，成為輻射帶動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的核心引擎、支撐國土均衡發(fā)展的戰(zhàn)略樞紐、參與國際競爭發(fā)揮國際影響力的主要載體。這一“主體形態(tài)”主要包括三方面的特征和內涵。
一是統(tǒng)籌發(fā)展與安全，形成主體功能區(qū)戰(zhàn)略下的差異化國土格局。在區(qū)域協(xié)調發(fā)展與主體功能區(qū)戰(zhàn)略的指引下，我國城鎮(zhèn)空間主體形態(tài)與資源環(huán)境承載力基本匹配，從統(tǒng)籌發(fā)展與安全的戰(zhàn)略高度，既要增強中心城市和城市群等經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經濟和人口承載能力，也要增強其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能；同時強調保障民生底線，推進基本公共服務均等化，在發(fā)展中營造平衡。從全國人口分布格局來看，我國人口主要集中分布在東北、華北、長江中下游、四川盆地和珠三角地區(qū)；2020年人口密度超過1000人／km2的地級單元全部位于胡煥庸線東南側，而西北側人口密度超過400人／km2的地級單元僅有銀川市，[7]人口主要分布在河西走廊、寧夏平原和天山北坡，與各地區(qū)的資源環(huán)境承載能力基本匹配。我國受水土資源及生態(tài)、糧食安全底線等資源環(huán)境約束較低的城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)域集中分布在中西部省會及“一帶一路”沿線城市。其中，華北、西北區(qū)域面臨水土資源約束較為突出；西北區(qū)域寧夏沿黃、呼包鄂榆、天山北坡等城市群，以及黔中、海峽西岸、北部灣等南方城市群，生態(tài)空間占較大比重；東北、華北、黃淮、長江中下游、四川盆地及汾渭平原等區(qū)域，是保障我國糧食安全的核心區(qū)域。從城鎮(zhèn)空間與資源環(huán)境的匹配關系來看，我國主要有兩類區(qū)域面臨資源環(huán)境緊約束，一類地區(qū)是城市群中心城市，進一步集聚人口和經濟活動面臨較大挑戰(zhàn)。城市群中心城市因較高強度的開發(fā)建設活動已消耗較多的土地資源，未來可進一步拓展的用地空間相對不足。較強的人類活動對生態(tài)環(huán)境也造成了一定程度的破壞，使得其資源環(huán)境承載能力多處于中等水平，未來進一步集聚人口和經濟活動面臨較大挑戰(zhàn)。另一類地區(qū)是承載能力和用地效率均較低的地區(qū)，不宜集聚過多的人口和經濟活動，主要為西部地區(qū)生態(tài)保護重點城市，其土地資源和水資源也相對不足，難以承載大規(guī)模的人口集聚和開發(fā)建設活動；東部和中部的非城市群地區(qū)和城市群外圍的丘陵山地城市也具有相對較強的生態(tài)功能，面臨一定程度的土地資源約束。
二是因地制宜，發(fā)揮好不同類型城市化地區(qū)的承載地、動力核、宜居區(qū)三大核心功能。一方面，中心城市、都市圈、城市群等主要城市化地區(qū)作為我國城鎮(zhèn)空間主體形態(tài)，是我國人口與經濟的主要承載地，是區(qū)域強勁發(fā)展的動力核，也是人民美好家園的高品質宜居區(qū)。另一方面，我們需要充分認識到中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，超大空間尺度與中國社會歷史形成了區(qū)域性差異、多民族文化差異、經濟發(fā)展不均衡、地理氣候資源等分布的不均衡，在治理中必然體現(xiàn)為相對整體性與區(qū)域差異性并存。近年來，我國中心城市數(shù)量和地位不斷提升，躋身全球城市行列的中心城市數(shù)量快速增加。根據GaWC世界城市排名，從2000年到2020年，我國上榜的城市數(shù)量由6個增加到43個，[8]多數(shù)城市的排位不斷躍升，競爭力持續(xù)上升。香港、上海、北京、廣州、臺北、深圳等城市提升迅速，進入全球一線城市梯隊，已經在全球城市體系中發(fā)揮著舉足輕重的作用。成都、天津、南京、杭州、重慶、武漢、長沙、廈門、鄭州、沈陽、西安、大連、濟南等城市也均已躍遷至全球二線城市行列。此外，城市群和都市圈地區(qū)是承載我國人口和經濟要素的主要優(yōu)勢地區(qū)。城市群占全國常住人口比重接近70%，貢獻了約85%的經濟總量；都市圈占全國常住人口比重接近50%，貢獻的經濟總量超過65%。[9]長三角和粵港澳大灣區(qū)表現(xiàn)最為突出，目前已成長為綜合發(fā)展水平較高的城市群，城市群內一體化發(fā)展水平也遠超其他地區(qū)。京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)等，是目前發(fā)展水平比較高的城市群。這些城市群里以中心城市為核心的都市圈，其發(fā)展水平也較高。發(fā)展領先的京津冀、長三角、粵港澳地區(qū)，初步具備了以城市群為抓手，深入實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的條件。而處在第二發(fā)展梯隊的城市群，未來5～10年，是以區(qū)域尺度的都市圈為抓手，以功能、服務的同城化為抓手，構建大中小城市的協(xié)調發(fā)展格局。至于中西部地區(qū)的其他城市群和都市圈，當前要繼續(xù)做大做強中心城市，加大中心城市的發(fā)展動能，培育放大中心城市的城鎮(zhèn)化范圍，逐步培育現(xiàn)代化都市圈。
三是“一體兩面”形成雙向互通，強化縣域單元，推動城鄉(xiāng)融合的新型城鄉(xiāng)關系。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略深入推進，打通城鄉(xiāng)之間人口與要素流動的制度與政策障礙、尤其是“由鄉(xiāng)進城”的通道已經基本通暢，城鄉(xiāng)融合進入了新的發(fā)展階段，既需要從戰(zhàn)略上進一步打通城鄉(xiāng)雙向互通的統(tǒng)一市場與要素流動，也需要從戰(zhàn)術上以縣域為基本單元，發(fā)揮縣城在城鄉(xiāng)融合中的關鍵支撐作用，構建新型城鄉(xiāng)關系。對比2010年和2020年全國城鎮(zhèn)人口分布情況，東部和東北地區(qū)城鎮(zhèn)人口占全國比重分別下降了0.8%和2%，而中部和西部地區(qū)分別增加了2.1%和0.7%，[10]人口流向由向東部集聚逐步往中西部分散，其中，中西部縣城是回流人口的主要承載地。近年來，我國在城鄉(xiāng)之間常態(tài)化流動的新“雙棲人口”不斷增加，“鄉(xiāng)—城”“城—鄉(xiāng)”的雙向流動現(xiàn)象越發(fā)普遍。在此背景下，需要以縣級單元作為推進城鄉(xiāng)融合的重點地區(qū)，以此推動“以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體”的新型城鄉(xiāng)關系構建。新型城鎮(zhèn)化以人的現(xiàn)代化為核心，而人的現(xiàn)代化一方面是人力資源素質的大幅提升，另一方面是人的代際階層的提升，這兩個提升都需要通過城鄉(xiāng)之間的雙向循環(huán)來實現(xiàn)，即鄉(xiāng)村通過教育渠道不斷向城市輸送人才，而城市人才與資本返鄉(xiāng)帶動農業(yè)地區(qū)發(fā)展，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)的共同富裕。在我國1800多個縣中，約有半數(shù)位于城市化主體功能區(qū)內，需要深度參與中心城市所主導的社會經濟分工；而位于農產品主產區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)的縣，則需要憑借其獨特的價值探索自身發(fā)展路徑，首先需要補齊公共服務短板，進而通過構建區(qū)域補償機制，以及通過生態(tài)、農業(yè)等綠色產品的資產化升級路徑，走一二三產融合發(fā)展的特色化發(fā)展道路。
從主體形態(tài)到區(qū)域協(xié)同：高質量城鎮(zhèn)化的區(qū)域協(xié)同發(fā)展
當前，一方面，基于超大規(guī)模人口與廣闊國土形成的整體發(fā)展與區(qū)域差異并存，快速城鎮(zhèn)化與“五化并聯(lián)式”發(fā)展同步，使得現(xiàn)階段我國不充分與不均衡的區(qū)域發(fā)展與空間治理難度增大、任務艱巨。另一方面，通過城市間相互競爭的“錦標賽”來推動經濟發(fā)展的思路，城市尤其是大城市成為國家經濟發(fā)展的發(fā)動機，但由于部分城市過度拘泥于主城區(qū)邊界、城市行政轄區(qū)的限制，也帶來了發(fā)展動能得不到充分釋放、主城區(qū)過高密度引發(fā)“大城市病”、出現(xiàn)“燈下黑”的城鄉(xiāng)差距、放大了大中小城市間差距等一系列問題。[11]要解決這些問題，就需要統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，既要發(fā)揮中心城市強有力的社會經濟發(fā)展動能，又要解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題。隨著我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進入高質量發(fā)展階段，需要以中國式現(xiàn)代化為基本遵循，進一步深化對新型城鎮(zhèn)化與區(qū)域協(xié)調發(fā)展的內在規(guī)律認識，既要順應城市—區(qū)域發(fā)展規(guī)律，也要主動作為進行有效干預，從外在形態(tài)的布局優(yōu)化到區(qū)域發(fā)展內在邏輯的協(xié)同深化，推進中心城市、都市圈、城市群等城鎮(zhèn)主體形態(tài)在不同層面、不同地區(qū)、不同類型的區(qū)域協(xié)同，從而實現(xiàn)全國層面的區(qū)域協(xié)調發(fā)展，完成“構建優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局和國土空間體系”這一戰(zhàn)略任務。具體來說，區(qū)域協(xié)同時代需要實現(xiàn)五個方面重點任務。
一是順應規(guī)律與綜合統(tǒng)籌相結合。城市與區(qū)域發(fā)展需要遵循城市與區(qū)域空間演進的基本規(guī)律，按照“宜圈則圈、宜群則群”的基本原則，形成“中心城市—都市圈—城市群”梯次演進的動態(tài)發(fā)展與有效銜接的主體形態(tài)；同時，強化綜合統(tǒng)籌，深入推進綜合目標、多元多層、系統(tǒng)匹配的區(qū)域協(xié)同內在邏輯和宏觀調控。即在特定區(qū)域范圍內，中心城市起著核心作用，具有較強的要素集聚功能，隨著基礎設施建設網絡的進一步完善，區(qū)域范圍內城市間各類要素流動加強，中心城市的集聚效應和擴散效應幾乎同時發(fā)生，但由于中心城市本身的實力差異，其作用力大小有所不同，表現(xiàn)出不同的輻射帶動范圍。部分發(fā)展相對落后地區(qū)的中心城市集聚效應顯著強于擴散效應，仍以中心城市的形態(tài)存在。部分地區(qū)的中心城市與緊鄰縣市有著較強的要素流動和功能聯(lián)系，在空間上形成功能一體的都市圈地區(qū)。部分地區(qū)的中心城市已經出現(xiàn)較強的擴散效應，其實體地域不斷往外擴張延伸，并進一步產生功能地域的突破，實現(xiàn)多個功能單元在空間上的組合關聯(lián)，形成了城市群等空間形態(tài)。就我國的實際情況而言，需要結合各地區(qū)的發(fā)展水平和資源環(huán)境承載力，對于中心城市，需要根據其影響輻射范圍進行分級引導；具備都市圈發(fā)展條件的中心城市，需加強其與外圍地區(qū)的聯(lián)系，培育發(fā)展都市圈；對于呈連綿發(fā)展態(tài)勢的都市圈，需強化各城市間的一體化和網絡化發(fā)展，培育發(fā)展城市群。在這一城市化空間格局主體形態(tài)演進過程中，在國家區(qū)域空間發(fā)展與治理方面實現(xiàn)五大統(tǒng)籌，即統(tǒng)籌國家空間戰(zhàn)略體系、統(tǒng)籌國家新發(fā)展格局構建、統(tǒng)籌發(fā)展與安全、統(tǒng)籌共同富裕與空間效率、統(tǒng)籌可持續(xù)發(fā)展與高質量發(fā)展。
二是實現(xiàn)中心城市的能級提升與戰(zhàn)略升維。需從國家全局、參與國際競爭視角統(tǒng)籌中心城市工作，以三級中心城市為核心引擎帶動城市動力系統(tǒng)與發(fā)展能級整體升級，實現(xiàn)城市區(qū)域格局與國內國際雙循環(huán)發(fā)展新格局、城市系統(tǒng)治理與國家空間治理有效銜接的國土空間發(fā)展與治理體系。中心城市作為我國參與國際競爭的戰(zhàn)略支點，不能只集中于少數(shù)的經濟最發(fā)達地區(qū)，而是需要考慮國家發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域平衡和國土安全等多方面因素，在國土安全與均衡發(fā)展總體要求下，構建全球、國家、區(qū)域三級中心城市體系。第一，強化全球中心城市建設，提升國際競爭力。全球中心城市為當前已經具有較強的全球資本支配能力與服務能力、國際競爭力較強、在各類國際綜合性城市排名中位居前列、在國家發(fā)展戰(zhàn)略中具有重要地位、開放水平較高、發(fā)展?jié)摿薮?、擔負國土均衡開發(fā)重任的重要城市。第二，強化國家中心城市戰(zhàn)略支撐作用，引領國土空間均衡發(fā)展。國家中心城市為綜合實力較強、發(fā)展層級較高、發(fā)展?jié)摿薮?、具有較大國內國際影響力的城市，以及邊境中心城市和具有特殊國家地緣政治地位的城市。第三，加強區(qū)域中心城市建設，引領區(qū)域高質量發(fā)展，形成新的發(fā)展動力源。區(qū)域中心城市為居于省級行政區(qū)政治、經濟、文化、交通中心地位的省會城市以及特別行政區(qū)，或者具有重要經濟影響力、開放水平較高的城市。與此同時，聚焦產業(yè)、創(chuàng)新、開放等關鍵領域，制定差異化政策，分類精準施策，完善要素保障機制，增強中心城市綜合承載能力與核心競爭力。在產業(yè)發(fā)展方面，支持中心城市重點發(fā)展金融、信息、科技與商務服務業(yè)等現(xiàn)代服務業(yè)，形成現(xiàn)代化產業(yè)體系，增強國際競爭力；以中心城市為龍頭、輻射區(qū)域為主要載體，協(xié)同實施產業(yè)基礎再造和產業(yè)鏈提升工程，打造戰(zhàn)略性新興產業(yè)集群。在科技創(chuàng)新方面，在科研基礎好、創(chuàng)新資源豐富的中心城市布局重大科技創(chuàng)新平臺，支持重點城市與重點創(chuàng)新主體開展科技創(chuàng)新攻關，同時建立健全區(qū)域科創(chuàng)資源開放共享、科創(chuàng)載體聯(lián)合共建機制。在開放聯(lián)通方面，加快區(qū)域交通基礎設施建設，構建以中心城市為樞紐的基礎設施網絡，支持重點城市建設國際性航空樞紐，加快信息、創(chuàng)新和融合新型基礎設施建設，加快自由貿易試驗區(qū)等開放平臺建設。
三是實現(xiàn)從中心城市發(fā)展到都市圈協(xié)同。需在都市圈范圍內尋求解決“大城市病”的藥方，疏解中心城市核心城區(qū)功能、人口過度密集的壓力，將都市圈尺度的城市區(qū)域作為大城市空間治理的結構性供給地域。超越城市主城區(qū)和行政轄區(qū)范圍，滲透到更大尺度的區(qū)域空間，帶動城市周邊的中小城市與鄉(xiāng)村地區(qū)，形成一種服務同城化、功能互補化的都市圈協(xié)同發(fā)展格局。都市圈作為以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)，是我國人口與經濟最為集中的地區(qū)，也是創(chuàng)新與產業(yè)的主要引擎，服務與消費產生的主要地區(qū)。[12]都市圈需要重點提升中心城市輻射帶動能力，在發(fā)揮各地區(qū)優(yōu)勢實現(xiàn)分工合作的基礎上，培育多個專業(yè)化的城市功能組團，緩解中心城市人口與產業(yè)壓力。同時，需打造以軌道交通系統(tǒng)為核心的1小時通勤圈，通過推進基礎設施、產業(yè)體系、開放市場、公共服務、生態(tài)環(huán)境、體制機制一體化，引導各類要素在都市圈范圍內的相對均衡布局和高效流通，從而實現(xiàn)都市圈范圍內功能結構的網絡化、扁平化、專業(yè)化發(fā)展，以及民生服務與城鄉(xiāng)融合的均等化、同城化、便利化，形成便捷高效的通勤圈、梯次配套的產業(yè)圈、便利共享的生活圈。[13]
四是實現(xiàn)從都市圈發(fā)展到城市群協(xié)同。需從大中小城市的層級化等級協(xié)同走向城市—區(qū)域內的網絡化區(qū)域協(xié)同，構建區(qū)域“創(chuàng)新鏈—產業(yè)鏈—供應鏈”相匹配，分工協(xié)同、優(yōu)勢互補、共同富裕的發(fā)展格局。城市群是在特定地域范圍內，以1個或多個特大或超大城市為核心，多個連綿成片的都市圈為基本構成單元，依托發(fā)達的交通通信等基礎設施網絡所形成的人口較為密集、社會經濟聯(lián)系密切，最終實現(xiàn)高度一體化的城市群體。城市群的構成要素包括核心地區(qū)和外圍地區(qū)，核心地區(qū)是區(qū)域發(fā)展的增長極和動力源，依托核心地區(qū)形成的多個都市圈之間已形成連綿發(fā)展的空間態(tài)勢；外圍地區(qū)是在核心地區(qū)的輻射范圍內，擁有較高的人口密度，并且與核心地區(qū)存在較為密切的要素往來和發(fā)達的社會經濟聯(lián)系網絡。就城市群內部而言，需要培育形成多個二級中心，形成新興功能增長極，同時加強產業(yè)、基礎設施等一體化建設，促進中心城市與周邊城市的要素雙向流動，構筑區(qū)域發(fā)展走廊和特色功能網絡，實現(xiàn)城市間的聯(lián)動和一體化發(fā)展。到2035年，我國需要建成京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝、長江中游等世界級城市群，作為我國參與國際競爭的主體，使之成為綜合實力強勁，對世界經濟具有影響力，發(fā)揮著國際門戶樞紐的作用，在國家戰(zhàn)略中扮演重要角色的區(qū)域經濟體。同時推動中原地區(qū)、山東半島、遼中南、海峽西岸等國家級城市群建設，引領帶動全國經濟發(fā)展；發(fā)揮優(yōu)勢地區(qū)發(fā)展?jié)摿?，建設區(qū)域經濟發(fā)展的重要增長極。
五是實現(xiàn)從城市群到國土空間整體協(xié)同。需要完善和執(zhí)行主體功能戰(zhàn)略，實現(xiàn)從地理分區(qū)到主體功能分區(qū)的轉變，并進一步從功能分區(qū)走向政策分區(qū)，注重統(tǒng)籌發(fā)展與安全。我國是發(fā)展中大國，既要保障國土的生態(tài)安全，又要牢牢守住18億畝耕地紅線，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中，同時又要有快速高質量的城鎮(zhèn)化進程，以應對國際合作和競爭的需要。做到這三個方面的平衡，就要靠差異化的主體功能區(qū)與國土空間整體格局來實現(xiàn)。針對我國區(qū)域幅員遼闊、地區(qū)發(fā)展不均的國情，需結合各地發(fā)展條件和資源環(huán)境承載力，明確國家城市化地區(qū)、農產品主產區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)，在此基礎上，可進一步完善國家公園、重點文化功能區(qū)、重點能源礦產地區(qū)、邊境地區(qū)等保障國家戰(zhàn)略安全的特定功能和政策疊加區(qū)規(guī)則，形成“3﹢N”主體功能區(qū)為基礎的國土空間治理格局。同時，不再拿一把尺子來量所有的行政區(qū)和所有的城市，形成不同主體功能主導、發(fā)揮比較優(yōu)勢、功能互補的城市或者區(qū)域，推動“地盡其力、優(yōu)地優(yōu)用”，使得整體的國土空間資源能夠與區(qū)域經濟布局更加協(xié)同，走出一條利用有限國土資源，提升生態(tài)安全質量、滿足人口發(fā)展需求、實現(xiàn)高質量發(fā)展的道路。
從區(qū)域協(xié)同到協(xié)同治理：高質量國家空間治理體系
中國式現(xiàn)代化對國家空間治理提出了更高要求，同時，區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的落實需要系統(tǒng)化、差異化的政策制度保障，需要從國家層面統(tǒng)籌構建國家空間治理體系。應對新時代大國空間發(fā)展與治理問題，遵循中國式現(xiàn)代化道路與治理模式，優(yōu)化主體功能區(qū)戰(zhàn)略，完善區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，保障區(qū)域重大戰(zhàn)略落地實施，深入推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實現(xiàn)高質量發(fā)展，既是完善新時代面向中國式現(xiàn)代化的國家治理體系的重要任務，也是提升國土空間發(fā)展與治理能力，從而推動區(qū)域協(xié)同從外在形態(tài)、內在邏輯走向系統(tǒng)協(xié)同治理，成為實現(xiàn)高質量城鎮(zhèn)化和高質量國家空間治理的關鍵舉措。具體來說，國土空間區(qū)域協(xié)同治理有以下重點任務。
一是構建國家空間與區(qū)域發(fā)展治理體系。我們要立足雙循環(huán)發(fā)展格局和高質量發(fā)展要求，提高經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域綜合競爭力，增強其他地區(qū)在保障糧食安全、文化安全、能源安全、邊疆安全等方面的功能；統(tǒng)籌推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持區(qū)域協(xié)調發(fā)展理念，充分發(fā)揮不同區(qū)域比較優(yōu)勢，推動形成主體功能約束有效、區(qū)域比較優(yōu)勢發(fā)揮充分、區(qū)域相對均衡發(fā)展的國家空間發(fā)展格局，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距，推進多元多層主體協(xié)同共治，央地協(xié)同治理、區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)同治理、跨部門協(xié)同治理，以及政府、市場和社會多主體協(xié)同治理的體制機制不斷完善，構建具有中國特色和時代特征的國家空間與區(qū)域發(fā)展治理體系。
二是優(yōu)化主體功能區(qū)制度和政策設計，形成差異化發(fā)展路徑。我們要深化完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略，分區(qū)分類精準施策，優(yōu)化國土空間總體格局；圍繞不同主導功能，形成差異化政策引領的差異化發(fā)展路徑。在國家城市化地區(qū)、農產品主產區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)基礎上，完善國家公園、重點文化功能區(qū)、重點能源礦產地區(qū)、邊境地區(qū)等保障國家戰(zhàn)略安全的特定功能和政策疊加區(qū)規(guī)則，形成“3﹢N”主體功能區(qū)為基礎的國土空間治理格局。對城市地區(qū)提升引導力度的同時，將主體功能區(qū)與區(qū)域重大戰(zhàn)略的落地、特定產出的保障與特殊地區(qū)的扶持相結合，精準化應對不同地區(qū)差異化發(fā)展的要求。優(yōu)化中央、省（市）兩級政府關于主體功能區(qū)劃定和管控職責關系，完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略傳導路徑和配套政策體系設計，進一步完善能保障主體功能區(qū)差異化產出的激勵性、精準性政策。針對不同主體功能區(qū)統(tǒng)籌謀劃國家級重點建設工程，推動主體功能區(qū)產出效益提升。加強對國家級流域、國家鐵路網和公路網體系等重大線性空間要素導控管理，將其納入主體功能區(qū)戰(zhàn)略。完善主體功能區(qū)政策制定和執(zhí)行的跨部門協(xié)同機制，建立與國家區(qū)域重大戰(zhàn)略相匹配的動態(tài)調整機制，推動形成主體功能約束有效、國土開發(fā)有序的空間發(fā)展格局。加快建立健全主體功能區(qū)向“三區(qū)三線”傳導落實的路徑和機制，深化完善“三區(qū)三線”劃定和管制規(guī)則，打通區(qū)劃治理向要素治理轉化的橋梁。
三是完善和創(chuàng)新跨區(qū)域協(xié)調機制，切實有效推動區(qū)域協(xié)同。我們要創(chuàng)新跨區(qū)域協(xié)調機構與立體化管理協(xié)同模式，完善區(qū)域協(xié)同治理的規(guī)劃、政策、法規(guī)體系，發(fā)展引導和鼓勵市場主體有效參與的金融工具和支持政策。第一，建立多層級的區(qū)域協(xié)調組織機構與完善工作機制。根據重大戰(zhàn)略的跨區(qū)域程度，建立健全“領導層、協(xié)調層、執(zhí)行層”三位一體的區(qū)域協(xié)調組織機構。由高一級別的政府牽頭組織建立區(qū)域協(xié)調發(fā)展領導小組，建立跨省級、省級、市級等層面的領導小組、發(fā)展工作辦公室和專題合作組，協(xié)調跨行政區(qū)級別的事項。建立從區(qū)域協(xié)調發(fā)展領導小組會議、黨政主要領導聯(lián)席會議到市政府常務副市長協(xié)調會議，從綜合協(xié)調會議、專項合作領域分管領導協(xié)調會議到區(qū)域協(xié)調辦公室聯(lián)絡員會議等多層次、立體化協(xié)調會議制度。第二，完善區(qū)域協(xié)調的規(guī)劃、政策、法規(guī)體系。區(qū)域規(guī)劃協(xié)調方面，在區(qū)域重大戰(zhàn)略指導下，研究構建區(qū)域規(guī)劃體系，推動區(qū)域發(fā)展規(guī)劃編制工作，因地制宜研究確定區(qū)域發(fā)展應關注的重點領域，制定區(qū)域重大專項規(guī)劃，提出規(guī)劃編制要求，形成規(guī)劃編制指南，對跨區(qū)域專項事務綜合統(tǒng)籌；區(qū)域政策協(xié)調方面，進一步完善區(qū)域協(xié)調政策體系，明確“中心城市—都市圈—城市群”的梯次推進序列，優(yōu)化各類國家級“政策區(qū)”布局。研究制定差異化區(qū)域類獎懲和考核政策，縮小行政區(qū)間、重點協(xié)作地區(qū)間的政策差異。打破區(qū)域合作間的行政體制壁壘，推動區(qū)域企業(yè)資質互認、人才職稱資質互認、標準互信互認等工作；區(qū)域法規(guī)協(xié)調層面，在存在“法律打架”“依法打架”“法律空白”等必要領域探索區(qū)域立法工作，理順新法與舊法之間的關系，理順各相關部門在區(qū)域專項法規(guī)下的權責義務。第三，健全完善國家級與省級區(qū)域重大戰(zhàn)略傳導落地實施機制，為高質量發(fā)展提供精準高效的空間支撐；以主體功能區(qū)為核心空間政策單元，作為重大戰(zhàn)略的目標與要求轉換載體，統(tǒng)一戰(zhàn)略目標，促進戰(zhàn)略落實；健全重大戰(zhàn)略目標任務分解和執(zhí)行落實績效考核機制，針對重點地區(qū)、重點領域和重大項目、重大工程和重大平臺的建設實施，健全土地要素保障機制和績效考核機制。第四，出臺發(fā)展引導和鼓勵市場主體有效參與的金融工具和支持政策。通過各類差別化針對性金融工具與扶持政策，引導市場主體積極參與都市圈、城市群等重點區(qū)域，生態(tài)保護、安全韌性、交通基礎設施、新型基礎設施等重點領域的建設，推動有效市場和有為政府更好結合，健全多元主體協(xié)同共建共治共享機制。
（北京清華同衡規(guī)劃設計研究院總體研究中心所長扈茗、規(guī)劃師鐘奕純、總工程師歐陽鵬對本文亦有貢獻）
注釋
[1]《中央城鎮(zhèn)化工作會議舉行 習近平、李克強作重要講話》，2013年12月14日，http://www.gov.cn/ldhd/2013-12/14/content_2547880.htm。
[2]《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》，2014年3月16日，http://www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content_2640075.htm。
[3]《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》，2018年11月29日，http://www.gov.cn/zhengce/2018-11/29/content_5344537.htm。
[4]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告（2022年10月16日）》，北京：人民出版社，2022年，第31～32頁。
[5]《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，2006年3月16日，http://www.gov.cn/ztzl/2006-03/16/content_228841.htm。
[6]習近平：《推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局》，《求是》，2019年第24期。
[7]劉濤、彭榮熙、卓云霞、曹廣忠：《2000—2020年中國人口分布格局演變及影響因素》，《地理學報》，2022年第77期。
[8]《GaWC世界城市名冊》，https://www.lboro.ac.uk/microsites/geography/gawc/gawcworlds.html。
[9]尹稚、盧慶強、呂曉荷、王強：《中國都市圈發(fā)展報告2021》，北京：清華大學出版社，2021年，第12頁。
[10]根據全國第六次、第七次人口普查數(shù)據進行計算。
[11]清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院：《走以人民為中心的城鎮(zhèn)化中國道路——中國城鎮(zhèn)化大勢與對策研究》，北京：清華大學出版社，2019年，第43～67頁。
[12]尹稚、袁昕、盧慶強、林澎、王強：《中國都市圈發(fā)展報告2018》，北京：清華大學出版社，2019年，第111～112頁。
[13]《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》，2022年7月28日，https://www.ndrc.gov.cn/fggz/fzzlgh/gjjzxgh/202207/t20220728_1332050_ext.html；尹稚、葉裕民、盧慶強、王建國、黃寰：《培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈》，《區(qū)域經濟評論》，2019年第4期。
China's New Urbanization Enters the Stage of Regional Coordinated Development
Yin Zhi Lu Qingqiang
Abstract: China's regional development and the construction of urbanization pattern are not only crucial to the layout of regional economies and the progress of urbanization, but also a strategic issue for Chinese modernization. Since the 18th Party Congress proposed the new strategy of urbanization and coordinated regional development, the major pattern of central city-metropolitan area-urban agglomeration has initially taken shape. The report of the 20th Party Congress further proposed that "China should thoroughly implement the coordinated regional development strategy, major regions strategy, the functional zoning strategy, and the new urbanization strategy. China will optimize the distribution of the major productive forces, and develop a regional economic layout and a territorial space system that complement one another and promote high-quality development". Conforming to the laws of urban and regional development and taking into account the national conditions of large countries, as well as catering to the requirements of Chinese modernization, China's new urbanization is entering a new stage of coordinated regional development. We need to further promote a model of regional development and urbanization pattern, which is the trinity of "main form - regional coordination - coordinated governance", and create a new modern Chinese path of urbanization and coordinated regional development.
Keywords: regional synergy, collaborative governance, coordinated regional development, China's new urbanization
責 編∕李思琪
