【摘要】新加坡人民行動黨是世界上連續(xù)執(zhí)政時間最長的政黨之一。人民行動黨執(zhí)政合法性主要是依靠自獨立以來取得的傲人的經(jīng)濟績效和給新加坡人民生活質(zhì)量帶來的巨大改善。自1959年執(zhí)政以來，通過逐漸發(fā)展出來的對黨內(nèi)和政黨系統(tǒng)內(nèi)政黨間關(guān)系管理和控制的制度和機制，人民行動黨成功地抵御了包括經(jīng)濟危機在內(nèi)的外部政治經(jīng)濟環(huán)境變化的沖擊，外部反對黨的挑戰(zhàn)，維系了黨內(nèi)精英的團(tuán)結(jié)和政治領(lǐng)導(dǎo)人的有序更替。這是新加坡執(zhí)政黨人民行動黨能長期執(zhí)政的基礎(chǔ)和奧秘。

【關(guān)鍵詞】新加坡  政黨  政治改革  選舉

【中圖分類號】D602    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

新加坡人民行動黨成立于1954年，自1959年成為執(zhí)政黨以來一直執(zhí)政到現(xiàn)在，是世界上連續(xù)執(zhí)政時間最長的政黨之一。作為前英國殖民地，新加坡繼承了英國威斯敏斯特議會民主制，并結(jié)合本地情況對政黨、立法、行政、司法機構(gòu)進(jìn)行了一系列的本土化改革，形成了其獨特的政治制度形態(tài)。

新加坡人民行動黨的合法性和執(zhí)政黨地位的確立是其在每五年一次和反對黨進(jìn)行競爭的大選中取勝來實現(xiàn)的。學(xué)界將新加坡這種有選舉但是一黨長期執(zhí)政的政體稱之為“支配型政黨政體”。然而和其他有或有過“支配型政黨政體”形式的政黨，如馬來西亞巫統(tǒng)、中國臺灣地區(qū)的國民黨、墨西哥的革命制度黨相比，新加坡執(zhí)政黨人民行動黨并沒有在長期執(zhí)政后，丟掉自己的政權(quán)，而且在可預(yù)見的未來有可能會一直保持這樣支配型地位，這其中的原因耐人尋味。了解和理解新加坡人民行動黨在有競爭性選舉的形式下仍能夠長期執(zhí)政的奧秘，對于全面深入理解民主和選舉制度，對于加強和改進(jìn)執(zhí)政黨建設(shè)，有重大的理論和實踐意義。盡管新加坡跟中國的國情千差萬別，新加坡執(zhí)政黨的經(jīng)驗和做法幾乎沒有借鑒的意義和價值，但是新加坡人民行動黨過去的實踐和未來面對的挑戰(zhàn)，對于我們理解西式選舉民主在亞洲的實踐困境，理解全球化和西方自由民主思潮對東亞社會的沖擊有相當(dāng)?shù)膯l(fā)價值。

新加坡政黨政治與人民行動黨

1959年新加坡擺脫英國的殖民統(tǒng)治，取得自治地位，1965年獨立成為單一制的國家。新加坡保留和繼承了英國威斯敏斯特式的議會民主制，并結(jié)合國情進(jìn)行了改良。新加坡每五年舉行一次全國大選。新加坡國會采用單院制，現(xiàn)有93名民選議員，和多名官委和非選舉議員（2020年大選）。新加坡現(xiàn)共有31個選區(qū)，其中14個單選區(qū)，17個集選區(qū)。單選區(qū)為每個選區(qū)產(chǎn)生1名議員的選區(qū)。集選區(qū)為每個選區(qū)產(chǎn)生4-6名議員的選區(qū)，其中至少有一名屬少數(shù)族群的候選人。新加坡國會五年一任，可提前解散。大選須在國會解散后三個月內(nèi)舉行。新加坡年齡21歲或以上公民（選民）有權(quán)投票。投票是強制和秘密的。除執(zhí)政黨新加坡人民行動黨以外，目前活躍的反對黨有12個，包括由前新加坡國會議員人民行動黨黨員陳清木2019年成立的新反對黨“新加坡前進(jìn)黨”。在新加坡，反對黨和執(zhí)政黨的關(guān)系不是民主協(xié)商的關(guān)系，而是爭奪政府控制和管理權(quán)的關(guān)系。自1959年執(zhí)政以來，新加坡人民行動黨一直在多黨競爭中保持勝利。在1968年到1981年的歷次選舉中，新加坡人民行動黨都取得了絕對勝利，囊獲國會的所有議席。在1981年的補選中，反對黨打破了這種壟斷局面。在剛結(jié)束的2020年舉行的大選中，人民行動黨在國會93個民選議席中，取得了83個議席，另一反對黨工人黨取得了剩下的10個席位。人民行動黨在國會中一直保持壓倒性的優(yōu)勢。

與美國的民主黨和共和黨不同，新加坡的政黨是列寧式政黨，即政黨有嚴(yán)格的選拔黨員的標(biāo)準(zhǔn)，黨員需要認(rèn)同黨的綱領(lǐng)，繳納黨費，參加黨的活動，遵守黨的紀(jì)律和章程。由于歷史沿革的關(guān)系，新加坡的政黨包括人民行動黨在政府機關(guān)、企事業(yè)單位和社會組織中都不設(shè)黨支部。政黨的黨支部都是設(shè)在社區(qū)的，黨員在社區(qū)黨支部開展活動和為政黨服務(wù)。按照人民行動黨的黨章，17歲以上的新加坡公民入黨，需要向黨秘書長提交書面申請。人民行動黨中央執(zhí)行委員會（中執(zhí)委）投票決定是否吸納其入黨。中央執(zhí)行委員會可以拒絕任何入黨申請，無需告訴原因，并且其決定是最后決定。人民行動黨黨員大會每兩年舉行一次，會議期由中委會決定。大會可以由中委會決定發(fā)起，或由超過10%的黨員發(fā)起。

人民行動黨采用的動員方式是社會動員而不是政治動員，即人民行動黨盡管有青年和婦女組織，但是人民行動黨并不以黨內(nèi)培養(yǎng)黨員為主，而是以社會培養(yǎng)和選拔為主。人民行動黨主動在社會上尋找和物色各行各業(yè)的成功人士來加入政黨。盡管沒有公開數(shù)據(jù)顯示人民行動黨的普通黨員和黨員干部的數(shù)量，根據(jù)新加坡學(xué)者Netina Tan 2014年的研究，1998年新加坡人民行動黨的黨員總數(shù)大約為15000人，黨干大約只有1000人。由于新加坡本國公民人口的穩(wěn)定性和人民行動黨黨員發(fā)展的穩(wěn)定性，現(xiàn)在的數(shù)字和比例應(yīng)該和當(dāng)時相差不多。

人民行動黨長期以來都是以實用主義和謀求國家生存作為自己的意識形態(tài)，將誠信、種族多元、績優(yōu)官僚制、自我依賴作為自己的價值觀。其執(zhí)政合法性主要是依靠自獨立以來取得的傲人的經(jīng)濟績效和給新加坡人民生活質(zhì)量帶來的巨大改善。

新加坡人民行動黨長期執(zhí)政的奧秘

對于有民主選舉形式的單一政黨支配型政體而言，一個政黨如果想長期保持執(zhí)政地位，最重要的就是建立一套控制和管理黨內(nèi)和政黨間競爭關(guān)系的制度，以有效防止外部政黨對執(zhí)政黨地位的沖擊、執(zhí)政黨內(nèi)部的分裂和政黨領(lǐng)導(dǎo)人更替帶來的不穩(wěn)定性。歷史上其他幾個曾經(jīng)長期執(zhí)政單一政黨支配型政體因為沒有解決好這幾個方面的挑戰(zhàn)，喪失了政權(quán)，淪為在野黨或不復(fù)存在。

新加坡人民行動黨利用自己長期執(zhí)政和在國會中壓倒性優(yōu)勢，通過一系列法令和管理舉措對反對黨的發(fā)展進(jìn)行限制和打壓。由于新加坡獨特的地緣和區(qū)域政治宗教環(huán)境，人民行動黨出于國家安全、種族和宗教和諧的考慮，公開反對西式自由民主，對言論、結(jié)社和新聞出版等進(jìn)行限制。人民行動黨組閣的政府可以發(fā)起誹謗訴訟，通過法律途徑打擊政治異見分子。由于執(zhí)政黨通過政府對公眾集會的限制、對媒體的柔性管控、對選舉規(guī)則和選區(qū)劃分的控制以及對反對黨募款和各種政治活動的限制，反對黨在平常很難開展活動和獲得執(zhí)政經(jīng)驗。通過對集選區(qū)制度的推行，贏者通吃的選舉制度使得執(zhí)政黨在國會選舉中擁有相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢。人民行動黨發(fā)展出來的官委議員制度和非選舉議員制度在事實上削弱了反對黨對異議分子的吸納和利益聚集，也讓保守求穩(wěn)的選民不需要使用選票支持反對黨執(zhí)政以獲得國會中的不同聲音。官委議員制度和非選舉議員制度通過選擇性地收編反對派，阻止反對者形成統(tǒng)一戰(zhàn)線。

在政黨內(nèi)部，人民行動黨也建立了一整套的制度化的社會精英招募和候選人選擇的制度。精英招募的制度化是指通過一系列的手段和過程，人民行動黨在黨內(nèi)培養(yǎng)和選拔精英。候選人選擇是指在黨內(nèi)精英分子中選拔人員通過選舉擔(dān)任國會議員，并從中再進(jìn)行選拔擔(dān)任政府部長在內(nèi)的高級政治官員。這一整套制度的確立就是為了保證黨內(nèi)精英的團(tuán)結(jié)和領(lǐng)導(dǎo)人更替的有序進(jìn)行。

1961年人民行動黨內(nèi)經(jīng)歷了一場大分裂。人民行動黨的領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)識到黨員職業(yè)、經(jīng)濟階層和教育背景組成的多樣性和包容性以及黨內(nèi)民主對黨內(nèi)團(tuán)結(jié)產(chǎn)生了傷害。李光耀等人隨之對人民行動黨進(jìn)行了改組，將其從黨員直接民主的制度形式改革成黨干系統(tǒng)。改革以前，人民行動黨的中央執(zhí)行委員會（中執(zhí)委）是黨員普選的。改革之后只有政黨核心精英黨干才可以在兩年一屆的中執(zhí)委選舉中投票。黨干在整體黨員中的比例相當(dāng)?shù)停h員必須由資深黨員推薦并經(jīng)由內(nèi)閣部長和國會議員組成的三次面試才有機會成為黨干，擁有成為人民行動黨中央執(zhí)行委員會成員的可能性。

人民行動黨中央執(zhí)行委員會是黨內(nèi)最高政策制定機構(gòu)。人民行動黨的總書記是總理擔(dān)任的，總理負(fù)責(zé)挑選黨干，并最終決定誰可以在兩年一屆的黨干大會上成為中央執(zhí)行委員會的候選人。按照人民行動黨的章程，中執(zhí)委由18人組成，大多數(shù)成員都是政府的內(nèi)閣部長。中執(zhí)委提名8個人選，剩余的十人由黨干大會提名。這樣現(xiàn)任的中執(zhí)委和黨的總書記對于下一任中執(zhí)委人選有非常大的控制權(quán)。這樣一個系統(tǒng)使得政見高度一致的成員進(jìn)入政黨的內(nèi)部決策圈，有不同意見的黨員被排除在外。這18個中央執(zhí)委會成員成為政黨的核心領(lǐng)導(dǎo)層，以實現(xiàn)政黨高層的團(tuán)結(jié)和一致。

在國會議員、組閣部長和高級政務(wù)官員選拔上，人民行動黨沒有采用一般政黨采取的招募、考核、晉升基層黨員的垂直整合制度，而是采取了主動點將的精英整合制度，直接在公務(wù)員系統(tǒng)、軍隊和政聯(lián)企業(yè)中物色人才，同時通過公共服務(wù)委員會的獎學(xué)金制度進(jìn)行學(xué)術(shù)精英的招募。人民行動黨通過政府將國家選派至海外著名大學(xué)學(xué)習(xí)的學(xué)霸直接招募進(jìn)政府的領(lǐng)導(dǎo)序列。這些精英可以直接空降到選區(qū)，通過選舉成為國會議員和部長。這個人才選拔的過程不是在政黨內(nèi)部普選的，而是經(jīng)過了一個精心設(shè)計的由篩選、提名和任命三個步驟組成的系統(tǒng)。

在最關(guān)鍵的人民行動黨總書記也是執(zhí)政黨總理的人選上，2004年第二任總理吳作棟執(zhí)政期間也發(fā)展了一個三步走的總理選拔制度。首先所有內(nèi)閣部長以共識為基礎(chǔ)提名一個人擔(dān)任總理。然后所有執(zhí)政黨國會議員召開大會表達(dá)看法。國會議員可以支持此人選，也可以提名其他人選。不管被提名的人選是誰，CEC的18個成員有最終決定權(quán)。為了保證領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的順利交接，新加坡的政治領(lǐng)導(dǎo)人并不會馬上離開政治舞臺，而是充當(dāng)高級部長或資政，給新上任的領(lǐng)導(dǎo)學(xué)習(xí)前任經(jīng)驗的機會。

通過一系列的制度安排，在新加坡，選舉不是政黨更替的機會，反而能起到進(jìn)行政黨更新，進(jìn)行政黨整肅和阻止黨內(nèi)反對聲音的作用。由于新加坡的國會議員和從中產(chǎn)生的政治領(lǐng)導(dǎo)人基本上是從公務(wù)員隊伍、軍隊、法定機構(gòu)甚至是商業(yè)機構(gòu)中空降到選區(qū)參加選舉，從而進(jìn)入國會、組閣和成為包括部長和其他高級政治任命官員的，在此之前他們當(dāng)中的很多人沒有任何基層工作的經(jīng)驗，由于反對黨的力量薄弱，除了添加新鮮血液以外，選舉成為執(zhí)政黨用來招募、獎勵忠實支持者和排除內(nèi)部政見不合者的手段。這樣的手段強化了政黨內(nèi)部精英的團(tuán)結(jié)。此外，選舉在新加坡還有其他的政治功能。通過選舉，人民行動黨還可以識別體制內(nèi)精英，在選舉中受到民眾支持的精英才可以得到進(jìn)一步的重用。由于長期在選舉中保持巨大的優(yōu)勢，每次選舉都是對執(zhí)政黨執(zhí)政能力的公開展示。這種攻無不克的形象的展示，對黨內(nèi)和黨外的挑戰(zhàn)者都可以產(chǎn)生威懾作用。

對于選民而言，執(zhí)政黨具有長期壓倒性的優(yōu)勢，反對黨的人才招募和政黨組織建設(shè)都無法和執(zhí)政黨相提并論，絕大多數(shù)反對黨從沒有進(jìn)行過社區(qū)治理，如果選擇反對黨，則面臨著巨大的不確定性。此外執(zhí)政黨壟斷國家資源，并通過公共住房硬件更新等措施獎勵選民的忠誠、懲罰選民的背叛。

自1959年執(zhí)政以來，通過逐漸發(fā)展出來的對黨內(nèi)和政黨系統(tǒng)內(nèi)政黨間關(guān)系管理和控制的制度和機制，人民行動黨成功地抵御了包括經(jīng)濟危機在內(nèi)的外部政治經(jīng)濟環(huán)境變化的沖擊、外部反對黨的挑戰(zhàn)，維系了黨內(nèi)精英的團(tuán)結(jié)和政治領(lǐng)導(dǎo)人的有序更替。這是新加坡執(zhí)政黨人民行動黨能長期執(zhí)政的基礎(chǔ)和奧秘。

新時期新加坡執(zhí)政黨長期執(zhí)政面臨的挑戰(zhàn)

新加坡人民行動黨長期執(zhí)政的奧秘的核心是其“不自由的選舉民主”。精英吸納和對新聞出版、言論自由和結(jié)社的管控限制了反對黨的人才招募和培養(yǎng)以及社會動員行為。長期執(zhí)政優(yōu)勢和對選舉程序和規(guī)則的把控使反對黨的競爭處于劣勢。通過選舉進(jìn)行政黨更替，形成和構(gòu)建促進(jìn)政黨忠誠和精英團(tuán)結(jié)的激勵分布系統(tǒng)。然而隨著時代的發(fā)展，這套制度賴以存在的政治經(jīng)濟和社會環(huán)境發(fā)生了巨大的變化。

首先，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和教育水平的提高，新加坡人民行動黨已經(jīng)無法吸納所有社會精英。反對黨開始招募越來越多的學(xué)術(shù)和企業(yè)界精英人士。由于新加坡教育特別是高等教育的發(fā)展，畢業(yè)于新加坡國內(nèi)排名世界前20大學(xué)的新加坡中產(chǎn)階層對所謂海外名校畢業(yè)的精英越來越不感冒，民眾對執(zhí)政黨招募的精英的素質(zhì)和能力也開始產(chǎn)生懷疑。

其次，反對黨和社會的異議人士紛紛通過互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體發(fā)表自己的不同主張和進(jìn)行政治動員，盡管執(zhí)政黨對互聯(lián)網(wǎng)上流傳的污蔑性和誹謗性假消息通過法律手段進(jìn)行壓制，但是大量的互聯(lián)網(wǎng)信息超越了執(zhí)政黨干預(yù)和管理的能力范圍，執(zhí)政黨通過誹謗訴訟來進(jìn)行管控的能力和效果越來越弱。此外，盡管新加坡政府大力抵制西式民主自由思想，但是新一代的新加坡人英語是其母語，從小接觸的都是西式自由民主思想，對傳統(tǒng)執(zhí)政黨管理手段越來越有微詞。

再次，新加坡執(zhí)政黨奉行的績優(yōu)官僚制也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。盡管新加坡執(zhí)政黨的一系列黨內(nèi)管理手段可以保持黨內(nèi)忠誠和穩(wěn)定，但是這也帶來了黨內(nèi)的“團(tuán)體思維”，創(chuàng)新性的改革想法和舉措很難被接受和采納。此外，新加坡執(zhí)政黨的這套黨內(nèi)管理和控制的制度很大程度依靠黨的總書記也是總理的黨內(nèi)黨外的個人威望。隨著政治強人李光耀的離世，執(zhí)政黨內(nèi)部被邊緣化的和持不同政策主張的黨內(nèi)精英開始出走，組建新的政黨或參與競選總統(tǒng)。這些力量和不斷壯大的反對黨力量一起開始構(gòu)建新加坡國家政治、經(jīng)濟發(fā)展的另類敘事和模型，對執(zhí)政黨開始進(jìn)行有力的挑戰(zhàn)。

最后，隨著民眾經(jīng)濟生活和教育水平的提高，以及民眾對政治精英信任度的降低，民眾要求政治參與的呼聲越來越高。由于執(zhí)政黨長期執(zhí)政和每次的壓倒性優(yōu)勢，使得制定不受民眾歡迎但對國家未來發(fā)展有好處的政策成為執(zhí)政黨政策制定的核心理念之一，但由于選舉制度的存在，執(zhí)政黨反而不敢再繼續(xù)堅持自己原來的理念，開始迎合選民的需要，這在一定程度上降低了政府政策的客觀性、科學(xué)性和長期發(fā)展的可持續(xù)性。

在新冠肺炎疫情期間舉行的2020年大選的結(jié)果就是上述各種新矛盾和新變化的突出體現(xiàn)。在疫情期間，盡管執(zhí)政黨有巨大的在位者優(yōu)勢，動用國庫發(fā)出了巨大的振興經(jīng)濟紅包，重新劃分了選區(qū)和對競選期間的集會和網(wǎng)絡(luò)宣傳進(jìn)行了新的限制，對網(wǎng)絡(luò)假新聞和不同政見者的異見進(jìn)行了誹謗的起訴，但作為最大反對黨的新加坡工人黨不僅保住了自己傳統(tǒng)的選區(qū)，而且歷史性地贏得了新劃分出來的由年輕中產(chǎn)階級為主組成的盛港選區(qū)。長期受執(zhí)政黨打壓的新加坡民主黨領(lǐng)袖徐順全通過互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體空間的政治動員，其本人和其政黨盡管沒有贏得任何一個選區(qū)，但是取得了歷史性的好成績。前新加坡國會議員陳清木和李顯龍總理的弟弟李顯揚聯(lián)手，在此次大選中也表現(xiàn)不俗，拿下了兩個非選舉議員的席位。反對黨在國會民選議員的席位取得了歷史性的突破，達(dá)到了兩位數(shù)。新加坡總理李顯龍公開承認(rèn)工人黨領(lǐng)袖畢丹星的反對黨領(lǐng)袖的地位，承諾給畢丹星提供人財物支援，以更好地對執(zhí)政黨進(jìn)行監(jiān)督和制衡。盡管學(xué)者和外界普遍認(rèn)為這是新加坡走向多黨競爭民主的開始，抱有樂觀情緒，但是這樣的政治發(fā)展會動搖人民行動黨長期執(zhí)政賴以存在的制度基礎(chǔ)，潘多拉的盒子一旦打開，后果不堪設(shè)想。這也是為什么本來計劃在2020年大選之后交棒的李顯龍總理不得不公開表示第四代領(lǐng)導(dǎo)集體尚未做好準(zhǔn)備，政治領(lǐng)導(dǎo)人更替被迫延遲。盡管新加坡執(zhí)政黨人民行動黨在未來10到15年里繼續(xù)執(zhí)政的問題不大，但是新加坡國內(nèi)政治經(jīng)濟形勢發(fā)展迅猛，未來如何仍有待進(jìn)一步觀察。

（作者分別為廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院、公共政策研究院教授；中國政法大學(xué)數(shù)據(jù)法治研究院研究員）

【注：本文系國家社科基金重大項目“強化制度執(zhí)行力研究”（項目編號：20ZDA108）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①于文軒：《道法無常：新加坡治理之道》，上海：上海三聯(lián)出版社，2016年。

責(zé)編/李一丹    美編/李祥峰

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