摘 要:技術(shù)賦能城市治理是都市圈城市群的未來(lái)發(fā)展方向，通過(guò)高新技術(shù)賦能，城市之間突破了外部行政區(qū)劃界限，改變了城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)功能，有效引導(dǎo)公民參與城市治理，并強(qiáng)化了城市風(fēng)險(xiǎn)防控。但是也不應(yīng)忽視技術(shù)賦能城市治理帶來(lái)的一系列挑戰(zhàn)，要從健全技術(shù)制度體系、加快推動(dòng)數(shù)據(jù)開(kāi)放、規(guī)范算法應(yīng)用、平衡技術(shù)理性和價(jià)值理性等方面入手，把握發(fā)展機(jī)遇，更好化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，推動(dòng)都市圈城市群高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞:技術(shù)賦能 城市群治理 以人為本 智慧城市

【中圖分類號(hào)】F29 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

城市群是城市化發(fā)展的高級(jí)階段，是以中心城市為核心，協(xié)同周邊多個(gè)都市圈所構(gòu)成的集合體。“十三五”期間規(guī)劃建設(shè)的19個(gè)城市群，以25%土地集聚了75%人口，創(chuàng)造了88%GDP，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要平臺(tái)。城市群和都市圈的發(fā)展是未來(lái)中國(guó)城市發(fā)展的必然趨勢(shì)和戰(zhàn)略選擇。然而高速發(fā)展的超大型城市群在帶來(lái)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和技術(shù)溢出效應(yīng)外的同時(shí)，也引發(fā)了各種各樣的問(wèn)題。

新冠肺炎疫情期間，超大型城市群面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性因素的脆弱性被凸顯出來(lái)。超大型城市群以及都市圈發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)已成為學(xué)術(shù)界和社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)賦能城市治理，發(fā)展新型數(shù)字政府被認(rèn)為是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑之一。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱“十四五”規(guī)劃綱要）指出，要“將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動(dòng)政府治理流程再造和模式優(yōu)化”。 技術(shù)賦能城市治理是未來(lái)中國(guó)城市群發(fā)展的方向，然而高科技是把雙刃劍，技術(shù)賦能城市治理的關(guān)鍵在于人和管理。因此，我們應(yīng)當(dāng)全面審視技術(shù)賦能城市群發(fā)展的新形勢(shì)、新特點(diǎn)、新問(wèn)題，積極迎接挑戰(zhàn)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，從而更好地實(shí)現(xiàn)城市戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。

技術(shù)賦能都市圈城市群發(fā)展

突破外部行政區(qū)劃界限

在城市發(fā)展的早期階段，城市以獨(dú)立發(fā)展為主。城市群的出現(xiàn)和發(fā)展，則要求各城市之間盡可能實(shí)現(xiàn)最大化融合。高新技術(shù)的飛速發(fā)展有助于打破傳統(tǒng)城市層級(jí)間的行政壁壘，彌補(bǔ)城市產(chǎn)業(yè)斷層，助力城市群發(fā)展壯大。以粵港澳地區(qū)為例，由于地理區(qū)位特殊，存在制度性差異，以往行政審批手續(xù)繁瑣、涉及層級(jí)多，使得港澳地區(qū)居民往來(lái)內(nèi)地營(yíng)商、生活存在諸多不便。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出，要建設(shè)國(guó)際科技創(chuàng)新中心，“優(yōu)化創(chuàng)新制度和政策環(huán)境，著力提升科技成果轉(zhuǎn)化能力，建設(shè)全球科技創(chuàng)新高地和新興產(chǎn)業(yè)重要策源地”?；浉郯拇鬄硡^(qū)城市群正在多措并舉推動(dòng)人才、信息、資本跨區(qū)域流動(dòng)，助力構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，以解決不同區(qū)域“條塊分割”問(wèn)題，使得生產(chǎn)要素一體化發(fā)展成為可能，充分發(fā)揮了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

改變城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)功能

城市群的發(fā)展壯大也引發(fā)諸多“城市病”。大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等新技術(shù)的興起，極大推動(dòng)了城市治理轉(zhuǎn)型，并作為新興政府治理工具改變了傳統(tǒng)管理思維模式。其中，以智慧城市為代表的新城市發(fā)展理念，因其同時(shí)具備技術(shù)理性和價(jià)值理性雙重屬性，被稱作是治理“城市病”的良藥。智慧城市運(yùn)用新一代信息通信技術(shù)（ICT）來(lái)解決現(xiàn)代城市發(fā)展中存在的問(wèn)題，城市開(kāi)始由“數(shù)字化”邁向“智慧化”加速發(fā)展，實(shí)時(shí)傳感器數(shù)據(jù)嵌入城市交通監(jiān)控和移動(dòng)安全系統(tǒng)，城市內(nèi)部功能結(jié)構(gòu)也因此改變。如杭州建設(shè)“城市大腦”、上海建成“一網(wǎng)通辦”等，通過(guò)建立大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，提升城市間的信息處理效率，改善都市圈內(nèi)部城市運(yùn)行效率，公民獲取信息的渠道也更加暢通。

引導(dǎo)公民參與治理過(guò)程

傳統(tǒng)城市空間格局相對(duì)穩(wěn)定，內(nèi)部環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、公共設(shè)施等邊界較為清晰。由于要素結(jié)構(gòu)單一，政府對(duì)城市治理采取自上而下權(quán)威式的行政命令管理模式，有著高度集約化的治理路徑依賴，而且也未能真正做到讓公民有效參與城市規(guī)劃發(fā)展，往往容易使地方政府的管理造成公民不滿。而伴隨城市群的興起，城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)和利益變得更加多元化，社會(huì)治理結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，政府單一管理難以有效涉及社會(huì)方方面面，迫切需要多方參與協(xié)作治理。智慧城市所倡導(dǎo)的城市人文主義價(jià)值觀開(kāi)始受到重視，伴隨著公民參與意識(shí)的覺(jué)醒，政府開(kāi)始關(guān)注公民參與對(duì)城市可持續(xù)發(fā)展的影響。如北京市海淀區(qū)推行“接訴即辦”工作機(jī)制，運(yùn)用“城市大腦”，從智能派單、分析、反饋到問(wèn)題解決全流程賦能城市治理，讓公民能夠通過(guò)政務(wù)熱線積極參與到城市治理當(dāng)中。

強(qiáng)化城市風(fēng)險(xiǎn)防控

不同于傳統(tǒng)城市整體結(jié)構(gòu)功能相對(duì)穩(wěn)定，現(xiàn)代城市群是一個(gè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)脆弱的巨大系統(tǒng)，不同要素大規(guī)模集聚使得城市生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)被人為改變，生態(tài)環(huán)境和資源承載力變得更加脆弱，產(chǎn)生一系列區(qū)域性生態(tài)污染、自然災(zāi)害等問(wèn)題，增加了城市治理難度，帶來(lái)了新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。黨的十九屆五中全會(huì)提出，要建設(shè)“韌性城市”，旨在強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)特大城市的風(fēng)險(xiǎn)防控能力。因此，新興技術(shù)嵌入城市治理過(guò)程中，對(duì)于應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)事件發(fā)揮了積極作用，例如新冠肺炎疫情暴發(fā)期間，健康碼作為杭州技術(shù)賦能城市治理的重要實(shí)踐項(xiàng)目，從2020年2月4號(hào)在余杭區(qū)先行先試，到2月11日杭州健康碼正式上線，僅用了短短一周時(shí)間，不僅在很大程度上彌補(bǔ)了城市內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的薄弱環(huán)節(jié)，而且對(duì)化解災(zāi)害溢出效應(yīng)、強(qiáng)化城市間聯(lián)動(dòng)協(xié)作提供了必要的技術(shù)支持。

新階段技術(shù)賦能城市群治理的挑戰(zhàn)

數(shù)據(jù)開(kāi)放共享不足

數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略發(fā)展核心資源，對(duì)城市資源配置起著至關(guān)重要的作用，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》明確指出，數(shù)據(jù)是繼土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)后的第五大新型生產(chǎn)要素。城市治理領(lǐng)域的技術(shù)運(yùn)用必須要以大數(shù)據(jù)作為核心支撐，然而現(xiàn)階段數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享機(jī)制還較為不足。雖然各級(jí)政府掌握了80%以上的信息數(shù)據(jù)資源，但是政府部門出于各自利益考量，在涉及到數(shù)據(jù)權(quán)屬、開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題時(shí)，為避免承擔(dān)開(kāi)放后的責(zé)任，城市部門對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放建設(shè)不積極，難以有效破解信息孤島局面。此外，就現(xiàn)有已開(kāi)放的數(shù)據(jù)情況來(lái)看，數(shù)據(jù)使用渠道和應(yīng)用形式還較為單一，數(shù)據(jù)僅僅停留在表面可視化操作，難以轉(zhuǎn)換為有效的決策支撐。

算法歧視

算法最早源自數(shù)學(xué)概念，是一系列解決問(wèn)題的清晰指令。當(dāng)人工智能技術(shù)嵌入城市治理后，算法作為人工智能技術(shù)的核心，其初衷是為了實(shí)現(xiàn)技術(shù)深度賦能，應(yīng)用于緩解城市交通運(yùn)行狀況、預(yù)測(cè)環(huán)境污染發(fā)生等領(lǐng)域，旨在為公眾提供更加精準(zhǔn)的服務(wù)，提高城市運(yùn)行效率，加強(qiáng)對(duì)城市運(yùn)行的實(shí)時(shí)規(guī)劃。然而算法如何執(zhí)行反映的是設(shè)計(jì)者的價(jià)值取向，受到主體差異和價(jià)值偏好的影響，這就使得算法不是價(jià)值中立的，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中必然產(chǎn)生偏好運(yùn)算法則，容易產(chǎn)生算法黑箱，進(jìn)而成為一些利益集團(tuán)的權(quán)力工具。算法一旦脫離了受眾的真實(shí)偏好，形成固化路徑，便會(huì)不斷強(qiáng)化負(fù)面規(guī)模效應(yīng)，進(jìn)而產(chǎn)生一大批“數(shù)字難民”，這不僅對(duì)弱勢(shì)群體造成巨大傷害， 而且會(huì)給城市運(yùn)行帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患。

信息技術(shù)安全性

當(dāng)城市被技術(shù)賦能時(shí)，新興技術(shù)全面滲透城市空間，公共空間和私人空間的邊界開(kāi)始淡化，而人們?cè)诎呀裹c(diǎn)關(guān)注于智慧醫(yī)療、智慧交通、智慧教育等為生活帶來(lái)便利的同時(shí)，卻忽視了技術(shù)對(duì)于城市安全造成的危害，產(chǎn)生了數(shù)據(jù)盜取、隱私泄露等諸多安全問(wèn)題。新興信息技術(shù)的運(yùn)行基于虛擬網(wǎng)絡(luò)，城市空間內(nèi)布滿傳感器和監(jiān)控設(shè)備，所有信息要素匯聚到“城市大腦”平臺(tái)中，經(jīng)過(guò)一系列算法處理轉(zhuǎn)換后，再傳輸?shù)礁鱾€(gè)子系統(tǒng)。正是由于平臺(tái)匯聚了大量公共和個(gè)人隱私信息，在信息存儲(chǔ)和傳輸過(guò)程中就容易給不法分子造成可乘之機(jī)。因此，當(dāng)信息技術(shù)在城市治理中形成過(guò)高的工具依賴時(shí)，城市發(fā)展很容易陷入?？鹿P下的“全景敞視主義”中，技術(shù)城市也變成了“監(jiān)控城市”。

技術(shù)與價(jià)值結(jié)構(gòu)失衡

技術(shù)理性強(qiáng)調(diào)的是工具性，是作為一種外在的方法手段，旨在通過(guò)改變外部環(huán)境來(lái)實(shí)現(xiàn)其最終目標(biāo)。而價(jià)值理性更重視人本價(jià)值，強(qiáng)調(diào)對(duì)于社會(huì)公平、倫理等內(nèi)在要素的思考。因此，從本質(zhì)上說(shuō)，技術(shù)在一定程度上整合了城市多元外在價(jià)值，并且，城市建設(shè)快速發(fā)展需要依靠技術(shù)理性的工具優(yōu)勢(shì)，突破傳統(tǒng)空間區(qū)劃，更快調(diào)動(dòng)要素資源、發(fā)揮信息時(shí)效優(yōu)勢(shì)，從而提升城市群地位。地方政府在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中享受到技術(shù)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)理性效應(yīng)，容易忽視內(nèi)在的人本價(jià)值，一些地方過(guò)于追求技術(shù)手段的“唯一性”，使人的主體性缺失，對(duì)城市的歸屬感降低，將人淪為技術(shù)的附屬品。

如何應(yīng)對(duì)未來(lái)技術(shù)賦能挑戰(zhàn)

“治大國(guó)如烹小鮮。”城市治理是國(guó)家治理的縮影，城市治理能力影響著國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的水平。城市群猶如巨大的生命體，只有其內(nèi)部要素融合有序發(fā)展，才能夠產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效能。習(xí)近平總書(shū)記指出，“當(dāng)前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)一些新情況新問(wèn)題，要研究在國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化中，現(xiàn)有區(qū)域政策哪些要堅(jiān)持、哪些應(yīng)調(diào)整。要面向第二個(gè)百年目標(biāo)，作些戰(zhàn)略性考慮”。技術(shù)賦能城市群發(fā)展過(guò)程所帶來(lái)的一系列問(wèn)題，只有找準(zhǔn)小切口，才能解決大問(wèn)題，要想實(shí)現(xiàn)城市群的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)技術(shù)的治理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)，必須采取有針對(duì)性的精細(xì)化管理措施。因此，下一步應(yīng)當(dāng)從健全技術(shù)制度體系、加快推動(dòng)數(shù)據(jù)開(kāi)放、規(guī)范算法應(yīng)用、平衡技術(shù)理性和價(jià)值理性等方面狠下功夫，才能有所成效。

健全技術(shù)制度體系

城市群發(fā)展是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的核心環(huán)節(jié)。黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)城市生態(tài)修復(fù)、功能完善工程，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、管理，合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。技術(shù)賦能城市發(fā)展建設(shè)，在帶給城市諸多新的發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也凸顯諸多潛在弊端。技術(shù)發(fā)展水平與城市建設(shè)不僅僅是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，更是社會(huì)空間關(guān)系的統(tǒng)合，為此，應(yīng)當(dāng)完善頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃先行理念，以全局性視角謀劃城市群建設(shè)，不以行政壁壘為限制，加強(qiáng)區(qū)域政府間、政府與市場(chǎng)、政府與非政府組織間的技術(shù)協(xié)作，建立健全相應(yīng)制度規(guī)章體系，對(duì)治理技術(shù)的運(yùn)用加以規(guī)范，才能夠確保系統(tǒng)內(nèi)部要素正常平穩(wěn)運(yùn)行。

加快推動(dòng)數(shù)據(jù)開(kāi)放

智慧技術(shù)的發(fā)展推動(dòng)了城市間的信息溝通，給城市精細(xì)化治理提供了外部條件。數(shù)據(jù)作為城市政府部門間技術(shù)合作的重要資源，信息孤島的存在使城市間無(wú)法展開(kāi)更加密切的經(jīng)貿(mào)合作。現(xiàn)階段《關(guān)于推進(jìn)公共信息資源開(kāi)放的若干意見(jiàn)》《公共信息資源開(kāi)放試點(diǎn)工作方案》《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置的體制機(jī)制的意見(jiàn)》等政策文件陸續(xù)出臺(tái)，在一些地方試點(diǎn)取得積極成效，但是推廣依舊不足。因此，下一步要積極完善“城市大腦”功能建設(shè)，健全數(shù)據(jù)開(kāi)放與信息共享機(jī)制，匯集信息數(shù)據(jù)資源，才能最大程度上優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)要素流動(dòng)、完善服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。讓城市群的發(fā)展處在數(shù)據(jù)化、可視化情境下，發(fā)展才能更具競(jìng)爭(zhēng)力。與此同時(shí)，防范新興技術(shù)利用信息差異產(chǎn)生不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)，避免陷入“技術(shù)利維坦”的困境。

規(guī)范算法技術(shù)運(yùn)行

為了享有更便捷的公共服務(wù)，更安全穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，公民部分權(quán)利讓渡于算法模型，然而，算法歧視打破了事物運(yùn)行的一般規(guī)律，讓城市運(yùn)行處在“計(jì)算城市”的桎梏之中。算法黑箱是人為不透明操作的結(jié)果，消除算法歧視的本質(zhì)在于規(guī)范算法技術(shù)運(yùn)行，因此，無(wú)論算法給城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)多少收益，都應(yīng)當(dāng)在確保公民利益不受侵害的前提下進(jìn)行。下一步要明確算法責(zé)任主體，在源頭上優(yōu)化算法結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)算法運(yùn)行審查，從信息輸入、模型推演、最終決策等全流程加以規(guī)制，最大程度上規(guī)避算法風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，保障公民的合法利益。

平衡技術(shù)理性和價(jià)值理性

新階段城市發(fā)展對(duì)技術(shù)的運(yùn)用，應(yīng)當(dāng)平衡技術(shù)理性和價(jià)值理性兩者間關(guān)系，強(qiáng)化以人為本的價(jià)值理念。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“做好城市工作，要順應(yīng)城市工作新形勢(shì)、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民”。城市發(fā)展的核心主體是人，技術(shù)本身不會(huì)帶來(lái)社會(huì)變革，驅(qū)動(dòng)變革更多取決于使用技術(shù)的人。技術(shù)賦能城市發(fā)展帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)回應(yīng)公眾的合理訴求和價(jià)值需要，重視人的主體性作用，引導(dǎo)公眾參與到城市發(fā)展建設(shè)當(dāng)中，只有人和空間相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)，才能激發(fā)城市群最大經(jīng)濟(jì)活力。

【本文作者為廈門大學(xué)公共政策研究院教授；本文系福建省社科研究基地重大項(xiàng)目階段性成果 （FJ2020MJDZ004）；廈門大學(xué)公共政策研究院研究生魏煒對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

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責(zé)編：臧雪文

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