【摘要】全球海洋生態(tài)環(huán)境問題的背后，是國際條約與地區(qū)規(guī)則之間的碰撞，以及不同治理主體地位與利益的博弈。當前，我國正處于加快建設海洋強國的關鍵時期，無論是應對與解決全球海洋生態(tài)環(huán)境問題，還是確保自身海洋戰(zhàn)略利益，我國都應全方位參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理。通過完善頂層設計、健全責任體系、推進協(xié)同治理、搭建資金機制，助推我國深度參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理。

【關鍵詞】海洋  生態(tài)環(huán)境  治理   一帶一路  共同體    

【中圖分類號】F205    【文獻標識碼】A

積極參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理是我國建設海洋強國、推動構建海洋命運共同體的重要舉措之一，但當前我國在責任體系、協(xié)調機制、資金投入等方面仍存在一些問題，與凝聚全球海洋生態(tài)環(huán)境治理合力、提升應對環(huán)境挑戰(zhàn)行動力的目標仍有一定差距。在此背景下，本文通過分析中國參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)狀和問題，提出對策建議，對于改善全球海洋生態(tài)環(huán)境質量、提升中國參與全球海洋環(huán)境治理的能力和水平具有重要意義。

中國參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的基本方式

我國經過多年努力，已初步融入全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的體系，以海洋強國戰(zhàn)略和“21世紀海上絲綢之路”戰(zhàn)略構想為引領，中國如今已積極主動地參與了全球海洋生態(tài)環(huán)境治理，初步形成了以國家為主體，企業(yè)、社會組織及公眾共同參與的全球海洋生態(tài)環(huán)境治理體系。

中國政府參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的方式主要有：參與國際立法；推進海洋生態(tài)環(huán)境管理體制改革；嚴格履行相關國際公約或協(xié)定；主動構建國際海洋合作平臺。

中國企業(yè)參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的方式主要有：一是提供資金支持。如中國海洋石油總公司發(fā)起并成立了中國海油海洋環(huán)境與生態(tài)保護公益基金會，開展海洋環(huán)境保護相關工作。二是提供技術支撐。通過提供多種專業(yè)服務，廣泛參與全球海洋污染防治、全球海洋生物多樣性養(yǎng)護、全球海洋資源節(jié)約集約利用等領域相關工作。三是培育海洋新業(yè)態(tài)。通過建設海洋科技園區(qū)、促進海洋技術轉移等措施，建立以企業(yè)為主體的海洋綠色技術創(chuàng)新體系，提升全球海洋科技創(chuàng)新能力。

社會組織和公眾參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的方式主要為：一方面，社會組織與政府間國際組織和非政府國際組織合作開展海洋生態(tài)保護、海洋科學調查研究等項目；積極參與并推動國際海洋科技、生物資源和環(huán)境保護等領域的雙邊和多邊合作。另一方面，公眾通過開展海岸垃圾清理活動、踐行綠色生活與消費方式等參與全球海洋治理。

中國參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理面臨的主要問題

國內涉海法律、標準體系有待完善。第一，我國海洋法律體系有待完善。由于中國的“海洋基本法”立法工作尚未啟動，我國缺少一部協(xié)調涉海問題的基礎性法律?，F(xiàn)有的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》對造成珊瑚礁、紅樹林等海洋生態(tài)系統(tǒng)及海洋水產資源、海洋保護區(qū)破壞的生態(tài)損害行為的處罰力度較低。與美國、歐盟、日本等海洋強國相比，我國海岸帶綜合管理法的缺失，導致省級海岸帶管理條例缺乏上位法支持。第二，海洋標準體系國際化不足。我國在海洋生態(tài)環(huán)境標準制定方面總體表現(xiàn)為主導權不足，在海洋產業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護、公益服務等領域缺少統(tǒng)一性、準確性和可比性的規(guī)范與標準指引，尚未實現(xiàn)國內海洋標準“走出去”。此外，雖然我國在深海觀測、海洋工程裝備、海洋能、海洋檢驗檢測、海水利用等方面參與了國際標準的研制，但目前仍處于追趕國際先進水平的狀態(tài)。

多主體責任體系亟待健全。首先，治理部門責任劃分不清，海洋管理體制亟待完善。一方面，在海洋污染防治過程中，海洋管理體制存在部門職能交叉、職能空缺與碎片化監(jiān)管的現(xiàn)象。如海洋生態(tài)環(huán)境由生態(tài)環(huán)境部負責監(jiān)管，而國家海事局仍具有海上設施與船舶污染防治的職能，存在職能的重疊。另一方面，在海洋污染防治和執(zhí)法方面，生態(tài)環(huán)境、交通、自然資源等部門間也存在職能交叉、職能缺位與碎片化監(jiān)管現(xiàn)象。其次，企業(yè)主動參與海洋生態(tài)環(huán)境保護的意愿不足。提升綠色生產服務能力的動力不足，往往未能及時公開海洋環(huán)境治理有關信息，更多的是被動參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理，且主要集中在污染物治理等末端環(huán)節(jié)，預防和全過程治理模式使用較少。最后，社會組織和公眾參與的深度不足。社會組織和公眾參與不成規(guī)模、力量微弱，決策參與渠道不足，難以實現(xiàn)具有深度和廣度的參與；公眾的全球海洋生態(tài)安全責任意識缺乏，甚至成為海洋環(huán)境問題的制造者。近年一些漁民在海南島周邊海域采挖珊瑚礁，導致沙灘面積萎縮，海洋生物多樣性遭到破壞。

多元共治的協(xié)調機制仍需改善。第一，我國跨部門、跨區(qū)域涉海統(tǒng)籌協(xié)調機制有待進一步健全。作為高層次議事協(xié)調機制，發(fā)揮綜合決策與宏觀協(xié)調作用的國家海洋委員會目前尚未正式成立；分層級的協(xié)調機制有待進一步健全。第二，中國與部分國家海洋信息溝通不暢，協(xié)商機制有待構建。主要表現(xiàn)為：中國與日本、越南等鄰國存在島礁的主權爭端，制約了中國海洋國際影響力的發(fā)揮；中國構建全球海洋秩序的經驗較少，資源整合能力較弱，與傳統(tǒng)海洋強國及國際組織在技術、人力、物力等方面的優(yōu)勢相比還有一定距離。

多元化資金投入機制亟需改進。第一，社會資本投入不足。當前，中國參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的資金大多來源于財政，社會資金投入不足。2012至2018年，中央財政直接安排專項資金110多億元支持海域、海島和海岸帶整治修復工作，但與我國海洋生態(tài)環(huán)境保護的資金需求相比仍存在較大差距。此外，我國涉海金融產品的種類較少，在國際上的認知度較低，導致我國在國際資本市場缺乏話語權。第二，海洋生態(tài)環(huán)境保護專項基金的設立不足。目前，中國針對海洋溢油損害事故設立了油污損害生態(tài)補償專項資金，但在海洋污染治理、科學研究、資源開發(fā)等相關領域尚未設立專項基金。與之相對，美國等發(fā)達國家普遍設立了專門的海洋政策信托基金用于海洋污染治理、科學研究、資源開發(fā)等項目。

如何解決中國參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理面臨的問題

完善海洋生態(tài)環(huán)境保護的頂層設計。一是完善中國涉海法律體系。應當適時啟動“海洋基本法”的立法工作，對有關海洋問題的大政方針、發(fā)展戰(zhàn)略、海洋問題決策體制、海上執(zhí)法體制以及解決海洋爭端的原則與方法等方面作出規(guī)定。完善《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》，修訂關于破壞海洋生態(tài)環(huán)境行為處罰的相關條款，提升處罰門檻，加大對違法行為的行政處罰力度。盡快制定“海岸帶管理法”，以海岸帶生態(tài)系統(tǒng)為基礎，建立以程序性規(guī)則為主的統(tǒng)籌協(xié)調機制，明確中央與地方海岸帶管理項目與其它涉海項目之間的優(yōu)先順序，以此為依據(jù)對海岸帶實施綜合管理。二是積極主導全球海洋生態(tài)環(huán)境治理規(guī)范標準編制。以“一帶一路”倡議為平臺，由中國牽頭組織有關國家制定與修訂海洋防災減災、海洋綠色生產和海洋信息等領域技術標準，提高海洋標準的有效性、先進性和適用性。堅持海洋標準化國內與國際發(fā)展并重，實施中國海洋標準“走出去”工程，在國際層面加快與“一帶一路”沿線國家的海洋標準互認；在國內層面加快相關海洋生態(tài)保護標準、政策文件的翻譯工作，建立一套與國際接軌的海洋生態(tài)環(huán)境保護標準體系框架等。

健全各方責任體系。第一，在政府層面，明確各主體責任，優(yōu)化海洋管理機構及其職能配置。如：在海洋污染防治方面，可將船舶污染防治職責歸并到生態(tài)環(huán)境部，實現(xiàn)其對海洋污染問題的統(tǒng)一監(jiān)管；授權國家海警總隊牽頭與各沿海地區(qū)的涉海部門共同建立常態(tài)化、區(qū)域性、聯(lián)合性的海洋管理執(zhí)法機制。第二，在企業(yè)層面，提高國內企業(yè)對全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的參與度。企業(yè)應著眼于海洋經濟綠色轉型，積極培育海洋生物科技、海水淡化、深海資源等綠色低碳循環(huán)的海洋產業(yè)；積極推動建設藍碳、海洋牧場等海洋戰(zhàn)略性新興產業(yè)的先行示范區(qū)。第三，在公眾層面，鼓勵社會組織和公眾參與海洋生態(tài)環(huán)境治理。通過完善法律與政策規(guī)定、搭建網絡平臺等方式，拓寬公眾參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的渠道，在管理決策、信息發(fā)布與交流、公眾監(jiān)督等環(huán)節(jié)提高公眾參與水平、參與效果和參與能力。通過多種形式的科普活動，尤其是科普進校園等一系列活動，提高公眾的參與意識。

建立和完善多方參與的協(xié)同治理機制。一方面，構建由以下四項機制組成的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系：統(tǒng)籌協(xié)調機制由國家海洋委員會承擔，建議將該委員會由原來的國家海洋局成員組成轉變?yōu)橛芍醒胝?、有關涉海部委、地方政府、社區(qū)、行業(yè)協(xié)會、公益組織等各利益相關方組成的議事機構，保障其決策權和監(jiān)督權，強化其宏觀協(xié)調職能。管理執(zhí)行機制由各級涉海部門共同承擔，重點開展海洋生態(tài)環(huán)境的保護與治理工作；科學咨詢和評估機制由獨立的科學委員會來執(zhí)行，為規(guī)劃、保護和開發(fā)策略、績效評估等提供科學支撐；社會參與機制重點確保企業(yè)和社會公眾的有效參與，保障各利益相關方的基本利益。另一方面，加強中國在全球海洋生態(tài)環(huán)境治理主體中的主導權。宏觀層面，發(fā)起成立“‘一帶一路’國際海洋合作組織”，將建設全球海洋命運共同體、加強海洋生態(tài)環(huán)境的保護與可持續(xù)發(fā)展作為目標，探索建立“一帶一路”沿線國家和地區(qū)海洋領域環(huán)境治理體系的新規(guī)范。微觀層面，應積極參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理相關的國際條約規(guī)則制定過程中的議題設置、約文起草及締約談判，增強中國在全球海洋生態(tài)環(huán)境治理方面的話語權與主導權。

積極探索“金融海洋”發(fā)展新模式。一是拓寬海洋治理資金渠道。鼓勵社會資本積極參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理，與政府合作設立海洋生態(tài)環(huán)境治理基金。其中，政府負責基金的決策和管理，專業(yè)基金管理機構負責運營，第三方金融機構進行監(jiān)管，構建良性的基金運行管理模式。二是增加專項海洋生態(tài)環(huán)境治理基金類別。建議由中國海洋發(fā)展基金會主導，在海洋污染治理、科學研究、資源開發(fā)等相關領域設立專項基金，用于海洋生態(tài)環(huán)境治理。三是鼓勵擴大藍色債券的發(fā)行。積極培育藍色債券發(fā)行主體，鼓勵更多的海洋相關企業(yè)和金融機構參與藍色債券發(fā)行，提高整體發(fā)行能力；儲備藍色項目資源庫，以龐大的藍色融資需求推動藍色債券市場發(fā)展；鼓勵藍色債券品種創(chuàng)新，例如發(fā)行由政府與相關利益方簽訂、當海洋生態(tài)環(huán)境問題改善而節(jié)約公共預算時由政府方履約付款的藍色社會影響力債券等。

就前景而言，中國參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理體現(xiàn)為機遇與挑戰(zhàn)并存。當下，中國已由國際海洋法治的維護者逐步向和諧海洋秩序的構建者和海洋可持續(xù)發(fā)展的推動者轉變，隨著中國綜合國力的增強以及國際影響力的不斷提升，作為負責任的海洋大國和崛起中的海洋強國，我國在全球海洋生態(tài)環(huán)境治理體系構建過程中的話語權將不斷增加，亦將為全球海洋生態(tài)環(huán)境的發(fā)展提供更具合作性和可持續(xù)性的中國方案和中國智慧。

（作者分別為中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副研究員；中共中央黨校（國家行政學院）哲學教研部教授、馬克思主義哲學教研室主任）

【注：本文系2018年度教育部哲學社會科學重大攻關項目“我國海洋可持續(xù)發(fā)展與海島振興戰(zhàn)略研究”（項目編號：18JZD059）階段性成果】

【參考文獻】

①中共中央文獻研究室：《習近平關于社會主義生態(tài)文明建設論述摘編》，北京：中共中央文獻研究室，2017年。

②張晏瑲、石彩陽：《中國參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的路徑——以系統(tǒng)論為視角》，《南海學刊》，2019年第3期。

責編/鄧楚韻    美編/楊玲玲

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