【摘要】應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，應(yīng)急物資保障是推進我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要支撐。應(yīng)急物資保障一頭連著國家安全，另一頭連著國計民生。當前，我國應(yīng)急物資需求的精準匹配及其保障的有效性均有待進一步優(yōu)化。服務(wù)需求導向是構(gòu)建集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時服務(wù)、災(zāi)時應(yīng)急、采儲結(jié)合、節(jié)約高效的應(yīng)急物資保障體系的邏輯基礎(chǔ)，可以使應(yīng)急管理走向更加科學化、智能化和專業(yè)化的軌道。

【關(guān)鍵詞】應(yīng)急管理 應(yīng)急物資保障 服務(wù)需求

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

應(yīng)急物資保障關(guān)乎國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

應(yīng)急物資主要包括應(yīng)對嚴重自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等突發(fā)公共事件應(yīng)急全過程所必需的生活保障、公共衛(wèi)生、搶險救援、能源保供等四大類物資。自然災(zāi)害、安全事故、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件和新型事件等重大突發(fā)事件處置對應(yīng)急物資保障提出了新的需求。一方面，我國處在世界兩大自然災(zāi)害帶，是自然災(zāi)害最為嚴重的國家之一。另一方面，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化引發(fā)的綜合性風險日益擴增。此外，社會安全風險和重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生率逐漸提升。蘊藏于社會、經(jīng)濟、政治與文化情境的風險，具有系統(tǒng)性和泛在性，正如德國社會學家烏爾里希·貝克在《風險社會》一書所言，當今人類“生活在文明的火山上”。

應(yīng)急物資保障一頭連著國家安全，另一頭連著國計民生。構(gòu)建科學的應(yīng)急物資保障體系是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的強大保障。習近平總書記強調(diào)：“應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會穩(wěn)定的重要使命。”正所謂“物資穩(wěn)則天下安”。應(yīng)急物資保障是推進我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要支撐。只有不斷優(yōu)化國家應(yīng)急物資保障體系，才能讓物資保障在應(yīng)急管理活動中發(fā)揮關(guān)鍵作用，才能在各種危機處置中彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢。只有高水平的物資保障能力才能實現(xiàn)高效能的應(yīng)急處置績效。政府多一份應(yīng)急物資保障，廣大人民就多一道安全屏障。科學、可靠的物資保障是應(yīng)急管理和國家治理的“穩(wěn)定器”。

當前我國應(yīng)急物資保障面臨的挑戰(zhàn)

習近平總書記指出：“要健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系，把應(yīng)急物資保障作為國家應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要內(nèi)容，按照集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時服務(wù)、災(zāi)時應(yīng)急、采儲結(jié)合、節(jié)約高效的原則，盡快健全相關(guān)工作機制和應(yīng)急預(yù)案。”近年來，我國應(yīng)急物資保障建設(shè)取得了重大進展，在保障國家安全、重大突發(fā)事件處置和經(jīng)濟社會穩(wěn)定方面作出了重要貢獻。應(yīng)急物資保障在重大突發(fā)事件處置中有關(guān)鍵作用。然而，我國應(yīng)急物資保障體系建設(shè)仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)急物資儲備無法滿足實際需求的問題依然存在。

應(yīng)急物資需求調(diào)查與評估有待提升。我國正在組織開展第一次全國自然災(zāi)害綜合風險普查，主要圍繞地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害、水旱災(zāi)害、海洋災(zāi)害、森林和草原火災(zāi)等，對致災(zāi)因子、承災(zāi)體、歷史災(zāi)害、減災(zāi)資源、重點隱患等開展摸查和綜合評估。其中，應(yīng)急物資正是“減災(zāi)資源”的一個子類。這樣可以在結(jié)合自然災(zāi)害特點及應(yīng)急物資供需情況的基礎(chǔ)上，預(yù)測各類物資的需求量。然而，安全生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件和新型事件等全國性調(diào)查和評估仍然存在空白。

應(yīng)急物資需求分散化和多部門化。我國應(yīng)急物資按照儲用分離管理機制進行管理。國家應(yīng)急管理部門提出救災(zāi)物資的儲備需求和動用決策，主要承擔“用”的職責，它是這些物資的調(diào)用部門。國家糧食和物資儲備部門負責救災(zāi)物資的收儲，主要承擔“儲”的職責。除了以上部門，其他與應(yīng)急管理有關(guān)的部門既承擔了應(yīng)急物資的儲用職責，又是物資調(diào)用者，諸如水利、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生健康等部門。此外，各級政府、醫(yī)院、社區(qū)、企業(yè)和家庭也都有應(yīng)急物資使用需求。一方面，應(yīng)急物資使用需求分散于各部門和相關(guān)人員。然而，我們對這些部門之間的應(yīng)急物資需求統(tǒng)籌較為薄弱，沒有形成統(tǒng)一的需求管理體制機制或管理模式。另一方面，應(yīng)急管理部門難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水利、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等同級部門。只有發(fā)生特大突發(fā)事故時，上述有關(guān)部門才在統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，通過會商來統(tǒng)一施策。而應(yīng)急物資需求管理不僅強調(diào)突發(fā)事件的物資保障，更多強調(diào)物資的日常管理。日常管理的統(tǒng)籌缺失使得應(yīng)急物資需求管理變得更為復雜和困難。

應(yīng)急物資儲備與實際需求匹配度較低。一是儲備品種與實際需求不匹配。一些部門更多儲備帳篷、棉被和棉大衣等生活類物資。例如，糧食與物資儲備部門更多儲備棉花、大豆、玉米、肉類、糧油、銅、鐵、鋅、原油和成品油等。而高端先進或具有專用功能的應(yīng)急物資儲備不足。例如，對防汛抗旱、重大突發(fā)醫(yī)療事件和地質(zhì)災(zāi)害等救援物資或設(shè)備儲備難以滿足實際需求。二是儲備數(shù)量與實際需求不符。省級部門的物資儲備規(guī)模與中央要求有差距，市縣級部門的物資儲備數(shù)量也有缺口，家庭和社會物資儲備種類和數(shù)量明顯不足。三是物資儲備方式更多是實物儲備和協(xié)議儲備，而生產(chǎn)能力儲備和技術(shù)儲備仍有較大的提升空間。

實際使用者未能很好主導需求決策。實際使用者應(yīng)該是應(yīng)急物資的需求決策者，能夠主導物資儲備種類和數(shù)量。然而，在儲用分離的背景下，實際使用者只能提出物資需求，真正的決策者為財政預(yù)算部門和物資儲備部門。也就是說，財政部門會同糧食和物資儲備部門統(tǒng)籌預(yù)算，共同決定物資儲備種類和數(shù)量。同時，受中央與地方上下聯(lián)動不足、儲用分工不明和地方屬地責任不強等因素的影響，實際使用者的物資需求往往容易被忽略。例如，在近年的水災(zāi)中一些地方出現(xiàn)沖鋒舟等匱乏問題，一方面，暴露了應(yīng)急物資儲備種類和數(shù)量難以滿足“高峰”需求的短板；另一方面，這也說明在缺乏對突發(fā)事件的調(diào)查與評估的基礎(chǔ)上，應(yīng)急物資的實際使用者很難主導需求決策。

應(yīng)急物資需求與供應(yīng)信息不對稱。哪里有風險，哪里就有物資需求。一方有難，八方支援。突發(fā)事件發(fā)生之后，一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是如何及時匯總應(yīng)急物資需求信息，并公示或公開，以形成需求信息和供給信息的準確匹配。在當今網(wǎng)絡(luò)技術(shù)高度發(fā)達的時代，通過政府官方網(wǎng)絡(luò)平臺或?qū)I(yè)應(yīng)急物資管理平臺來公示和匹配供需信息是最好的方式之一。當然，應(yīng)急物資需求信息也可以通過具有廣泛社會影響力的非政府組織網(wǎng)絡(luò)平臺來公示，其目的就是最大限度滿足這些需求信息的廣泛傳播和物資供給者能及時適配的雙重要求。如若沒有形成應(yīng)急物資需求信息的匯總與公示，也沒有形成與需求匹配的物資供給，會導致物資調(diào)配混亂，既不能滿足實際使用者的物資需求，也無法保證應(yīng)急物資接受社會各方的有效監(jiān)督。

應(yīng)急物資調(diào)配缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，信息化建設(shè)步伐較慢。應(yīng)急管理的無邊界性和應(yīng)急物資需求分散化內(nèi)在要求構(gòu)建統(tǒng)一的物資調(diào)配體制機制和智能化的物資調(diào)配管理平臺。目前，我國仍存在應(yīng)急物資調(diào)撥流程僵化或不夠完善的問題，一些地方依然沿用協(xié)議或行政手段來實施。一些部門尚未建立信息化調(diào)撥平臺或信息化平臺不夠成熟，仍然用手工填表。尤其是在特大災(zāi)難應(yīng)急處置過程中，先進的智能化調(diào)撥技術(shù)有利于使應(yīng)急物資與需求部門快速精準匹配，以最短的時間、最有效的銜接和最直接的方式把物資送到實際使用者手中，從而提升物資周轉(zhuǎn)率和利用率。因此，一體化、智能化應(yīng)急物資調(diào)配體系構(gòu)建仍需加強。

服務(wù)需求導向應(yīng)急物資保障的邏輯

應(yīng)急物資需求是國家有效應(yīng)對突發(fā)公共事件的最低物資數(shù)量要求，其供需呈現(xiàn)出時效性、非常規(guī)性、不確定性、強制性和突發(fā)性等特征。顯然，物資供需特征主要源于需求特征并對需求有高度的依賴性。應(yīng)急物資保障要彰顯中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。同時，應(yīng)急物資保障是服務(wù)型政府的基本職能，而服務(wù)型政府應(yīng)急物資保障內(nèi)在要求堅持以人民為中心的需求導向原則。以人民為中心的政黨及服務(wù)型政府建設(shè)重視服務(wù)需求建設(shè)并強調(diào)服務(wù)需求的精準供給。不容忽視的是，一些地方政府從自身管理便利考慮的管理需求往往優(yōu)先于從服務(wù)對象考慮的服務(wù)需求。這里的應(yīng)急物資管理需求更多體現(xiàn)的是物資的征用和統(tǒng)籌管理等。

實際上，服務(wù)需求與管理需求之間有本質(zhì)差異。服務(wù)需求秉持民本位和權(quán)利本位，與服務(wù)型組織相對應(yīng)。服務(wù)型組織能夠尊重應(yīng)急處置的真正需求，直面不同人群的差異化需求，從而在源頭上實現(xiàn)精準應(yīng)急處置。服務(wù)需求既關(guān)注受災(zāi)人員和救援人員的實際需求，又考慮獲取物資的便利性和物資調(diào)配的效率，不斷優(yōu)化應(yīng)急物資調(diào)配流程，使應(yīng)急處置更加高效。管理需求秉持官本位和權(quán)力本位，與管理型組織相對應(yīng)。管理型組織難以逃脫繁文縟節(jié)和官本位的困境。管理需求更多考慮管理業(yè)績和管理便利性，有顯著的官僚主義特征并以彰顯政府政績?yōu)橹匾罁?jù)，甚至脫離人民需求而搞“政績工程”。因此，服務(wù)需求導向才是真正的應(yīng)急物資保障的邏輯起點。

如何才能實現(xiàn)服務(wù)需求主導的應(yīng)急物資保障供應(yīng)呢？最為重要的是要選擇合適的需求運行模式。實踐中有兩種應(yīng)急物資需求運行模式。一是管理者主導模式，即由決策部門進行需求表達和進行物資選擇，體現(xiàn)為管理需求。這里的決策部門包括物資儲備部門和物資調(diào)配部門等。二是實際需求者主導模式，即由終端需求者決定或主導需求管理，物資供應(yīng)決策主要來源于終端需求者自身的真實需要，體現(xiàn)為服務(wù)需求。這里的終端需求者由應(yīng)急處置一線工作人員和受災(zāi)人員等構(gòu)成。實踐表明，實際需求者主導模式對完善應(yīng)急物資保障更為有效。

服務(wù)需求主導的應(yīng)急物資保障邏輯由四個環(huán)節(jié)構(gòu)成，即提出需求、公開需求、供需匹配和物流調(diào)配。一是由實際使用者提出應(yīng)急物資需求。實際使用者根據(jù)突發(fā)事件、自身經(jīng)驗以及相關(guān)預(yù)測或研判進行需求決策。二是分類匯總實際部門和相關(guān)人員的需求，并在應(yīng)急物資管理信息平臺公開這些需求。三是通過國家與地方儲備、社會捐贈與政府采購等方式來實現(xiàn)供需精準匹配。四是實施統(tǒng)一調(diào)配，將應(yīng)急物資以最短的時間送達實際使用者。這四個環(huán)節(jié)之間具有邏輯上的遞進性和循環(huán)性，互為前提和結(jié)果，最終形成一個閉環(huán)系統(tǒng)。其中，邏輯起點和終點均為“實際使用者”。“需求匯總者”“平臺公示者”和“物資調(diào)配者”這三者均為“實際使用者”服務(wù)。

完善服務(wù)需求導向應(yīng)急物資保障的策略

應(yīng)急物資保障是防范抵御重大風險和各類突發(fā)事件的重要基礎(chǔ)支撐。主動服務(wù)于國家戰(zhàn)略和國家安全是應(yīng)急物資保障的應(yīng)有之義。只有堅持需求導向的應(yīng)急物資保障邏輯，才能構(gòu)建集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時服務(wù)、災(zāi)時應(yīng)急、采儲結(jié)合、節(jié)約高效的應(yīng)急物資保障體系，進而使應(yīng)急管理走向更加科學化和專業(yè)化的軌道。

第一，強化應(yīng)急物資需求調(diào)查與評估。應(yīng)急處置是一個復雜的過程，在借鑒歷史經(jīng)驗和調(diào)查基礎(chǔ)上的應(yīng)急物資需求預(yù)估是一個較為可行的方式。我國應(yīng)該在自然災(zāi)害綜合風險普查的基礎(chǔ)上，進一步將這項工作擴展于安全生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生事件等其他領(lǐng)域。某一歷史應(yīng)急事件或模擬演練處置過程中涉及到的物資可能由儲備物資、消耗物資、新增物資和不可使用物資等構(gòu)成。這些源于實際使用者的應(yīng)急物資歷史統(tǒng)計與需求評估可以為決策提供更加可靠的依據(jù)。因此，在歷史經(jīng)驗、模擬演練等基礎(chǔ)上，還需進一步完善源于實際使用者的應(yīng)急物資需求預(yù)測機制。

第二，建設(shè)統(tǒng)一的智能化管理系統(tǒng)。分散化和多部門化的應(yīng)急物資需求迫切要求建立統(tǒng)一的管理體系，確保危機時刻物資拿得出和用得上。只有建立統(tǒng)一的應(yīng)急物資管理信息平臺才能實現(xiàn)物資的集中管理和統(tǒng)一調(diào)撥。應(yīng)急管理部門與糧食和物資儲備部門應(yīng)統(tǒng)籌建設(shè)統(tǒng)一的應(yīng)急物資管理信息平臺，構(gòu)建統(tǒng)一的智能化管理系統(tǒng)，整合來自各級政府、行業(yè)部門、社會組織、企業(yè)和家庭的物資資源。要統(tǒng)一物資分類編碼，構(gòu)建種類齊全和數(shù)量充足的應(yīng)急物資，尤其是要補足高端和專業(yè)物資的數(shù)量。主動擁抱“新基建”，應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)等使每一件物資全程可追溯，實現(xiàn)產(chǎn)能、儲備、調(diào)配和物流的全過程透明化和高效化。一方面，統(tǒng)一的智能化管理系統(tǒng)能夠迅速收集和公開突發(fā)事件援救信息與物資需求信息。另一方面，這也使得應(yīng)急管理者和社會各界支援者的救援更加有序和科學。同時，統(tǒng)一的智能化管理系統(tǒng)還需建立智能預(yù)警機制。一是根據(jù)應(yīng)急物資的需求緊缺程度，給出響應(yīng)的預(yù)警提示。二是能夠預(yù)警應(yīng)急物資儲備不足、過度儲備、重復儲備等。

第三，構(gòu)建多元的應(yīng)急物資儲備體系。首先，堅持按需儲備，強化精準儲備。以實際使用者為導向，結(jié)合需求評估，動態(tài)調(diào)整應(yīng)急物資儲備種類和數(shù)量。其次，堅持儲備方式多樣化，完善政府儲備、協(xié)議儲備和產(chǎn)能儲備的運行機制。例如，美國醫(yī)療物資儲備主要有兩種方式：一是12小時能夠到達的緊急物資，屬于政府儲備；二是針對性緊急物資，可在24至36小時能夠到達，一般通過合約儲備于供應(yīng)商處。為此，我們應(yīng)該從實際使用者的需求出發(fā)，完善基于政府財政資金支出的多樣化儲備運行機制。

第四，完善便捷化應(yīng)急采購機制。首先，應(yīng)用公共資源交易平臺，及時啟動便捷化應(yīng)急采購。突發(fā)事件發(fā)生時，借助公共資源交易平臺，充分應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，匯總相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)和銷售信息，及時啟動應(yīng)急物資采購預(yù)案和發(fā)布采購信息，建立應(yīng)急采購的“綠色通道”并實施應(yīng)急物資采購。其次，強化應(yīng)急物資采購全流程電子化，盡可能實現(xiàn)智能化采購。一是應(yīng)該建設(shè)穩(wěn)定而具有充足生產(chǎn)能力的供應(yīng)商庫。二是各級各類采購部門應(yīng)該高度重視“互聯(lián)網(wǎng)+供應(yīng)鏈”的構(gòu)建，以保證在應(yīng)急狀態(tài)下的采購生命線的暢通與快捷。

第五，構(gòu)建準軍事化的應(yīng)急物流系統(tǒng)。中國抗擊新冠肺炎疫情的經(jīng)驗表明，實行國家統(tǒng)一調(diào)度，建立綠色通道和準軍事化運輸配送系統(tǒng)，能夠有效保障重點地區(qū)的物資供應(yīng)。類似地，可以建立應(yīng)急物資國家物流體系和軍民共享機制。建設(shè)高效便捷的準軍事化應(yīng)急物資流通渠道尤為重要。這也是應(yīng)對重大突發(fā)事件的重要舉措。

第六，構(gòu)建公開科學的應(yīng)急物資調(diào)配體系。首先，高度重視應(yīng)急物資調(diào)配全鏈條信息的共享性和公開性。充分應(yīng)用智能化管理技術(shù)，確保一物一碼，實現(xiàn)應(yīng)急物資需求、生產(chǎn)、采購或捐贈、儲備、調(diào)撥、物流等全過程信息共享與公開。其次，確保應(yīng)急物資調(diào)配的科學性與合法性。堅持高效和節(jié)約是我國應(yīng)急物資管理的基本原則。應(yīng)該強化國家應(yīng)急管理部門的統(tǒng)一指揮權(quán)，堅持科學配置和責任明晰的原則，借助智能化管理手段，不斷優(yōu)化物資調(diào)配方式，確保應(yīng)急物資高效配置。同時，為了保證物資調(diào)配的合法性和廉潔性，紀檢監(jiān)察部門還應(yīng)及時介入、及時跟蹤監(jiān)督。

（作者為中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院專聘研究員，中國人民大學公共管理學院教授、博導；中國人民大學公共管理學院博士研究生侯寶柱對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社科基金重大項目“緊急狀態(tài)的類型化和立法研究”（項目編號：20&ZD175）階段性成果】

【參考文獻】

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②習近平：《全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，《求是》，2020年第5期。

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責編/于洪清 美編/楊玲玲

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