“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”系列專家解讀之四

作者：浙江大學(xué)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究中心副主任 董雪兵

近年來(lái)，我國(guó)城市化水平穩(wěn)步提升，超大城市數(shù)量逐漸增多，目前已有上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津七個(gè)超大城市，并圍繞超大城市形成京津冀城市群、長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群和成渝城市群四大城市群。四大城市群呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢(shì)，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力顯著提升，經(jīng)濟(jì)份額占全國(guó)的比例超過(guò)50%。超大城市是區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)，是穩(wěn)步推動(dòng)共同富裕的排頭兵。如何以超大城市“先行”帶動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，從而扎實(shí)推動(dòng)共同富裕？一起來(lái)看。

構(gòu)建高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局

習(xí)近平總書記指出：“增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。”從這一角度理解超大城市發(fā)展，要充分發(fā)揮超大城市的集聚優(yōu)勢(shì)和規(guī)模效應(yīng)，加強(qiáng)超大城市在更大范圍內(nèi)配置資源能力，不斷擴(kuò)大超大城市作為都市圈中心城市的能級(jí)。通過(guò)輻射帶動(dòng)作用幫助周邊城市主動(dòng)融入城市群發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各層級(jí)城市高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展。

優(yōu)化創(chuàng)新資源配置，充分發(fā)揮超大城市集聚創(chuàng)新效應(yīng)。超大城市作為區(qū)域創(chuàng)新中心，在我國(guó)的城市體系中具有戰(zhàn)略支點(diǎn)和重要節(jié)點(diǎn)功能。要以超大城市為核心，通過(guò)構(gòu)建更具包容性、更具目標(biāo)性、更具效率的協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)，對(duì)人力資本、知識(shí)資本、數(shù)據(jù)資本等創(chuàng)新要素進(jìn)行再集聚和資源配置的再優(yōu)化，增強(qiáng)以超大城市為核心的城市群新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換能力，持續(xù)鞏固和發(fā)展超大城市在產(chǎn)業(yè)鏈中的核心地位。需要更加充分地調(diào)動(dòng)創(chuàng)新企業(yè)、高等院校、研究院所等創(chuàng)新主體的積極性，進(jìn)一步完善政府的引導(dǎo)作用，夯實(shí)激勵(lì)創(chuàng)新的分配體制，優(yōu)化創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)更加有效率的創(chuàng)新資源配置。

推動(dòng)周邊城市融入，增強(qiáng)超大城市溢出效應(yīng)。要構(gòu)建城市功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)梯次分工的新型城市群。超大城市要主動(dòng)增強(qiáng)與周邊中小城市和小城鎮(zhèn)在城市群體系規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)等方面的聯(lián)系和互動(dòng)。為了更有效發(fā)揮超大城市外溢效應(yīng)，周邊中小城市和小城鎮(zhèn)需承接超大城市向外圍城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，緩解超大城市人口規(guī)模過(guò)大而可能帶來(lái)的土地要素、公共服務(wù)稀缺等問(wèn)題。但現(xiàn)實(shí)情況中，存在城市群中超大城市與周邊城市行政上不隸屬于同一省級(jí)行政區(qū)的跨省域協(xié)調(diào)問(wèn)題。應(yīng)探索將現(xiàn)有區(qū)域合作部門的溝通協(xié)商職責(zé)逐步轉(zhuǎn)化為管理職責(zé)，如在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，由各行政轄區(qū)共同設(shè)立區(qū)域管轄權(quán)統(tǒng)一的實(shí)質(zhì)性管理機(jī)構(gòu)。

構(gòu)建高水平協(xié)同的治理格局

“數(shù)字治理”是構(gòu)建超大城市及其周邊城市高水平協(xié)同的治理格局的關(guān)鍵。超大城市本身應(yīng)以改革為根本動(dòng)力，以數(shù)治融合為重要方向，以技術(shù)創(chuàng)新撬動(dòng)治理變革，打造城市數(shù)字治理體系樣板，更好的帶動(dòng)周邊城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，探索突破行政邊界的壁壘，打破城市間“信息孤島”，推進(jìn)數(shù)字共享。

先行先試，加快超大城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，打造城市數(shù)字治理體系樣板。依靠大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推動(dòng)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)治理，是構(gòu)建數(shù)字治理體系的重要基礎(chǔ)。數(shù)字治理體系的根本邏輯，在于構(gòu)建聯(lián)通線上線下、行政層級(jí)和部門的數(shù)字化指揮協(xié)調(diào)中心，以更為明確的數(shù)字治理層級(jí)作為原有的行政科層的優(yōu)化，以實(shí)現(xiàn)更為精準(zhǔn)的治理目標(biāo)。超大城市應(yīng)先行先試，率先建立扁平化、網(wǎng)格化、可視化的城市數(shù)字治理體系樣板。以上海為例，上海已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，包括交通道路、城市環(huán)境、應(yīng)急管理等城市治理問(wèn)題均能在城市運(yùn)行管理中心實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)警，再通過(guò)線上和線下緊密協(xié)同的方式處置城市運(yùn)行中的問(wèn)題。

打破城市間“信息孤島”，推進(jìn)數(shù)字共享。由于信息技術(shù)本身帶來(lái)的網(wǎng)絡(luò)外部性，城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型體系覆蓋人群數(shù)量越多，越能降低其人均成本、提高其治理效能。以超大城市為“龍頭”，探索區(qū)域協(xié)同治理格局，應(yīng)加大超大城市與周邊城市數(shù)據(jù)共享與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施共享力度，跨越城市治理的“數(shù)字邊界”。具體包含進(jìn)行城市群頂層設(shè)計(jì)，以區(qū)域一體化為導(dǎo)向率先探索數(shù)字一體化發(fā)展路徑，打通數(shù)字“斷頭路”；共享超大城市現(xiàn)有技術(shù)平臺(tái)和數(shù)據(jù)，減少周邊城市數(shù)字城市重復(fù)建設(shè)帶來(lái)的公共成本；在數(shù)據(jù)聯(lián)通基礎(chǔ)上進(jìn)行數(shù)字資源重新整合，實(shí)現(xiàn)金融、交通、環(huán)保等多領(lǐng)域城市間數(shù)字治理協(xié)同。

構(gòu)建以區(qū)域共富為導(dǎo)向的共享格局

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“改革發(fā)展搞得成功不成功，最終的判斷標(biāo)準(zhǔn)是人民是不是共同享受到了改革發(fā)展成果。”發(fā)揮超大城市對(duì)周邊城市的帶動(dòng)作用，不僅要立足于“地”的發(fā)展，更要立足于“人”的發(fā)展。一方面，可通過(guò)超大城市與周邊城市之間“雙向飛地”等模式，鞏固產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系，建立利益共享機(jī)制；另一方面，要著力推進(jìn)超大城市公共服務(wù)資源與周邊城市共享，引導(dǎo)不同城市居民生活水平差距保持在合理范圍內(nèi)。

建立超大城市與周邊城市之間的利益共享機(jī)制。從積極引導(dǎo)超大城市與周邊城市形成合理產(chǎn)業(yè)分工的角度來(lái)看，需要充分調(diào)動(dòng)超大城市在區(qū)域合作方面的積極性，通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，鞏固超大城市在產(chǎn)業(yè)鏈中的核心地位；需要強(qiáng)化周邊城市利用超大城市集聚創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)的能力，增強(qiáng)周邊城市內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力。例如，雙方可通過(guò)多種股份合作形式，在產(chǎn)業(yè)承接地建立產(chǎn)業(yè)飛地園區(qū)，實(shí)現(xiàn)超大城市向周邊進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈延伸與完善；在超大城市建立相應(yīng)科創(chuàng)飛地園區(qū)，為周邊城市尋找并引進(jìn)創(chuàng)新資源和要素，重點(diǎn)孵化有利于周邊城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)和企業(yè)發(fā)展的創(chuàng)業(yè)方向，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)。

大力推進(jìn)超大城市的公共服務(wù)資源共享。充分發(fā)揮超大城市在公共服務(wù)資源方面的優(yōu)勢(shì)，弱化行政邊界，推動(dòng)超大城市公共服務(wù)資源向周邊城市擴(kuò)散，建設(shè)超大城市與周邊城市一體化、均等化的高質(zhì)量公共服務(wù)體系。促進(jìn)教育資源均衡，為各收入群體提供相對(duì)平等的受教育機(jī)會(huì)和條件。健全醫(yī)療與養(yǎng)老保障體系，充分發(fā)揮以超大城市為核心的都市圈資源配置能力，在更大的空間范圍內(nèi)進(jìn)行前瞻性交通基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療康養(yǎng)設(shè)施建設(shè)，積極應(yīng)對(duì)城市人口老齡化問(wèn)題。

“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”系列專家解讀

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