摘 要:聚焦新時代城鄉(xiāng)社區(qū)社會治理和社區(qū)公共服務的重心和短板，推動勞動力就地就近就業(yè)，要梳理城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務供給，開發(fā)常設性、臨時性、季節(jié)性、應急性的靈活就業(yè)崗位；瞄準城鄉(xiāng)社區(qū)公共設施建設，推進以工代補和以勞代扶，激活兜底類財政資金促進勞動就業(yè)效能；支持勞動密集型企業(yè)“化整為零”“包料代工”，構(gòu)建“企業(yè)+社區(qū)工場+家庭作坊”的供應鏈和組織體系，創(chuàng)造非聚集型的新型生產(chǎn)協(xié)作模式；科學設置公益性崗位工資標準，建立梯度遞減補貼制度，激活公益性崗位促就業(yè)功能。
關鍵詞:就地就近就業(yè) 社區(qū)就業(yè) 社區(qū)治理 基層公共服務
【中圖分類號】F249.2 【文獻標識碼】A
新冠肺炎疫情防控常態(tài)化及美國主導的逆全球化風潮，導致勞動力跨地域流動就業(yè)受阻受限。激活城鄉(xiāng)社區(qū)就業(yè)崗位，推進勞動力就地就近就業(yè)，是一定時期的必然選擇和主流動向。2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和人力資源社會保障部聯(lián)合出臺《擴大返鄉(xiāng)留鄉(xiāng)農(nóng)民工就地就近就業(yè)規(guī)模實施方案》，提出“回歸農(nóng)業(yè)穩(wěn)定一批、工程項目吸納一批、創(chuàng)新業(yè)態(tài)培育一批、扶持創(chuàng)業(yè)帶動一批和公益崗位安置一批”。
問題與解析
社區(qū)治理鏈條連而不通，基層公共服務泛而不精
打通社會治理體系建設的“最后一公里”，創(chuàng)建以城鄉(xiāng)社區(qū)（村）為支點，貫通居住小區(qū)與居民家庭的基層社會治理框架，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。城鄉(xiāng)社區(qū)—居民小區(qū)—樓棟—家庭，既是黨聯(lián)系群眾的“最后一公里”，也是人民群眾感知黨執(zhí)政能力的“最近一公里”。其中，樓棟長是打通社區(qū)社會治理鏈條“最后一公里”的關鍵節(jié)點。若實現(xiàn)居民社區(qū)全覆蓋，參考各地區(qū)辦法，樓棟長配備標準為每50-300戶配備一名樓棟長，依據(jù)2020年第七次人口普查49416萬戶家庭數(shù)據(jù)推算，全國至少需配備165萬名樓棟長。樓棟長，來自社區(qū)、服務社區(qū)、依靠社區(qū)，是社區(qū)治理的最佳助手，是樓棟集體事務的熱心人，是社區(qū)居民參與社區(qū)治理的重要渠道，上情下達、下情上報，解民憂、處民難。在疫情防控中，樓棟長隊伍的搭建，壯大了社區(qū)服務金字塔底層隊伍，筑牢了密切聯(lián)系群眾的根基，實現(xiàn)了更精準、更高效的檢測、排查、防控等工作目標。
提升城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務供給能力，構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體的新發(fā)展格局，亟需開發(fā)社區(qū)服務業(yè)，構(gòu)筑社區(qū)服務產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈，實現(xiàn)社區(qū)服務精細化和精準化，讓社區(qū)居民和家庭全方位感知且深度分享改革開放和經(jīng)濟發(fā)展成果。全面徹底地推動基層社會治理，要從以維穩(wěn)為目標的管控思維，轉(zhuǎn)向以服務為抓手的共建共治共享思維。新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)，既深切證實城鄉(xiāng)社區(qū)是黨的執(zhí)政根基，是國家治理的神經(jīng)末梢，是人民對美好生活的感知器；又深刻暴露城鄉(xiāng)社區(qū)工作力量薄弱，工作人員匱乏，工作手段落后，工作崗位不足，工作效果欠佳。新時代城鄉(xiāng)社區(qū)社會治理和社區(qū)公共服務，是社會建設的重心和短板，也是開發(fā)就地就近就業(yè)崗位的重要契機。
社區(qū)公共設施面臨新建與升級，財政兜底資金促進勞動就業(yè)的效能待提升
鄉(xiāng)村社區(qū)面臨公共設施規(guī)劃新建，城市社區(qū)面臨公共設施改造升級，蘊含大量的就業(yè)崗位開發(fā)空間。城市和鄉(xiāng)村社區(qū)綜合服務設施覆蓋率分別為100%和65.7%（2020），與“社區(qū)綜合服務設施全覆蓋”目標仍有差距。鄉(xiāng)村社區(qū)的“一路五網(wǎng)”（即“村村通”公路，電網(wǎng)、水網(wǎng)、去污網(wǎng)、電商網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)）；城市社區(qū)的適老化改造（老舊小區(qū)電梯改建、住宅小區(qū)公共區(qū)域改造、家庭適老化改造等）、社區(qū)智慧化智能化升級、進駐小區(qū)抵達家門口的商業(yè)服務設施改建，是社區(qū)公共設施建設與升級的關鍵領域。
提升兜底類財政資金促進勞動就業(yè)的效能，推動就業(yè)收入雙增長，蘊含激活市場化新增就業(yè)的潛力。2021年1-11月，全國累計發(fā)放最低生活保障金1670.60億元。若其中50%的最低生活保障金用于勞動就業(yè)崗位的工資發(fā)放，按最低工資平均水平1550元/月，可支持城鄉(xiāng)社區(qū)新增勞動就業(yè)崗位449.09萬個。
市場化就業(yè)崗位空間錯配：勞動密集型企業(yè)“招工難”“用工貴”
勞動密集型企業(yè)面臨“招工難”。截至2021年10月，A股上市公司中勞動密集型企業(yè)占比22.96%（國泰安上市公司數(shù)據(jù)）。新冠肺炎疫情阻礙了勞動力流動，企業(yè)常規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營活動不得不采取緊急招聘模式。但一些現(xiàn)場招聘活動被調(diào)整或取消，就業(yè)困難人員、農(nóng)民工等群體的就業(yè)信息渠道受阻。
勞動密集型企業(yè)還面臨“用工貴”。智聯(lián)招聘2021年第四季度《中國企業(yè)招聘薪酬報告》顯示，國內(nèi)38個核心城市企業(yè)平均招聘薪酬達到10111元/月，環(huán)比上漲3.8%，較去年同期的8923元/月增長13.3%。《中國靈活用工發(fā)展報告（2022）》顯示，61.14%的企業(yè)使用了靈活用工形式，以降低企業(yè)用人成本。
公益性崗位引發(fā)“福利依賴”：人崗錯配、在崗轉(zhuǎn)崗、粘崗賴崗、退崗返崗
公益性崗位是政府促進就業(yè)的重要工作之一，2002年《中共中央國務院關于進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》（中發(fā)〔2002〕12號）首次提及公益性崗位，政府出資設置社區(qū)公益性崗位，優(yōu)先安置大齡就業(yè)對象。2003年，《勞動和社會保障部關于開展下崗失業(yè)人員再就業(yè)統(tǒng)計的通知》（勞社廳發(fā)[2003]4號），將公益性崗位定義為“由政府出資扶持或社會籌集資金開發(fā)的，符合公共利益的管理和服務類崗位”。2007年，《中華人民共和國就業(yè)促進法》將公益性崗位上升為法律規(guī)定。
作為就業(yè)援助措施，公益性崗位應具有托底保障和促進就業(yè)兩項功能。通過梳理公益性崗位的相關政策以及調(diào)研數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)公益性崗位政策側(cè)重于托底生活保障，“福利依賴”問題嚴重制約公益性崗位就業(yè)促進功能的發(fā)揮。當前公益性崗位政策執(zhí)行過程中會誘發(fā)四種典型的“福利依賴”現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在援助對象進入、任職、退出、再進入公益性崗位四個階段：
“人崗錯配”：公益性崗位聘任資質(zhì)條件不清晰，識別就業(yè)援助對象的有效性不高，造成人員不正當競爭；“在崗轉(zhuǎn)崗”：公益性崗位就業(yè)人員將公益性崗位作為“跳板”實現(xiàn)低收入式的“緩就業(yè)”，或借助公益性崗位就業(yè)經(jīng)歷報考公務員或轉(zhuǎn)成事業(yè)編；“粘崗賴崗”：部分就業(yè)援助對象高度依賴（甚至無理綁定）公益性崗位，期滿（3-5年）后不退出；“退崗返崗”：部分就業(yè)援助對象退出公益性崗位后，再次被認定為失業(yè)或就業(yè)困難人員，重返公益性崗位。
對策與思考
梳理城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務供給，開發(fā)常設性、臨時性、季節(jié)性、應急性的靈活就業(yè)崗位
設置靈活就業(yè)崗位，補齊社區(qū)服務供給短板，消弭社區(qū)服務“死角”。打造社區(qū)服務產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈，分類梳理社區(qū)服務（公共服務、商業(yè)服務、公益服務），瞄準社區(qū)服務“盲區(qū)”，明確供給主體，構(gòu)建社區(qū)服務供給責權(quán)利目錄清單，有助于設置多樣化的社區(qū)就業(yè)崗位，組建各類專項服務分隊或小組。例如，防危防火防盜隊（冬季、夜間，尤其是鄉(xiāng)村）、環(huán)衛(wèi)“死角”清理隊、垃圾分類宣導隊等。這些專項服務隊及其崗位，既可是常設性，也可是臨時性，還可是季節(jié)性或應急性，吸納失業(yè)人員、就業(yè)困難人員，實現(xiàn)社區(qū)就業(yè)。
依據(jù)社區(qū)服務類別和性質(zhì)，采用全日崗、分時崗、輪班崗、流動崗等靈活就業(yè)形式。“一崗多人”與“一人多崗”相結(jié)合，分時上崗，輪班上崗；“因事設崗”與“因人設崗”相結(jié)合，定崗招人，崗撤人走，崗隨事定，人隨崗流。實現(xiàn)鐵打的事、變換的崗、流動的人。
推行社區(qū)公益行為積分制，引導居民參與社區(qū)公共事務，動態(tài)調(diào)整社區(qū)就業(yè)在崗人員。依據(jù)社區(qū)公益行為積分，定期評選社區(qū)公益楷模，優(yōu)先上崗輪崗，推動社區(qū)就業(yè)崗位（尤其是政府購買服務）在社區(qū)居民（特別是就業(yè)困難人員）之間合理流動，破解社區(qū)公益崗、援助崗、福利崗與個體居民綁定問題。
建立社區(qū)就業(yè)數(shù)據(jù)庫，實時監(jiān)測社區(qū)就業(yè)人員在崗動態(tài)。定期舉辦就業(yè)信息分享與定向招聘會，確保社區(qū)就業(yè)人員與勞動力市場間的密切聯(lián)系。展示社區(qū)就業(yè)人員的需求與技能，推動勞動力供求直接對接，精準促進社區(qū)就業(yè)人員盡早盡快實現(xiàn)市場化就業(yè)。
瞄準城鄉(xiāng)社區(qū)公共設施建設，推進以工代補和以勞代扶，激活兜底類財政資金促進勞動就業(yè)效能
圍繞城鄉(xiāng)社區(qū)人居環(huán)境、組織體系等領域，優(yōu)化“老基建”，啟動“新基建”，激發(fā)社區(qū)公共建設的用工需求。采取就地就近包工包料和招聘用工的方式，可解決部分社區(qū)居民就業(yè)。為保證質(zhì)量，可設計社區(qū)公共建設保質(zhì)保量保速的技術路線圖和工作時間表，將責任落實到建設主體及其負責人。
2022年中央一號文件《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》提出，扎實穩(wěn)妥推進鄉(xiāng)村建設，接續(xù)實施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動，扎實開展重點領域農(nóng)村基礎設施建設，大力推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組原副書記、副部長韓俊曾表示：經(jīng)初步測算，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略五年規(guī)劃的目標，至少要投資7萬億。以1萬億投資直接拉動就業(yè)445.75萬人估算，平均每年投資1.4萬億元，可拉動就業(yè)624萬人。
構(gòu)建“企業(yè)+社區(qū)工場+家庭作坊”供應鏈，創(chuàng)造非聚集性的新型生產(chǎn)協(xié)作模式
打造“企業(yè)+社區(qū)工場+家庭作坊”的就地就近就業(yè)模式。倡導返鄉(xiāng)農(nóng)民工、失業(yè)人員、就業(yè)困難人員等，獨自或聯(lián)合開辦家庭作坊或社區(qū)工場，開展簡易機器生產(chǎn)、工藝加工、小規(guī)模裝配、手工制作等，承接標準化且適宜外包的企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，通過現(xiàn)代物流和信息技術，構(gòu)建跨地域和跨時空的新型生產(chǎn)協(xié)作供應鏈和組織體系，推動企業(yè)（尤其是勞動密集型企業(yè)）“化整為零”和“包料代工”，實現(xiàn)勞動力足不出社區(qū)的居家就業(yè)。
引導便民服務商企沉入社區(qū)，充分釋放城鄉(xiāng)社區(qū)商業(yè)需求，在地就近吸納就業(yè)，盤活社區(qū)層面“居民（消費者）—企業(yè)（生產(chǎn)者）”兩部門經(jīng)濟循環(huán)機制。建立“麻雀”網(wǎng)點、智能存取貨網(wǎng)點、“大篷車”流動網(wǎng)點等，增設社區(qū)服務經(jīng)理、服務員、配送員、維保員崗位。社區(qū)商業(yè)是便民利民、滿足社區(qū)居民美好生活需要的提供者。中國社區(qū)商業(yè)建設和發(fā)展保持穩(wěn)健發(fā)展勢頭，2015年便利店門店9.1萬家，2020年增加到19.3萬家[1]。參考《北京市便民店建設提升三年行動計劃》按照每百萬人擁有300個連鎖便利店的配置標準，以每個便利店5個崗位計（店長、店助、領班、收銀員、營業(yè)員各1個），到2035年實現(xiàn)配置目標，全國平均每年仍可新增14萬個就業(yè)崗位。
科學設置公益性崗位工資標準，建立梯度遞減補貼制，激活公益性崗位促就業(yè)功能
科學設置公益性崗位工資標準。確保最低工資標準、公益性崗位工資、失業(yè)救濟金、最低生活保障標準，逐次降低，并保持一定比例或差額，按照享有公益性崗位時間，依次梯度遞減補貼。獎勵提前退出公益性崗位且實現(xiàn)市場就業(yè)人員，提前退出且成功就業(yè)，保障其收入高于公益性崗位工資。單月補貼金額以社會平均工資的一定比例為下限，補貼總額以“剩余享有時間應得公益性崗位工資總額”為上限。單月補貼金額逐月降低，直至公益性崗位享有期限結(jié)束。寬進廣出，激活公益性崗位促就業(yè)功能。放寬就業(yè)困難人員認定標準，吸納流動人口中的就業(yè)困難人員，促進公益性崗位在就業(yè)困難人員之間快速流轉(zhuǎn)。搭建公益性崗位服務平臺，實時推送市場化招聘信息。在線滾動直播職業(yè)技能、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等優(yōu)質(zhì)培訓課程，引導就業(yè)困難人員市場化就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。
【本文作者為中南財經(jīng)政法大學公共管理學院教授；本文系國家社會科學基金社科學術社團主題學術活動資助項目“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的社會治理體系建設研究（項目編號：20STA052）”階段性成果；本文得到湖北美好公益研究院的資助和支持。中南財經(jīng)政法大學公共管理學院博士生潘小慶、孫依婷以及碩士生葉春辰對本文亦有貢獻】
注釋
[1]數(shù)據(jù)來源：《2021年中國便利店發(fā)展報告》，中國連鎖經(jīng)營協(xié)會與畢馬威。
責編： 程靜靜／美編：王嘉騏
Practice-based Exploration of and Suggestions for Activating
Employment in
Urban and Rural Communities
Li Bo
Abstract: Regarding the core and shortcomings of social governance and public services in urban and rural communities in the new era, we should promote employment in the local area and in the neighborhood. We should provide permanent, temporary, seasonal, and emergency jobs based on the supply of public services in urban and rural communities. We should put top emphasis on the construction of public facilities in urban and rural communities, promote work instead of subsidies, and labor instead of aid, and activate the financial resources for the worst scenarios as a way to promote the effectiveness of labor and employment. In addition, we should also support labor-intensive enterprises to “break up the whole into parts” and outsource their work by providing the materials, build a supply chain and organization system based on the “enterprises + community workshops + home workshops” model, and create a new non-aggregated production and collaboration model. Lastly, we should set salary standards for public service positions scientifically, establish a gradient decreasing subsidy system, and activate the employment-promoting function of public service positions.
Keywords: employment in the local area and in the neighborhood; community employment; community governance; primary-level public services
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