縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分,是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐,是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的樞紐和縣域經(jīng)濟(jì)的主要載體。立足新發(fā)展階段,采取有力舉措推動縣城發(fā)展提質(zhì)升級,進(jìn)一步激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展動力,對促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展都具有重要意義。
高度重視縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展
改革開放40多年來,我國縣城成為人口城鎮(zhèn)化的重要載體,吸納了一大批農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。截至2021年底,1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右,394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右,縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口近30%,縣及縣級市數(shù)量占縣級行政區(qū)劃數(shù)量約65%。同時,我國部分縣城探索出以市場為導(dǎo)向、以特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為支撐、以更好發(fā)揮政府作用為保障的縣城特色發(fā)展道路。但從總體上看,隨著工業(yè)化發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活水平不斷提高,縣城逐漸成為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的短板,縣域經(jīng)濟(jì)也成為推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸。
工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相互促進(jìn)與升級是縣域經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展的重要動力。我國人口眾多,地區(qū)間發(fā)展差距較大,工業(yè)化發(fā)展得還不夠充分,城鎮(zhèn)化也存在“大城市病”突出與“縣城人口集聚能力減弱”并存的現(xiàn)象。有些地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)缺少特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)支撐,工業(yè)化與城鎮(zhèn)化脫節(jié)、相互掣肘。必須看到,縣城作為工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動關(guān)系的重要節(jié)點,其發(fā)展質(zhì)量直接影響人力資源等各種資源要素在縣域集聚,進(jìn)而影響工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的互促與升級。目前,雖然縣城發(fā)展起來的工業(yè)、服務(wù)業(yè)在層次和水平上不如城市高,但這種狀況與縣城現(xiàn)階段集聚的資源要素水平是基本匹配的。并且,從結(jié)構(gòu)動態(tài)演變看,縣城產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會隨著內(nèi)外部條件變化向高級化發(fā)展,工業(yè)化也將在結(jié)構(gòu)升級中得到深化,而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的關(guān)鍵就在于縣城資源要素的規(guī)模和質(zhì)量。如果縣城不能為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供相適應(yīng)的資源要素,那么縣城產(chǎn)業(yè)就有可能面臨衰退的風(fēng)險,縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展就成了“無本之木”。事實表明,那些縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好的地方基本都適時推進(jìn)了縣城發(fā)展提質(zhì)升級,提升縣城城市品質(zhì)和市容市貌,發(fā)展優(yōu)質(zhì)公共服務(wù),不斷提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,增強(qiáng)對人口的吸納能力,加快人力資本積累,以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級需要??梢姡鷮嵱行苿涌h城發(fā)展提質(zhì)升級,進(jìn)而增強(qiáng)對工業(yè)化的要素支撐,十分重要。
補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項是縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實選擇。我國縣城數(shù)量多、規(guī)模不等、發(fā)展水平差距大,難以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求。當(dāng)前,我國縣城發(fā)展主要存在以下突出問題:一是市政設(shè)施建設(shè)相對滯后,一批縣城的市政設(shè)施歷史欠賬較多,補(bǔ)短板的任務(wù)較重;二是產(chǎn)業(yè)特色優(yōu)勢不足,很多縣城缺少實力強(qiáng)的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),即使一些縣具有優(yōu)勢資源或區(qū)位優(yōu)勢,也很難將其成功轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢;三是產(chǎn)業(yè)平臺低效發(fā)展,很多縣城的產(chǎn)業(yè)園區(qū)數(shù)量多,但是布局分散、開發(fā)強(qiáng)度較低,產(chǎn)業(yè)定位不清晰、功能配套不完善、園區(qū)服務(wù)管理粗放等因素導(dǎo)致縣城產(chǎn)業(yè)園區(qū)主業(yè)不突出、產(chǎn)業(yè)集聚能力偏弱、綜合效益偏低;四是公共服務(wù)供給不足,上學(xué)難、看病難、養(yǎng)老難等問題在縣域不同程度地出現(xiàn);五是政府治理能力有待提升,這既表現(xiàn)為對縣城建設(shè)缺少前瞻性、科學(xué)性、能可持續(xù)實施的頂層設(shè)計,又表現(xiàn)為改善營商環(huán)境意識不強(qiáng)、服務(wù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)能力較弱,以至于難以把握機(jī)遇引導(dǎo)縣城特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級。上述這些問題具有普遍性,顯著影響了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和質(zhì)量提升,難以為縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供較高水平人力資本和優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境。
促進(jìn)縣城發(fā)展提質(zhì)升級
近日,《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》印發(fā)。當(dāng)前和今后一個時期,各地需用好這一重要契機(jī),促進(jìn)縣城發(fā)展提質(zhì)升級,更好激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展動力。下一階段,可圍繞以下思路切實發(fā)力。
一是補(bǔ)短板?,F(xiàn)階段,各地應(yīng)將縣城基礎(chǔ)設(shè)施改造升級作為實施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的一項重點任務(wù),適當(dāng)提高縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)籌推進(jìn)市政管網(wǎng)、對外交通、防洪排澇、通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施新建和改造升級,提高縣城吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化的能力,同時也為發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造良好環(huán)境。還要看到,跟東部沿海地區(qū)相比,中西部地區(qū)很多縣城將在“十四五”時期迎來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和返鄉(xiāng)農(nóng)民工進(jìn)入縣城的高峰,對此,要用好用足相關(guān)政策和資金推進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),利用后發(fā)優(yōu)勢補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)運維等方面的短板。
二是抓特色。搞活、做強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在于找準(zhǔn)符合本地實際的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),并以此凝聚一批敢于拼搏、具有商業(yè)意識的人才。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)興起、線上線下融合發(fā)展、居民消費結(jié)構(gòu)升級以及物流效率提高,縣城將成為縣域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造的“大平臺”,特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間很大。各地應(yīng)不拘于傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑,著力選擇一批特色產(chǎn)業(yè)并培育壯大,建議高標(biāo)準(zhǔn)、高起點建設(shè)創(chuàng)業(yè)園區(qū)。
三是引人才。各地要做好“人才強(qiáng)縣”這篇大文章,堅持引才創(chuàng)業(yè)、助才興業(yè),積極搭建吸引人才回鄉(xiāng)發(fā)展的優(yōu)質(zhì)創(chuàng)業(yè)平臺、優(yōu)惠政策平臺和優(yōu)享生活平臺,精準(zhǔn)對接、吸引本地外出人員特別是創(chuàng)業(yè)人才、技術(shù)人才、特殊人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。因地制宜、量力而行制定“人才強(qiáng)縣”政策,全方位發(fā)力吸引和留住人才。在改善縣城環(huán)境的同時,也要布局建設(shè)能夠滿足不同層次人才需要的多樣化、高品質(zhì)居住生活環(huán)境。
四是優(yōu)服務(wù)。增大優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)校的資源供給,提升縣城義務(wù)教育和高中教育質(zhì)量;加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老助殘等方面的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè),多途徑提高優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源供給能力;把社區(qū)建設(shè)作為縣城公共服務(wù)提升和政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要一環(huán),全面提升社區(qū)服務(wù)管理能力。
五是塑環(huán)境。把優(yōu)化營商環(huán)境作為推動縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵突破口,科學(xué)制定和實施縣域經(jīng)濟(jì)中長期發(fā)展規(guī)劃,著力打造高標(biāo)準(zhǔn)營商環(huán)境,在涉企服務(wù)事項中推出一站式服務(wù)。同時,加快轉(zhuǎn)變招商引資方式,建立招商、親商和安商的工作協(xié)同機(jī)制,注重引商、引智與引技相結(jié)合,著力破解縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間、資金和人才瓶頸。
(作者系中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所區(qū)域經(jīng)濟(jì)室主任、研究員)