摘 要:“十二五”和“十三五”期間，資源型城市的發(fā)展基礎有所改善，歷史遺留問題基本得到了解決,但尚有一些“死角”和“特殊”問題需要持續(xù)關注。步入新發(fā)展階段，特別是在碳達峰、碳中和目標下，資源型城市亟需夯實轉型基礎，完善體制機制，激發(fā)創(chuàng)新活力，建立多元支撐的現(xiàn)代產業(yè)體系；提高資源能源利用效率，建立循環(huán)經濟發(fā)展模式，促進低碳綠色轉型；補齊轉型發(fā)展短板，提升偏遠地區(qū)、采煤沉陷區(qū)和獨立工礦區(qū)的基礎設施和公共服務設施建設水平，形成普遍覆蓋的公共服務體系；培植內生發(fā)展動力，改善人居環(huán)境，增進民生福祉。

關鍵詞:資源型城市 轉型發(fā)展 新動能 低碳綠色發(fā)展

【中圖分類號】F299.27 【文獻標識碼】A

資源型城市發(fā)展基礎有所改善

資源型城市是依托本地區(qū)的礦產、森林等自然資源發(fā)展起來的特殊類型城市（地區(qū)）。黨的十八大以來，資源型城市轉型發(fā)展取得較好的成效。全國262個資源型城市地區(qū)生產總值由2012年的15.7萬億元增加到2020年的26.8萬億元，年均增長6%，經濟實力明顯提升；經濟結構不斷優(yōu)化，“一業(yè)獨大”的趨勢有所緩解，采礦業(yè)增加值占地區(qū)生產總值比重由2012年的12.8%下降到2020年的5.5%，服務業(yè)增加值占地區(qū)生產總值比重由2012年的32%增加到2020年的46.2%；同時，資源型地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農村居民人均純收入年均增速均超過8%，集中連片棚戶區(qū)改造任務全面完成；環(huán)境問題也得到了明顯改善，單位國內生產總值能源消耗2020年比2012年下降約20%，各類歷史遺留礦山地質環(huán)境恢復治理率由28%提升至56.8%。

可以說，“十二五”和“十三五”期間，資源型城市基本實現(xiàn)了四大轉變：一是產業(yè)發(fā)展從“一業(yè)獨大”向“多業(yè)并舉”轉變；二是城市面貌從“光灰城市”向“生態(tài)宜居城市”轉變；三是城市發(fā)展從“功能缺失”向“綜合發(fā)展”轉變；四是社會民生從“解決問題”向“普惠共享”轉變。

新發(fā)展階段資源型城市轉型發(fā)展亟需關注的問題

當前，資源型城市轉型發(fā)展盡管取得了一定成效，但仍然存在諸多問題。

轉型發(fā)展中社會民生問題依然嚴重。資源型城市的歷史遺留問題基本得到了解決，但尚有一些“死角”和“特殊”問題需要持續(xù)關注。比如城市道路、供水、供熱、垃圾處理、污水處理等設施建設“欠賬”嚴重，一些城市仍在部分使用上世紀50—80年代的基礎設施，設施老化、技術標準低、超期“服役”現(xiàn)象嚴重，直接影響居民生產生活。有些城市先有礦、后有城，先生產、后生活，存在公共服務功能缺失或不健全的問題，醫(yī)院、學校、文體活動中心等公共服務設施與人民群眾的需求不匹配，和非資源型城市的差距仍然較大。

在碳達峰碳中和目標下，轉型發(fā)展壓力增大。在碳減排目標下，資源儲量豐富、能源密集型產業(yè)集中的資源型城市面臨著巨大的挑戰(zhàn)。根據(jù)中國碳排放數(shù)據(jù)庫（CEADs）提供的數(shù)據(jù)計算，我國地級資源型城市承載了全國30%的常住人口，貢獻了22%的GDP，但受到產業(yè)結構和能源消費結構的影響，碳排放總量卻占全國的三分之一，常住人口人均碳排放量為7.56噸/人，比非資源型城市高16.1%；萬元GDP碳排放量為1.68噸/萬元，是非資源型城市的1.6倍。由此可見，資源型城市面臨的碳減排壓力巨大，亟需提升資源能源效率，制定合理有序的碳減排計劃，推動資源型城市綠色低碳轉型。

轉型發(fā)展不平衡問題仍然突出。區(qū)位偏僻、自然環(huán)境惡劣的城市（地區(qū)）轉型壓力大。如云南的東川區(qū)和個舊市、甘肅的玉門市、廣西的合山市和桂平市等受客觀地理區(qū)位的限制和自然條件的影響，對外通達性差，人才短缺，物流成本高，接續(xù)替代產業(yè)發(fā)展滯后，轉型發(fā)展動力不足，再加上一些地區(qū)性的貧困問題，轉型的難度進一步加大。此外，東北地區(qū)也是轉型發(fā)展的重點困難地區(qū)，受宏觀經濟和資源產品的周期性波動的影響，東北地區(qū)資源型城市的主要經濟指標下滑明顯。獨立工礦區(qū)和采煤沉陷區(qū)是資源型城市轉型的難點地區(qū)。近年來，盡管中央和地方積極推動采煤沉陷區(qū)綜合治理和獨立工礦區(qū)改造提升工程，改善了一些采煤沉陷區(qū)的生態(tài)環(huán)境，也推動了部分獨立工礦區(qū)的轉型發(fā)展，但由于大多數(shù)采煤沉陷區(qū)和獨立工礦區(qū)經濟規(guī)模小、交通條件差、產業(yè)結構單一、歷史遺留問題突出、自我發(fā)展能力相對較弱，轉型問題和困難依然相對集中和嚴重。

轉型發(fā)展質量亟待提升。總體而言，資源型城市的產業(yè)轉型處于攻堅期，經濟總量不大和結構不優(yōu)問題并存，部分城市仍未擺脫資源依賴慣性，抵御市場風險能力不強。非資源類的替代產業(yè)和項目多數(shù)仍處在培育或建設階段，成長為能夠大規(guī)模釋放產能、助力資源型城市（地區(qū)）轉型發(fā)展的主導產業(yè)尚需時日。與此同時，由于人才、技術短缺，資源型城市（地區(qū)）服務業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)和高技術產業(yè)的市場發(fā)育不充分，發(fā)展成效也不明顯。在去產能、減排放的背景下，新發(fā)展起來的產業(yè)面臨著二次轉型的風險和壓力。另外，生態(tài)環(huán)境治理是轉型發(fā)展的“硬骨頭”，資源型城市存在著大面積采煤沉陷區(qū)、重大地質災害隱患區(qū)和重金屬污染區(qū)，部分采煤沉陷區(qū)和重大地質災害區(qū)存在嚴重安全隱患，亟需治理。

轉型發(fā)展體制機制尚不健全。城礦二元模式有待理順，礦山企業(yè)和地方政府各自為政的情況比較突出，導致沉陷區(qū)治理及歷史遺留問題化解難，企業(yè)不主動、不積極參與產業(yè)轉型，推進礦城一體化轉型的有效合力難以形成等問題突出。同時，部分獨立工礦區(qū)管理體制有缺陷，如河北省承德市鷹手營子礦區(qū)、遼寧省葫蘆島市楊家杖子礦區(qū)等雖然是所在城市的市轄區(qū)，但由于遠離中心市區(qū)，無法共享中心城區(qū)的教育、文化、衛(wèi)生、公共設施等資源，這在無形中增加了獨立工礦區(qū)轉型的負擔和壓力。另外，資源開發(fā)補償問題、利益分配共享機制、礦地和諧發(fā)展問題、采礦引發(fā)的征地補償和環(huán)境污染補償問題、失地農民生活保障等體制機制問題也亟待解決。

新發(fā)展理念下資源型城市轉型發(fā)展重點

以補短板、強基礎和重民生為著力點，全面增進民生福祉。促進公共服務均等化，加大民生投入，解決資源型城市人民群眾日益增長的美好生活需要與轉型發(fā)展不充分之間的矛盾，推動基礎設施提質增效，公共服務設施提標擴面，更新改造老舊破損的供水供氣設施，按需發(fā)展熱電聯(lián)產集中供熱，完善垃圾無害處理設施、污水集中處理設施，補齊資源型城市在基本公共服務和基礎設施供給方面存在的短板。加強就業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)能力培訓，擴大礦區(qū)居民的就業(yè)比例，讓人民群眾的腰包鼓起來。全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險制度，健全重特大疾病救助制度，提高城鄉(xiāng)低保和特困人員救助供養(yǎng)標準，加大低收入礦工和殘障弱勢群體社會救助力度，全面增進資源型城市的民生福祉。

以提高能源利用效率、減少生產消費環(huán)節(jié)的碳排放為重點，促進低碳綠色轉型。關注資源生產、就地消費和對外運輸全環(huán)節(jié)的碳排放問題，從各個環(huán)節(jié)入手全面減少碳排放。在生產環(huán)節(jié)，推進低能耗生產模式，提高資源和能源利用水平，建立循環(huán)經濟發(fā)展模式，推進礦山改造升級，建設綠色礦山；支持接續(xù)替代產業(yè)綠色制造，推廣清潔的生產工藝、技術和生產設備，提高傳統(tǒng)高耗能、高排放行業(yè)的清潔生產水平，嚴格執(zhí)行重點行業(yè)環(huán)境準入和排放標準，淘汰落后和過剩產能；鼓勵資源類企業(yè)進行低碳化、綠色化、智能化技術改造和升級。在消費環(huán)節(jié)，重點解決資源型城市普遍存在的火電產能過剩、供電煤耗偏高、利用小時數(shù)偏低、自備電廠眾多等問題，通過技術和行政手段促進能源效率的提升；嚴控火電尤其是煤電項目投資，有序關停技術落后、排放不達標、等級規(guī)模偏小的發(fā)電機組，推進煤電超低排放改造，降低供電標準煤耗；加強碳排放和環(huán)保監(jiān)管力度，嚴把環(huán)保準入門檻，避免在碳減排目標下其他地區(qū)高排放企業(yè)的無序轉移，避免資源型城市淪為碳排放“污染避難所”。

以優(yōu)存量、擴增量和培育轉型新動能為抓手，加快構建多元化的現(xiàn)代產業(yè)體系。適應新產業(yè)革命的發(fā)展要求，加大技術、人才和創(chuàng)新投入，在優(yōu)化傳統(tǒng)產業(yè)基礎上，實施接續(xù)替代產業(yè)培育行動計劃，優(yōu)化資源型城市的產業(yè)結構。鼓勵具備產業(yè)基礎和技術優(yōu)勢的城市開展資源精深加工，支持發(fā)展裝備制造、新能源、智能制造、新一代信息技術、醫(yī)藥健康、節(jié)能環(huán)保等現(xiàn)代產業(yè)，提升產業(yè)鏈附加價值。加大資源型城市轉型發(fā)展研發(fā)投入力度，引進和培育各種創(chuàng)新機構和創(chuàng)新型人才團隊，提升自主創(chuàng)新能力。加強與周邊中心城市、省會城市的合作，搭建產業(yè)轉型平臺，對接先進的生產要素和創(chuàng)新資源，鼓勵云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網、移動互聯(lián)網等新興產業(yè)的發(fā)展。

以采煤沉陷區(qū)綜合治理和森工城市生態(tài)修復為切入點，推進資源型城市的生態(tài)文明建設。全面落實習近平總書記在徐州賈汪區(qū)考察時的指示：“塌陷區(qū)要堅持走符合國情的轉型發(fā)展之路，打造綠水青山，并把綠水青山變成金山銀山。”創(chuàng)新采煤沉陷區(qū)治理模式，將沉陷區(qū)治理與城市規(guī)劃建設相結合，按照宜耕則耕、宜林則林、宜草則草、宜水則水原則，改善和修復生態(tài)空間，推進資源型城市生態(tài)文明建設。重視伊春、大興安嶺地區(qū)、白山、敦化、汪清等森工城市的森林生態(tài)功能修復和建設，在條件成熟的森工城市，優(yōu)先考慮設立國家公園。對資源型城市的山水林田湖草進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一修復，讓生態(tài)環(huán)境千瘡百孔的資源型城市的天更藍、山更綠、水更清、環(huán)境更優(yōu)美，邁向生態(tài)文明新時代。

以偏遠地區(qū)的城市轉型和獨立工礦區(qū)改造提升為突破點，解決資源型城市發(fā)展不平衡的問題。把區(qū)位偏僻的資源型城市轉型發(fā)展與欠發(fā)達地區(qū)振興有機結合，重點是加大對外通道建設力度，解決制約城市轉型的交通瓶頸問題。特別是要提高獨立工礦區(qū)的基礎設施通達度、通暢性和均等化水平，對區(qū)位偏僻、存在重大地質災害隱患和發(fā)展困難的獨立工礦區(qū)加大改造搬遷力度。扶持能夠充分吸納就業(yè)的產業(yè)發(fā)展，培育具有地方特色和優(yōu)勢的產業(yè)集群，增強資源型城市的可持續(xù)發(fā)展能力。

資源型城市高質量發(fā)展的政策導向

分類施策，推進各類城市的發(fā)展。堅持盡力而為、量力而行原則，立足資源型城市發(fā)展的客觀條件，充分調動各方面主觀能動性和創(chuàng)造性，堅持問題導向、目標導向，分類引導資源型城市轉型發(fā)展。加大對資源枯竭型城市的支持力度，選擇轉型成效突出的資源枯竭型城市創(chuàng)建可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)；探索資源富集地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展模式，選擇條件充分的資源富集地區(qū)創(chuàng)建轉型創(chuàng)新試驗區(qū)，形成可復制可推廣的經驗模式；繼續(xù)支持采煤沉陷區(qū)綜合治理工程和獨立工礦區(qū)改造提升工程，改善礦區(qū)人居環(huán)境。

加強改革與創(chuàng)新，增強轉型發(fā)展新動能。在挖掘資源型城市傳統(tǒng)優(yōu)勢基礎上，積極培育新的發(fā)展優(yōu)勢，正確處理發(fā)展基礎與新增長點間的關系，重點是通過改革，尤其是體制機制的更新，集聚新要素和新資源，塑造資源型城市發(fā)展的新環(huán)境，全面釋放改革紅利。加強在思想觀念和管理方式上的創(chuàng)新，培育各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化機構和平臺，支持新企業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，不斷開拓轉型發(fā)展新空間，通過創(chuàng)新激發(fā)資源型城市的活力。

改善營商環(huán)境，營造轉型發(fā)展新環(huán)境。積極轉變政府職能，深化放管服改革，不斷提高政府服務效能，改善企業(yè)營商環(huán)境，開展“證照分離”試點，實行“一門式”服務。建立落實公平競爭審查制度，及時糾正政府濫用權力、限制競爭的行為，全面公布地方政府權力和責任清單。支持實體經濟、民營經濟和開放經濟的發(fā)展，以資源型企業(yè)為試點，推進國有企業(yè)混合所有制改革。加快推進供給側結構性改革，淘汰落后和過剩產能，積極調整產業(yè)結構，鼓勵資源型企業(yè)走出去，提高資源的全球配給能力。

【本文作者為中國科學院地理科學與資源研究所研究員】

參考文獻

[1]張文忠、余建輝等著：《中國資源型城市可持續(xù)發(fā)展研究》，北京：科學出版社，2014年。

[2]張文忠、王岱、余建輝：《資源型城市接續(xù)替代產業(yè)發(fā)展路徑與模式研究》，《中國科學院院刊》，2011年第2期。

[3]張夢朔、張平宇、李鶴：《資源型城市經濟轉型績效特征與評價方法——基于東北地區(qū)的實證研究》，《自然資源學報》， 2021年第8期。

責編：羅 婷／美編：王嘉騏

Focus and Policy Orientation of Transformational Development of

Resource-based Cities

Zhang Wenzhong

Abstract: On entering the new development stage, especially with the objective of carbon peaking and carbon neutrality, such cities must consolidate their foundation for transformation by improving systems and mechanisms, stimulating innovation vitality, and establishing a modern industrial system with multiple support; improve the utilization efficiency of resources and energies by establishing a circular economic development model to promote low-carbon and green transformation; make up for the shortcomings of transformational development by improving the construction of infrastructure and public service facilities in remote areas, coal-mining subsidence areas and independent industrial and mining areas to form a public service system with universal coverage; and cultivate endogenous development momentum by improving people’s living environment and enhancing their well-being.

Keywords: resource-based cities; transformational development; new growth drivers; low-carbon and green development

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