【摘要】督政約談作為一種治理工具創(chuàng)新，對于打通政府運行“中梗阻”、提升政策執(zhí)行力具有正向作用。在實踐中，“批發(fā)式”約談消解了督政約談的警示功能，“泛化式”約談銷蝕了督政約談的治理價值，“空談式”約談減弱了督政約談的糾偏效能。究其原因在于督政約談制度存在程序規(guī)范不足、參與協(xié)商缺失與長效機制欠缺等問題。督政約談要與精準治理相結合，與合作共治相結合，與督促整改相結合，才能更好地助力治理能力現(xiàn)代化。

【關鍵詞】督政約談 “中梗阻” 壓力機制 治理能力現(xiàn)代化 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

督政約談作為行政約談的一種，是指負有行政職能的上級機關，對下級部門組織運行中出現(xiàn)的傾向性、苗頭性問題，予以提醒、質詢、告誡、糾正并規(guī)范的非強制性準行政行為，其本質是行政機關內(nèi)部為了預防和解決管理不作為、行政濫作為以及違法亂作為的監(jiān)督手段。作為一種治理工具創(chuàng)新，督政約談具有問題通報、責任警示、監(jiān)管威懾、查找成因、督促整改等功能。目前，督政約談在環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、食品藥品安全監(jiān)管、廉政建設、國土資源管理等領域多有運用。但社會公眾對督政約談的態(tài)度并非“一邊倒”：有人擔心督政約談出現(xiàn)“空談”“白談”；有人認為督政約談成了一些部門掩蓋問題的“賣家秀”；有人對督政約談的實效性與長效性表示懷疑。督政約談，談什么、怎么談才能更有效，等等問題，都需要進一步思考。

在實踐中，當督政約談出現(xiàn)偏差時，可能會出現(xiàn)“批發(fā)式”約談、“泛化式”約談以及“空談式”約談

各級、各類政府部門積極開展督政約談實踐活動，并通過制度建設、模式創(chuàng)新、機制優(yōu)化，讓這一新型治理工具具有了良好的發(fā)展勢頭與成長空間。然而，在實踐中，這一新型治理工具，有時候沒有得到合理運用，或者運用中出現(xiàn)了偏差，導致其喪失了應有的功能。

第一，“批發(fā)式”約談消解了督政約談的警示功能。督政約談本身應該具有嚴肅性，這種嚴肅性能夠對約談對象起到警示功能。一個好的督政約談示范模本，應該是錨定具體區(qū)域，靶向治理實踐中的突出問題，闡明問題的嚴重性，深入挖掘思想、作風、體制、機制層面的原因，提出切實可行的政策建議，事后持續(xù)跟蹤調查，按期開展“回頭看”，最終實現(xiàn)問題處理的全程閉環(huán)式管理。但是，在現(xiàn)實中出現(xiàn)了一些“批發(fā)式”約談現(xiàn)象：某省環(huán)保督政約談中，一次性對全省10個市的政府負責人進行集體約談，在約談中并無具體針對性的問題建議；某地營商環(huán)境督政約談中，一次性約談了155名政府干部，約談對象坐滿了一個大會議室。這種“批發(fā)式”督政約談，約談對象人數(shù)眾多，約談時間有限，最后可能有“約”無“談”。督政約談已經(jīng)成了普通會議的變體，這實際是對督政約談健康發(fā)展的一種破壞。這種“批發(fā)式”約談只能提一些普遍性要求，與前述的督政約談示范模本相差甚遠，可能借助媒體宣傳造成一定的社會影響，但是難以對具體問題給出政策建議，難以產(chǎn)生真正的治理績效。一旦這種“批發(fā)式”督政約談泛濫成災，一味強調“約談對象的數(shù)量多”，就會導致督政約談警示功能的消解。

第二，“泛化式”約談銷蝕了督政約談的治理價值。督政約談的作用空間并非是完全沒有限度的，它能有效處理一些問題，對另一些問題則可能于事無補。要使督政約談有所為，就應該使其有所不為。目前在督政約談實踐中，出現(xiàn)了約談事由泛化的現(xiàn)象。例如，在環(huán)境督政約談中，將“干預、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)問題突出的”及“影響環(huán)境獨立執(zhí)法問題突出的”兩種行為納入約談事由，而這兩種行為本該是由上級政府根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六十八條第六項及第二項之規(guī)定予以行政處分的行為，不應納入約談范圍。隨意把已經(jīng)由法律法規(guī)通過其他行政手段處理的行為訴諸約談，督政約談就可能變成逃避法律責任的“保護傘”、規(guī)避輿論壓力的“工具箱”與包庇問題官員的“遮羞布”。這種把督政約談當成治理的“萬能鑰匙”的做法，遮蔽了法律責任的追究，可能會引發(fā)社會公眾對督政約談的質疑。

第三，“空談式”約談減弱了督政約談的糾偏效能。約談不空談，治理才不難。督政約談本身應該具有實質的任務內(nèi)容和明確的責任要求。在督政約談中，“約談”只是手段，“督政”才是目的。如果對督政約談的目標認知出現(xiàn)偏差，把手段與目的顛倒了位置，就會導致督政約談的效果欠佳。這就對如何進行督政約談提出了質量性要求。在現(xiàn)實中，督政約談出現(xiàn)了一些偏差：少數(shù)地方的督政約談，內(nèi)容宏觀空洞，沒有真正起到告誡、督促等糾錯功能，只是“裝裝樣子”；少數(shù)地方的督政約談，以聽取匯報的方式代替約談，對約談對象沒有提出任何具體任務要求，沒有實現(xiàn)壓力傳導，僅僅是“走走過場”；少數(shù)部門在督政約談中以“會”代“談”，約談者“單向度”宣讀宏觀政策，沒有約談對象具體回應，只能算是“過過嘴癮”。如此這般的督政約談，都將約談變成了約會空談，不但起不到監(jiān)管威懾的作用，反而減弱了督政約談的糾偏效能。

從實踐情況來看，督政約談存在較為明顯的制度性短板，主要體現(xiàn)為程序規(guī)范不足、參與協(xié)商缺失與長效機制欠缺等問題

首先，督政約談的程序規(guī)范不足。督政約談制度涉及多元主體的參與，形成約談實施主體、列席主體、約談對象之間一系列行政管理關系。督政約談要達到約談目的，需要一套完整、精細、合理的程序規(guī)范來保證。目前來看，督政約談在制度設計上還存在多方面的問題，包括事前的督查約談對象選擇不精準、事中的過程管理較粗放、事后的整改評估相對模糊，等等。對象選擇不精準，就會片面追求全覆蓋，造成對象泛化、大轟大嗡；過程管理粗放，就會造成約談時機不合適、約談內(nèi)容不完整、約談方式不科學，難以實現(xiàn)督政約談一針見血、點準穴位的初衷；事后的整改評估很模糊，就會造成督政約談的責任追究出現(xiàn)亂象。

其次，督政約談的參與協(xié)商不夠。督政約談與其他行政監(jiān)督措施相比，其特點之一就是具有“剛柔并濟”的雙重要求。一方面，督政約談只有真正敢于碰硬、指明問題、講明要求、亮明紅線，讓被約談對象認清問題嚴重性，深刻反思行政行為中的不足，實現(xiàn)壓力之下的切實整改，才能不被人們稱作是“撒嬌的小粉拳”；另一方面，也要清楚督政約談不是簡單責問，本身也非誡勉談話，其作為一種新型的內(nèi)部行政監(jiān)督措施，重在告誡、督促、提醒與指導。在督政約談中，需要上級行政機關通過商談，判斷下級行政機關所擬定的整改方案的可行性及必要性，尋求切實可行的整改方案，鼓起下級整改問題的信心，才能實現(xiàn)制度內(nèi)蘊的“商談”的要求。當前督政約談的制度設計多強調上級行政機關對下級行政機關的問責功能，卻相對忽略了上下級之間的信息溝通、方案交流等平等基礎上的協(xié)商，這使督政約談的問責性強而商談性弱，同其他行政手段之間界限不明，導致與既有的行政手段之間功能重合。督政約談過于強調單向傳導壓力，約談雙方忽略問題發(fā)生原因、整改要求是否可能、整改措施是否可行等問題的溝通和交流，就會為約談實效的不理想埋下伏筆。

最后，督政約談的長效機制欠缺。在我國壓力型體制下，督政約談往往作為一種壓力傳導機制使用。督政約談的壓力傳導在空間維度具有“漣漪效應”，在時間維度會出現(xiàn)“衰減效應”，這就需要構建長效機制來確保督政約談治理目標的達成。督政約談的長效機制欠缺，就會造成督政約談表面上取得了暫時性的效果，但問題并未從根本上得到解決。從相關媒體報道來看，各地、各領域、各級別的督政約談中，當上級約談人指出問題嚴重性、提出事項整改要求時，下級被約談人都會表示心情沉重，都會表態(tài)整改決心。但是約談風聲一過，問題有時又變本加厲地卷土重來。

督政約談更好助力治理能力現(xiàn)代化，需要與精準治理、合作共治、督促整改相結合

要破解督政約談過程中的合法性拷問，要回應督政約談實踐中的合理性難題，要提升督政約談結果的有效性程度，就需要不斷完善督政約談的制度設計，推動督政約談持續(xù)朝著更為理性化、規(guī)范化、制度化的正確道路深入推進，讓督政約談作為一種新型管理機制，與其他管理機制之間形成優(yōu)化組合。

其一，督政約談要與精準治理相結合。督政約談只有精準才能促規(guī)范，只有精準才能見實效。確保督政約談能夠取得實效，不是簡簡單單走走過場，必須對督政約談工作不斷進行創(chuàng)新，把精準治理理念貫穿于督政約談工作的各方面和全過程，在約談對象、方式方法和成果運用上做到精準發(fā)力，以確保督政約談既規(guī)范又有實效。首先，精準確定約談依據(jù)，明確約談的事實依據(jù)、法律依據(jù)以及裁量依據(jù)，避免將依據(jù)表述為“根據(jù)有關法律、法規(guī)和政策”，切實把督政約談的啟動納入法治化、制度化的管理軌道。其次，精準確定約談計劃，應針對政府施政中“未病而先防”“初萌而防病”“輕病而防變”“病愈而防復”等各種類型問題，精心設置不同的約談安排。最后，精準制定約談程序，對督政約談的對象、適用條件、程序、談話人等做出科學細致要求，對“誰來談”“談什么”“怎么談”以及“談后怎么辦”等問題做出明確規(guī)定，避免過于強調威懾功能導致督政約談的程序價值弱化。

其二，督政約談要與合作共治相結合。督政約談作為行政約談的類型之一，契合現(xiàn)代合作性公共行政的先進理念。督政約談雖然是行政機關內(nèi)部不同層級之間的監(jiān)督機制，但是不意味著督政約談不涉及其他公共治理主體。相反，要提升政策意圖的可接受性、政策安排的認同性以及政策設計的有效性，需要把合作共治理念融入督政約談制度之中。首先，要強化職能部門、地方政府、組織部門、監(jiān)察部門、檢察院等權力主體之間的信息溝通；其次，要讓人大、政協(xié)、專家、公眾以及媒體參與進來，讓多元主體在政策過程中表達自己的訴求；最后，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等事項外，約談記錄一般應該公開，特別是對于涉及公共利益之類的社會公眾關心的內(nèi)容，約談發(fā)起方應當主動公開。不同主體之間的信息溝通、各種利益相關方的積極參與、全面而深入的信息公開，會使督政約談不僅具有權威性、高壓性和行政性，同時可以汲取社會公共能量場的能量，推動問題的解決。

其三，督政約談要與督促整改相結合。督政約談的真正效果重在約談之后的整改執(zhí)行。對于督政約談來說，約談結束并非萬事大吉，不是事情結束。從行政過程來講，約談的結束標志著問題整改的開始。要使督政約談走出“一談了之”的困囿，免入“走走秀場”的迷途，就必須通過剛性措施來支撐，這就需要對于約談提出的要求和指出的問題及時跟進督導，通過督促整改取得實效。首先，約談結束后，被約談方應當在約定的時限內(nèi)將整改措施、落實情況等書面報約談方，約談方對照審核，必要時可進行現(xiàn)場核查，形成有力的約談“后監(jiān)督”。其次，要完善政績考核體系，改革優(yōu)化各種法規(guī)，細化相關程序，形成嚴格的治理體系，讓督政約談成為解決不作為、濫作為、亂作為的一劑良藥。最后，對落實整改措施不力、連續(xù)發(fā)生事故的要給予通報，及時啟動問責程序，依法依規(guī)嚴肅處理，敢于碰硬，通過問責機制提供“后援”，讓督查約談從“紙刀”變?yōu)?ldquo;利劍”，真正成為“硬核”的治理工具。

（作者為四川大學公共管理學院行政管理系主任、教授、博導）

【注：本文系國家社科基金重大研究專項項目“國家治理現(xiàn)代化場域中的社會治理問題研究”（項目編號：17VZL007）階段性成果】

責編/謝帥 美編/陳琳

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