摘 要:政府機構(gòu)改革是國家治理理念在黨和政府實際工作中的反映，國家治理理念的更新會及時反映到政府機構(gòu)改革的方向、目標(biāo)和內(nèi)容上。新中國成立以來的政府機構(gòu)改革歷程，可以大致分為全能型政府、管理服務(wù)型政府、現(xiàn)代型政府建設(shè)三個階段，每一階段政府機構(gòu)改革的重點、目標(biāo)、舉措等都不盡相同。在這三個階段中，我國的國家治理體系、政府治理架構(gòu)呈現(xiàn)出了不同圖景，治理能力也在學(xué)習(xí)和實踐探索中不斷提高。

關(guān)鍵詞:政府機構(gòu)改革 國家治理體系 治理能力

【中圖分類號】D62 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

新中國成立以來，我國政府機構(gòu)經(jīng)歷過大大小小十余次的改革，每次政府機構(gòu)改革都是在不同經(jīng)濟社會背景下進(jìn)行的，也指向一個新的改革目標(biāo)。政府機構(gòu)作為國家治理的重要主體，是國家治理體系的重要組成部分，對于國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)有非常重要的意義。從國家治理角度來看，國家治理理念是政府機構(gòu)改革的指揮棒，國家治理理念的演進(jìn)直接推動了政府機構(gòu)改革工作。當(dāng)然，政府機構(gòu)改革工作本身也反映了我國國家治理體系在隨著時代變化不斷進(jìn)行調(diào)整，對于國家治理能力和水平也產(chǎn)生了重要影響。以國家治理理念為重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，可以將新中國成立以來政府機構(gòu)改革的歷史進(jìn)程分為三個階段。在這三個階段中，我國國家治理體系呈現(xiàn)出了不同圖景，治理能力也在探索中不斷提高。

第一階段：全能型政府與政府機構(gòu)設(shè)置

新中國成立后到改革開放之前，可以劃分為我國政府機構(gòu)建設(shè)和改革的第一階段。新中國成立初期，黨和政府對于政府機構(gòu)設(shè)置首先經(jīng)歷了短暫的探索時期。1949年，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了《中華人民共和國中央人民政府組織法》，其中規(guī)定：政務(wù)院設(shè)政治法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、文化教育委員會、人民監(jiān)察委員會和下列各部、會、院、署、行，主持各該部門的國家行政事宜。1951年政務(wù)院提出了《關(guān)于調(diào)整機構(gòu)緊縮編制的決定（草案）》，這是新中國成立之后第一次政府機構(gòu)改革，其改革的主要目標(biāo)是集中權(quán)力。到1953年時，政務(wù)院下屬工作部門增加到42個，1954年時政務(wù)院正式改稱國務(wù)院。

1954年，中國人民共和國第一部憲法“五四憲法”正式頒布，以法律的形式確定了我國的國家機構(gòu)。之后，用一年多的時間，中央和地方各級機關(guān)進(jìn)行了一次較大規(guī)模的精簡。在這次機構(gòu)精簡之后，國務(wù)院開始依法增設(shè)機構(gòu)，到1956年，機構(gòu)總數(shù)達(dá)81個，形成了新中國成立以來政府機構(gòu)數(shù)量的第一次高峰。

1956年，中央提出了《關(guān)于改進(jìn)國家行政體制的決議（草案）》。這是我國第二次較大規(guī)模的政府機構(gòu)改革，這次改革以中央權(quán)力下放地方為主要內(nèi)容，通過國務(wù)院精簡所屬工作部門及其職能，以達(dá)到擴大地方自主權(quán)的目的。1959年，國務(wù)院工作部門又做了進(jìn)一步調(diào)整和撤并，1959年年底國務(wù)院機構(gòu)總數(shù)為60個，比1956年減少了21個。

1960—1965年，中央進(jìn)行了第三次機構(gòu)改革。這次機構(gòu)改革主要是分別在中央和地方各級機關(guān)進(jìn)行比較集中的干部精簡運動。在這兩次干部精簡運動中，中央和地方各級機關(guān)共精簡81萬人，精簡下來的干部充實到基層和生產(chǎn)第一線。同時，中央恢復(fù)被撤銷機構(gòu)，到1965年底，國務(wù)院機構(gòu)數(shù)達(dá)到79個，是新中國成立之后的第二次高峰。

1970年，國務(wù)院的79個部門撤銷合并為32個，達(dá)到了新中國成立以來中央政府機構(gòu)數(shù)量的最低點。1975年，國務(wù)院工作部門恢復(fù)到52個。1976年之后，國務(wù)院沿用并發(fā)展了五十年代后期的機構(gòu)設(shè)置，1981年國務(wù)院工作部門增加到了100個，達(dá)到了新中國成立以來的最高峰。

以國家治理理念為主要線索，以上各個時期的機構(gòu)改革可以看作是我國政府機構(gòu)改革的第一階段。在這一階段中，政府的角色可以大致概括為“全能型政府”，即政府職能伸展到了經(jīng)濟社會生活的各個方面。這一時期的政府機構(gòu)改革和新中國所處的特殊歷史階段有關(guān)，也與國內(nèi)政治環(huán)境的變化相關(guān)聯(lián)。從國家治理體系來看，國務(wù)院工作部門數(shù)量的起落變化是這一時期政府機構(gòu)改革的一個重要特點。在新中國成立初期的政府機構(gòu)改革探索中，政府機構(gòu)數(shù)量進(jìn)行了多次精簡，但精簡后又出現(xiàn)了不斷增多的情況。

總體而言，從新中國成立到20世紀(jì)70年代末期的三十年間，我國已經(jīng)形成了相對穩(wěn)定和完整的政府治理體系。這一時期的政府機構(gòu)基本上完成了自己的使命，在新中國成立后的社會主義建設(shè)初期，對于社會秩序和經(jīng)濟生產(chǎn)的恢復(fù)，對于保障人民基本生活起到了重大作用，體現(xiàn)了我國治理能力和水平的不斷提升。同時也必須看到，由于認(rèn)識和實踐的局限，嚴(yán)格實行計劃經(jīng)濟的這一階段的政府機構(gòu)設(shè)置和職能定位也存在明顯缺陷，尤其在改革開放后，隨著黨的工作重心的轉(zhuǎn)移，原有的政府機構(gòu)設(shè)置的局限日益暴露出來，迫切需要根據(jù)以經(jīng)濟建設(shè)為中心對政府機構(gòu)進(jìn)行全面改革。

第二階段：管理型、服務(wù)型政府與政府機構(gòu)改革

從1978年改革開放到2013年之前，我國政府機構(gòu)先后經(jīng)歷了六次規(guī)模較大的改革。1982年進(jìn)行的第四次政府機構(gòu)改革，是這一階段的第一次政府機構(gòu)改革。這一階段的政府機構(gòu)改革不再像往常一樣以精簡政府機構(gòu)數(shù)量和干部數(shù)量為目標(biāo)，而是要逐步建立以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制為目標(biāo)的政府機構(gòu)，實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟、有計劃的商品經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變。因此，這一階段的機構(gòu)改革在具體內(nèi)容上包括了廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制、精簡各級領(lǐng)導(dǎo)班子、加快干部隊伍年輕化建設(shè)步伐等。改革目標(biāo)的根本性變化使政府機構(gòu)改革有了完全不同的方式。

實踐中我們越來越認(rèn)識到，政府機構(gòu)改革的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，而不是對機構(gòu)、人員進(jìn)行簡單的機械性縮減。在這一理念指導(dǎo)下，為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，我國在1988、1993、1998年分別進(jìn)行了三次規(guī)模較大的機構(gòu)改革。1988年進(jìn)行的第五次機構(gòu)改革，第一次明確提出了要轉(zhuǎn)變政府職能，同時指出應(yīng)當(dāng)明確政府和企業(yè)的關(guān)系，減少政府對企業(yè)的干預(yù)，要對企業(yè)放權(quán)。1993年的第六次機構(gòu)改革，提出在推進(jìn)經(jīng)濟體制改革、建立社會主義市場經(jīng)濟的同時，要建立起有中國特色的、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的行政管理體制。1998年進(jìn)行的第七次機構(gòu)改革，在之前改革的基礎(chǔ)上，提出要按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開；調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實行精兵簡政；明確劃分部門之間職責(zé)分工，完善行政運行機制；加強行政體系的法制建設(shè)。在這一階段，政府機構(gòu)改革的核心是不斷適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，通過簡政放權(quán)的方式推動經(jīng)濟發(fā)展，塑造一個管理型政府。

2002年，黨的十六大明確界定了政府的職能，包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個方面。2003年是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵之年，這一年進(jìn)行了第八次政府機構(gòu)改革，推動此次政府職能轉(zhuǎn)變的一個重要催化劑是SARS事件，該事件明顯暴露出了政府公共服務(wù)能力的不足。2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出要“深化行政審批制度改革，切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來”。2005年十屆人大三次會議的政府工作報告中明確提出要“建設(shè)服務(wù)型政府”。2008年的第九次政府機構(gòu)改革，提出要“圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”，要對國務(wù)院組成部門按照職能進(jìn)行合并。轉(zhuǎn)變政府職能是這一時期政府機構(gòu)改革的關(guān)鍵詞。

這一階段國家治理的理念和目標(biāo)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，對政府的職能有了新的認(rèn)識。政府要從主抓經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)到全面的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，政府機構(gòu)角色要實現(xiàn)從全能型向管理型、服務(wù)型轉(zhuǎn)變。為此，國家治理體系也隨之發(fā)生了重要變化，主要表現(xiàn)在中央政府的部分職能下放到地方，地方政府擁有了更多的自主性；政府和企業(yè)分開，政府不再直接干預(yù)企業(yè)發(fā)展；進(jìn)行大部制改革，進(jìn)一步精簡政府機構(gòu)，按照職能相近原則對部門進(jìn)行合并；加強行政法制體系建設(shè)，使行政機構(gòu)運行在法律的監(jiān)管之下，法治型政府的理念正在形成。

第三階段：建設(shè)現(xiàn)代型政府與重塑管理體制

盡管我們早在2005年就已經(jīng)明確提出建設(shè)服務(wù)型政府，要將政府工作的重心從經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，但這一工作進(jìn)展緩慢，其中與改革之初將政府作為推進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)力量的路徑選擇不無關(guān)系。改革之初，這一模式對中國經(jīng)濟發(fā)展起到了重要作用，但也表現(xiàn)出明顯的不足。在中國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)之后，這一模式受到了越來越多的挑戰(zhàn)。針對這一情況，2013年進(jìn)行的第十次政府機構(gòu)改革，對此進(jìn)行了大的調(diào)整，包括不再保留鐵道部，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家新聞出版廣播電視總局等。在政府職能轉(zhuǎn)變上提出要減少和下放投資審批事項、減少生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項和資質(zhì)資格許可認(rèn)定等。2015年中國政府提出了要進(jìn)行“放管服”改革，要為群眾生活及辦事增加更多便利，為經(jīng)濟發(fā)展和市場運行增添更大活力。

從具體措施上來看，2013年的第十次政府機構(gòu)改革延續(xù)和深化了建設(shè)服務(wù)型政府、推動大部制改革的措施。之所以將2013年以來的政府機構(gòu)改革稱為第三階段，主要是因為這一階段的機構(gòu)改革有了新的改革理念。2013年黨的十八屆三中全會中首次提出了全面深化改革的總目標(biāo)，即“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這是對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新認(rèn)識，是對社會主義現(xiàn)代化理論的一次重大創(chuàng)新，代表著我們對于國家和政府職能的新認(rèn)知，政府機構(gòu)改革從此有了新的方向和更加科學(xué)的定位。

特別是從2018年到2019年開展的為期一年多的深化黨和國家機構(gòu)改革，是全面深化改革的一次重大動作，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次集中行動。習(xí)近平總書記強調(diào)：“深化黨和國家機構(gòu)改革是對黨和國家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)。”對于政府來講，就是要建立一個現(xiàn)代型的政府治理體系。通過這次改革，適應(yīng)新時代要求的黨和國家機構(gòu)職能體系主體框架初步建立，為完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力組織保障。

從上面的分析，至少可以得出以下幾點結(jié)論：機構(gòu)改革事關(guān)全局，需要科學(xué)謀劃，精心實施；新中國成立以來的每一次政府機構(gòu)改革都是在不同背景下進(jìn)行的，是分階段有步驟進(jìn)行的，體現(xiàn)了與時俱進(jìn)的發(fā)展理念，體現(xiàn)了階段性與過程性的統(tǒng)一；不同的改革背景和改革理念決定了不同的改革指向和政府機構(gòu)改革的具體目標(biāo)，也規(guī)定了不同的改革路徑和改革舉措；建立一個什么樣的經(jīng)濟體制和社會發(fā)展目標(biāo)是政府機構(gòu)、國家治理體系重塑要解決的核心問題，建立與計劃經(jīng)濟體制還是與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的政府治理體系，建立一個只顧經(jīng)濟增長還是統(tǒng)籌經(jīng)濟社會全面發(fā)展的政府治理體系，結(jié)果會完全不同；改革必須堅持和突出問題導(dǎo)向，以目標(biāo)為引領(lǐng)，在搞好頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，從上至下有序推動機構(gòu)改革和整個國家治理體系改革的深入展開。

【本文作者為中共中央黨校（國家行政學(xué)院）二級教授；中共中央黨校（國家行政學(xué)院）研究生賈晗對本文亦有貢獻(xiàn)】

責(zé)編：于洪清 / 司文君

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