摘 要:超大城市是區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略支點，是穩(wěn)步推動共同富裕的排頭兵。充分發(fā)揮超大城市對周邊城市的輻射帶動作用，要逐步增強周邊城市的經(jīng)濟、人口和要素的承載能力，構(gòu)建高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局；努力形成超大城市與周邊城市治理協(xié)同的局面，構(gòu)建高水平協(xié)同的治理格局；實現(xiàn)超大城市與周邊城市發(fā)展協(xié)作、治理協(xié)同和成果共享，構(gòu)建以區(qū)域共富為導向的共享格局。

關(guān)鍵詞:超大城市 高質(zhì)量發(fā)展 區(qū)域共富

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

城市群是未來我國經(jīng)濟和人口的主要承載空間，是擴大中等收入群體的主要陣地，超大城市作為其核心，是我國資源要素最為集聚、發(fā)展階段更加先行的區(qū)域，是推進中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、穩(wěn)步推動共同富裕的排頭兵，重要性愈發(fā)凸顯。

理解超大城市帶動作用的三重維度

近年來，我國城市化水平穩(wěn)步提升，超大城市數(shù)量逐漸增多，目前已有上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津七個超大城市，并圍繞超大城市形成京津冀城市群、長三角城市群、珠三角城市群和成渝城市群四大城市群。四大城市群呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢，國際競爭力顯著提升，經(jīng)濟份額占全國的比例超過50%。

當前，我國進入扎實推動共同富裕的歷史新階段，站在構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵時間節(jié)點，作為區(qū)域發(fā)展的核心，超大城市首先要實現(xiàn)自身的高質(zhì)量發(fā)展和高水平治理，進而帶動周邊的城市實現(xiàn)共同發(fā)展。從空間格局的發(fā)展上看，超大城市具有經(jīng)濟社會效率局部最優(yōu)的規(guī)模，這一規(guī)模主要取決于科學技術(shù)水平、自然資源稟賦和治理能力。但僅僅依靠提高超大城市的城市規(guī)模，遠不能滿足我國城市化進程中對空間承載能力的要求。對此，要構(gòu)建高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局，在發(fā)展超大城市的同時著力提高周邊城市對人口和各類經(jīng)濟要素的承載能力。從現(xiàn)代化治理的進程看，數(shù)字技術(shù)革新正推動著社會治理變革，超大城市已走在數(shù)治融合的前列。但周邊城市起步較晚、基礎(chǔ)不足，在治理體系變革、治理能力提升方面與中心城市有差距。長此以往，會導致超大城市與周邊城市之間的“數(shù)字鴻溝”演變?yōu)?ldquo;治理鴻溝”，不利于現(xiàn)代化治理體系的構(gòu)建和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。對此，以超大城市帶動周邊城市共進，要構(gòu)建高水平協(xié)同的治理格局，努力形成區(qū)域治理協(xié)同的局面。從區(qū)域共同富裕的視角看，實現(xiàn)超大城市與周邊城市“區(qū)域共富”的關(guān)鍵在于高質(zhì)量、均等化、一體化的公共服務(wù)體系，而這一體系的構(gòu)建離不開超大城市與周邊城市發(fā)展協(xié)作、治理協(xié)同和成果共享。

以超大城市“先行”帶動區(qū)域協(xié)同發(fā)展

構(gòu)建高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局

習近平總書記指出：“增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力。”從這一角度理解超大城市發(fā)展，要充分發(fā)揮超大城市的集聚優(yōu)勢和規(guī)模效應(yīng)，加強超大城市在更大范圍內(nèi)配置資源能力，不斷擴大超大城市作為都市圈中心城市的能級。通過輻射帶動作用幫助周邊城市主動融入城市群發(fā)展，實現(xiàn)各層級城市高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展。

優(yōu)化創(chuàng)新資源配置，充分發(fā)揮超大城市集聚創(chuàng)新效應(yīng)。超大城市作為區(qū)域創(chuàng)新中心，在我國的城市體系中具有戰(zhàn)略支點和重要節(jié)點功能。要以超大城市為核心，通過構(gòu)建更具包容性、更具目標性、更具效率的協(xié)同創(chuàng)新平臺，對人力資本、知識資本、數(shù)據(jù)資本等創(chuàng)新要素進行再集聚和資源配置的再優(yōu)化，增強以超大城市為核心的城市群新舊動能轉(zhuǎn)換能力，持續(xù)鞏固和發(fā)展超大城市在產(chǎn)業(yè)鏈中的核心地位。需要更加充分地調(diào)動創(chuàng)新企業(yè)、高等院校、研究院所等創(chuàng)新主體的積極性，進一步完善政府的引導作用，夯實激勵創(chuàng)新的分配體制，優(yōu)化創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化機制，實現(xiàn)更加有效率的創(chuàng)新資源配置。

推動周邊城市融入，增強超大城市溢出效應(yīng)。要構(gòu)建城市功能互補、產(chǎn)業(yè)梯次分工的新型城市群。超大城市要主動增強與周邊中小城市和小城鎮(zhèn)在城市群體系規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施通達等方面的聯(lián)系和互動。為了更有效發(fā)揮超大城市外溢效應(yīng)，周邊中小城市和小城鎮(zhèn)需承接超大城市向外圍城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，緩解超大城市人口規(guī)模過大而可能帶來的土地要素、公共服務(wù)稀缺等問題。但現(xiàn)實情況中，存在城市群中超大城市與周邊城市行政上不隸屬于同一省級行政區(qū)的跨省域協(xié)調(diào)問題。應(yīng)探索將現(xiàn)有區(qū)域合作部門的溝通協(xié)商職責逐步轉(zhuǎn)化為管理職責，如在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，由各行政轄區(qū)共同設(shè)立區(qū)域管轄權(quán)統(tǒng)一的實質(zhì)性管理機構(gòu)。

構(gòu)建高水平協(xié)同的治理格局

“數(shù)字治理”是構(gòu)建超大城市及其周邊城市高水平協(xié)同的治理格局的關(guān)鍵。超大城市本身應(yīng)以改革為根本動力，以數(shù)治融合為重要方向，以技術(shù)創(chuàng)新撬動治理變革，打造城市數(shù)字治理體系樣板，更好的帶動周邊城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，探索突破行政邊界的壁壘，打破城市間“信息孤島”，推進數(shù)字共享。

先行先試，加快超大城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，打造城市數(shù)字治理體系樣板。依靠大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推動城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動治理，是構(gòu)建數(shù)字治理體系的重要基礎(chǔ)。數(shù)字治理體系的根本邏輯，在于構(gòu)建聯(lián)通線上線下、行政層級和部門的數(shù)字化指揮協(xié)調(diào)中心，以更為明確的數(shù)字治理層級作為原有的行政科層的優(yōu)化，以實現(xiàn)更為精準的治理目標。超大城市應(yīng)先行先試，率先建立扁平化、網(wǎng)格化、可視化的城市數(shù)字治理體系樣板。以上海為例，上海已經(jīng)實現(xiàn)城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，包括交通道路、城市環(huán)境、應(yīng)急管理等城市治理問題均能在城市運行管理中心實現(xiàn)實時監(jiān)控預警，再通過線上和線下緊密協(xié)同的方式處置城市運行中的問題。

打破城市間“信息孤島”，推進數(shù)字共享。由于信息技術(shù)本身帶來的網(wǎng)絡(luò)外部性，城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型體系覆蓋人群數(shù)量越多，越能降低其人均成本、提高其治理效能。以超大城市為“龍頭”，探索區(qū)域協(xié)同治理格局，應(yīng)加大超大城市與周邊城市數(shù)據(jù)共享與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施共享力度，跨越城市治理的“數(shù)字邊界”。具體包含進行城市群頂層設(shè)計，以區(qū)域一體化為導向率先探索數(shù)字一體化發(fā)展路徑，打通數(shù)字“斷頭路”；共享超大城市現(xiàn)有技術(shù)平臺和數(shù)據(jù)，減少周邊城市數(shù)字城市重復建設(shè)帶來的公共成本；在數(shù)據(jù)聯(lián)通基礎(chǔ)上進行數(shù)字資源重新整合，實現(xiàn)金融、交通、環(huán)保等多領(lǐng)域城市間數(shù)字治理協(xié)同。

構(gòu)建以區(qū)域共富為導向的共享格局

習近平總書記強調(diào)：“改革發(fā)展搞得成功不成功，最終的判斷標準是人民是不是共同享受到了改革發(fā)展成果。”發(fā)揮超大城市對周邊城市的帶動作用，不僅要立足于“地”的發(fā)展，更要立足于“人”的發(fā)展。一方面，可通過超大城市與周邊城市之間“雙向飛地”等模式，鞏固產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系，建立利益共享機制；另一方面，要著力推進超大城市公共服務(wù)資源與周邊城市共享，引導不同城市居民生活水平差距保持在合理范圍內(nèi)。

建立超大城市與周邊城市之間的利益共享機制。從積極引導超大城市與周邊城市形成合理產(chǎn)業(yè)分工的角度來看，需要充分調(diào)動超大城市在區(qū)域合作方面的積極性，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，鞏固超大城市在產(chǎn)業(yè)鏈中的核心地位；需要強化周邊城市利用超大城市集聚創(chuàng)新優(yōu)勢的能力，增強周邊城市內(nèi)生增長動力。例如，雙方可通過多種股份合作形式，在產(chǎn)業(yè)承接地建立產(chǎn)業(yè)飛地園區(qū)，實現(xiàn)超大城市向周邊進行產(chǎn)業(yè)鏈延伸與完善；在超大城市建立相應(yīng)科創(chuàng)飛地園區(qū)，為周邊城市尋找并引進創(chuàng)新資源和要素，重點孵化有利于周邊城市產(chǎn)業(yè)升級和企業(yè)發(fā)展的創(chuàng)業(yè)方向，促進產(chǎn)業(yè)鏈升級。

大力推進超大城市的公共服務(wù)資源共享。充分發(fā)揮超大城市在公共服務(wù)資源方面的優(yōu)勢，弱化行政邊界，推動超大城市公共服務(wù)資源向周邊城市擴散，建設(shè)超大城市與周邊城市一體化、均等化的高質(zhì)量公共服務(wù)體系。促進教育資源均衡，為各收入群體提供相對平等的受教育機會和條件。健全醫(yī)療與養(yǎng)老保障體系，充分發(fā)揮以超大城市為核心的都市圈資源配置能力，在更大的空間范圍內(nèi)進行前瞻性交通基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療康養(yǎng)設(shè)施建設(shè)，積極應(yīng)對城市人口老齡化問題。

【本文作者為浙江大學區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究中心副主任，浙江大學中國西部發(fā)展研究院常務(wù)副院長；浙江大學經(jīng)濟學院博士生徐曦磊對本文亦有貢獻】

責編：李 懿

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標明來源及作者，否則追究法律責任。