摘 要:城鄉(xiāng)融合發(fā)展是多主體、多部門、多層級和多維度復(fù)雜互動(dòng)和系統(tǒng)演進(jìn)的過程。既需要鄉(xiāng)村振興以激活鄉(xiāng)村發(fā)展活力，也需要新型城鎮(zhèn)化來持續(xù)推動(dòng)農(nóng)民市民化，最終實(shí)現(xiàn)要素、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化配置，逐步縮小城鄉(xiāng)收入差距，走共同富裕的道路。要素配置制度改革、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和空間布局優(yōu)化的相互促進(jìn)和協(xié)同演進(jìn)，構(gòu)成了促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要?jiǎng)恿C(jī)制。但這個(gè)協(xié)同演進(jìn)機(jī)制不會(huì)自發(fā)形成，而要在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，在強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和理性建構(gòu)的同時(shí)，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，因地制宜、循序漸進(jìn)地推動(dòng)。
關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)融合 要素配置 產(chǎn)業(yè)協(xié)同 空間布局
【中圖分類號】F323 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
城鄉(xiāng)融合發(fā)展是重塑新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、統(tǒng)籌推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑，也是暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)、加快構(gòu)建新發(fā)展格局、實(shí)現(xiàn)共同富裕和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略舉措和必然選擇。邁向全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程，必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，從復(fù)雜系統(tǒng)演進(jìn)的視角來研究和推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮有效市場和有為政府的作用，推動(dòng)要素配置制度、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展與空間布局優(yōu)化的協(xié)同演進(jìn)。
城鄉(xiāng)融合是重塑新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的系統(tǒng)性工程
城鄉(xiāng)融合發(fā)展是復(fù)雜系統(tǒng)性演進(jìn)過程，是多主體、多部門、多層級和多維度復(fù)雜互動(dòng)和系統(tǒng)演進(jìn)的過程。
多主體主要表現(xiàn)為，城鄉(xiāng)融合發(fā)展涉及到多種類型的參與主體，包括農(nóng)民、市民、村集體、各級政府和企業(yè)等。這些參與主體的目標(biāo)函數(shù)存在差異，容易引發(fā)利益沖突。為此，頂層設(shè)計(jì)需要更多地考慮激勵(lì)兼容的制度安排，政策實(shí)施也需要加強(qiáng)外部監(jiān)督。
多部門主要表現(xiàn)為，城鄉(xiāng)融合發(fā)展涉及到農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)等多個(gè)生產(chǎn)部門在城鄉(xiāng)區(qū)域分布的優(yōu)化和融合，伴隨著要素和生產(chǎn)率在部門間的結(jié)構(gòu)性變遷，工作任務(wù)既包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升，也包括搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等等。
多層級主要表現(xiàn)為，城鄉(xiāng)融合發(fā)展涉及到村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市等不同行政層級的區(qū)域協(xié)同發(fā)展，涉及到鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化，是銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要戰(zhàn)略部署?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱《綱要》）明確指出，“以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)農(nóng)民功能”?！度肆Y源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》也強(qiáng)調(diào)，“推動(dòng)在縣域就業(yè)的農(nóng)民工就地市民化，促進(jìn)農(nóng)民工平等享受基本公共服務(wù)”。完善以縣域?yàn)榛締卧h鄉(xiāng)鎮(zhèn)村協(xié)同發(fā)展的城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制是“十四五”期間的重點(diǎn)工作。
多維度主要表現(xiàn)為，城鄉(xiāng)融合發(fā)展涉及到供給側(cè)、需求側(cè)和制度側(cè)等多維度的協(xié)同推進(jìn)。其中，供給側(cè)包括深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展等；需求側(cè)包括深入實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，開拓城鄉(xiāng)消費(fèi)市場，完善城鄉(xiāng)融合消費(fèi)網(wǎng)絡(luò)，改善縣域消費(fèi)環(huán)境，推動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)梯次升級，以及加大城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資，鼓勵(lì)工商資本投資適合產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；s化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域等；制度側(cè)主要涉及體制機(jī)制建設(shè)，包括城鄉(xiāng)要素合理配置機(jī)制、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享機(jī)制、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展機(jī)制、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展機(jī)制和農(nóng)民收入持續(xù)增長機(jī)制等制度體系的建立和完善。
總的來說，城鄉(xiāng)融合發(fā)展意在通過要素、產(chǎn)業(yè)、空間、制度、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等系統(tǒng)的有機(jī)融合，構(gòu)建更高水平的城鄉(xiāng)分工與合作格局，最終形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系?？梢哉f，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論的中國化實(shí)踐與創(chuàng)新。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展動(dòng)力機(jī)制：要素配置制度改革、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展與空間布局優(yōu)化
實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)增長是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要路徑。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要通過產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化，而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展則需要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的支撐，要素配置制度改革以吸引優(yōu)質(zhì)人才和資金下鄉(xiāng)，以及空間布局優(yōu)化來鞏固可持續(xù)發(fā)展成果。簡言之，城鄉(xiāng)居民共同富裕是目的，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展是關(guān)鍵，要素高效配置是基礎(chǔ)，空間布局優(yōu)化是支撐。
深化要素配置制度改革是推動(dòng)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的基礎(chǔ)。《綱要》要求“建立健全城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)政策體系，促進(jìn)要素更多向鄉(xiāng)村流動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力”。平等交換意味著附著于要素的權(quán)利束不會(huì)因?yàn)橐貋碜圆煌瑓^(qū)域而呈現(xiàn)差別。這既包括同一類要素在不同區(qū)域內(nèi)擁有相同的權(quán)利束，也包括來自不同區(qū)域的要素在同一市場中擁有相同的權(quán)利束。雙向流動(dòng)既意味著農(nóng)村的人財(cái)物能夠流向城市，融入并分享城市發(fā)展的收益，也意味著城市的人財(cái)物能夠流向鄉(xiāng)村，融入并分享鄉(xiāng)村振興的收益。高效的雙向流動(dòng)必然要求降低要素在城鄉(xiāng)配置的交易成本，為此要深化要素配置制度改革，建立統(tǒng)一的要素權(quán)利配置體系和高效運(yùn)行的權(quán)利交易機(jī)制。具體來說，在土地制度上，需要健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，使同類用途的土地在城鄉(xiāng)之間擁有相同的權(quán)利束。完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，積極探索降低經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易成本以及降低規(guī)?；?jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的制度安排。積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式，尤其是要深化資格權(quán)退出和有償進(jìn)入機(jī)制改革以及附著在宅基地使用權(quán)上用益物權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。在勞動(dòng)力配置制度上，加大力度深化戶籍制度改革，建立“宜城則城，宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)雙向戶口遷移制度，讓進(jìn)城的農(nóng)民能夠在城里扎根，讓鄉(xiāng)村振興所需的各類人才能夠在鄉(xiāng)村安心落戶。健全農(nóng)民市民化的成本分擔(dān)機(jī)制和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合理退出和進(jìn)入機(jī)制，明確組織成員權(quán)。在資本配置制度上，加快城鄉(xiāng)投融資體制機(jī)制改革，健全農(nóng)村金融服務(wù)體系，創(chuàng)新金融服務(wù)產(chǎn)品，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，加大融資擔(dān)保力度，做好土地用益物權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)業(yè)設(shè)施、農(nóng)機(jī)農(nóng)具等抵押貸款服務(wù)，促進(jìn)工商資本下鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村振興，減少資金的錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。
要素高效配置是基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是關(guān)鍵。必須加快產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展以推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化，促使農(nóng)民收入持續(xù)快速增長。一是要加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的速度，讓產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈更多地延伸和下沉到農(nóng)村。二是要加快提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平和農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率，包括加大力度扶持農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)資生產(chǎn)等前向產(chǎn)業(yè)部門，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會(huì)化服務(wù)體系，加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)機(jī)械化、冷鏈物流等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)作物種植、畜禽養(yǎng)殖等中間產(chǎn)業(yè)部門的生產(chǎn)效率和效益，促使農(nóng)產(chǎn)品加工、存儲(chǔ)、運(yùn)輸和銷售等后向產(chǎn)業(yè)部門的增值收益更多地留在鄉(xiāng)村。三是要加快推動(dòng)鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，借助信息技術(shù)，打破傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)界限，通過技術(shù)融合推動(dòng)產(chǎn)品融合和市場融合，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體跨界多元經(jīng)營。依托特色小鎮(zhèn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺，充分利用鄉(xiāng)村資源稟賦優(yōu)勢，將資源比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)競爭力，形成差異化、特色化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。
空間是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐，也是發(fā)展的硬約束，為此要通過空間布局優(yōu)化提高國土空間開發(fā)和保護(hù)的質(zhì)量和效率，推動(dòng)城鄉(xiāng)空間融合發(fā)展。結(jié)合當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系建設(shè)，應(yīng)健全城鄉(xiāng)融合規(guī)劃制度，統(tǒng)籌優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展所需的生產(chǎn)空間、人口宜居所需的生活空間、可持續(xù)發(fā)展所需的生態(tài)空間，提高城鄉(xiāng)空間融合發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。首先，要加強(qiáng)農(nóng)田保護(hù)，適度增加農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地供給，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供保障。其次，增加三產(chǎn)融合催生的新業(yè)態(tài)的發(fā)展用地供給，探索將有償收回的閑置宅基地、廢棄集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實(shí)現(xiàn)路徑，為鄉(xiāng)村多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支撐。第三，立足資源環(huán)境承載能力，按照人口資源環(huán)境相均衡的原則，統(tǒng)籌推進(jìn)居民點(diǎn)建設(shè)和人居環(huán)境整治，強(qiáng)化保護(hù)和優(yōu)化生態(tài)空間意識。第四，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)空間布局，適度增加城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地，優(yōu)化生活空間，完善城鎮(zhèn)體系和綜合交通體系，充分發(fā)揮縣城和特色小鎮(zhèn)的紐帶作用，構(gòu)建高效的城鄉(xiāng)空間融合網(wǎng)絡(luò)體系。
各方動(dòng)力機(jī)制協(xié)同促進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展
上述要素配置制度改革、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和空間布局優(yōu)化不是孤立進(jìn)行的，而是在相互促進(jìn)、協(xié)同演進(jìn)中系統(tǒng)推動(dòng)城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展的。三者協(xié)同演進(jìn)的邏輯如下：
其一，要素配置制度改革通過促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)人才、土地和資金等，降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和三產(chǎn)融合的要素成本，加快推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展。其二，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)部門的多樣化發(fā)展，有助于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和投資回報(bào)率，促使農(nóng)民增加收入，吸引更多資本投入到鄉(xiāng)村振興中，進(jìn)而推動(dòng)城鄉(xiāng)要素結(jié)構(gòu)和稟賦結(jié)構(gòu)的變遷，而要素和稟賦結(jié)構(gòu)變遷又可能會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)要素配置制度的演進(jìn)。其三，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展會(huì)引致生產(chǎn)空間的變化，需要相適應(yīng)的生產(chǎn)空間以承載農(nóng)業(yè)及三產(chǎn)融合創(chuàng)新發(fā)展成果。例如，優(yōu)化提升各類農(nóng)業(yè)園區(qū)、打造集聚特色產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)圈以及搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺等都會(huì)推動(dòng)生產(chǎn)空間演進(jìn)。進(jìn)一步地，隨著產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，農(nóng)民收入持續(xù)增加，以及新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)民市民化，人口城鄉(xiāng)分布會(huì)呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化，城鄉(xiāng)居民居住形態(tài)和生活空間也會(huì)發(fā)生變化。而生產(chǎn)空間和生活空間的演進(jìn)，會(huì)更進(jìn)一步倒逼生態(tài)空間的保護(hù)和優(yōu)化，尤其是在碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)約束越來越強(qiáng)，生態(tài)空間保護(hù)與綠色發(fā)展已經(jīng)成為政策體系設(shè)計(jì)的重要目標(biāo)。同樣地，空間布局的優(yōu)化也會(huì)反過來通過影響產(chǎn)業(yè)用地成本、基礎(chǔ)設(shè)施水平、居民生活環(huán)境和公共服務(wù)水平等，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和要素自由流動(dòng)。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個(gè)長期的發(fā)展過程，既需要鄉(xiāng)村振興以激活鄉(xiāng)村發(fā)展活力，提高農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，也需要新型城鎮(zhèn)化來持續(xù)推動(dòng)農(nóng)民市民化，在促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶同時(shí)，還需要城市工商資本下鄉(xiāng)，最終實(shí)現(xiàn)要素、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)的優(yōu)化配置，逐步縮小城鄉(xiāng)收入差距，走共同富裕的道路。需要強(qiáng)調(diào)的是，要素配置制度改革、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和空間布局優(yōu)化必須形成相互促進(jìn)的動(dòng)力機(jī)制，才能真正助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展。為此，相關(guān)政策體系制定必須堅(jiān)持復(fù)雜系統(tǒng)演進(jìn)的觀念，通過科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和理性的建構(gòu)過程，加強(qiáng)三者間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性，降低各種不確定性。首先，需要充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，強(qiáng)化對上述協(xié)同演進(jìn)機(jī)制的制度供給和落實(shí)監(jiān)督；其次，需要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)各類主體的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，同時(shí)也要發(fā)揮好政府在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享機(jī)制、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化等公共服務(wù)、物品供給中的積極作用，以及在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中的因勢利導(dǎo)作用；此外，由于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還存在較大的地區(qū)差異，在強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，落地的政策必須做到因地制宜、循序推進(jìn)，通過合理的制度安排來保護(hù)和激勵(lì)基層創(chuàng)新，做到頂層設(shè)計(jì)與基層探索的有機(jī)融合與辨證統(tǒng)一，切忌搞一刀切和盲目突進(jìn)。
【本文作者為山東大學(xué)特聘教授，山東大學(xué)縣域發(fā)展研究院院長】
責(zé)編：羅 婷
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