平臺政府：尋找科層治理的新出口

以“健康碼”為代表的各類新技術(shù)、新應(yīng)用不斷涌現(xiàn)的背后，是日益占主導(dǎo)地位的數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺這一經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)。作為適應(yīng)數(shù)字技術(shù)體系的資本積累和社會生產(chǎn)與再生產(chǎn)的新組織形式，以數(shù)據(jù)作為新的信息傳遞載體，依靠高效的數(shù)據(jù)采集和傳輸系統(tǒng)、發(fā)達(dá)的算力以及功能強(qiáng)大的數(shù)據(jù)處理算法，數(shù)字平臺跨越地域、文化集成社會生產(chǎn)、分配、交換與消費(fèi)活動，大力促進(jìn)了社會生產(chǎn)力發(fā)展。

技術(shù)在治理中不斷投入帶來的信息傳遞模式的變革，使得組織結(jié)構(gòu)模式走向“扁平化”，并具備實(shí)際操作性。技術(shù)的不斷涌現(xiàn)與應(yīng)用也意味著大流動的社會管理從傳統(tǒng)的勞動力密集型走向技術(shù)密集型，勞動從機(jī)械生產(chǎn)、簡單管理等事務(wù)中逐漸退出，被標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)器化所取代。反映到我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化中，表現(xiàn)為技術(shù)密集程度不斷提高，越來越排斥低效勞動。被技術(shù)排斥的還有彌補(bǔ)信息傳遞衰減的中間層，這些變化客觀上引導(dǎo)組織結(jié)構(gòu)向扁平化趨勢發(fā)展。

信息傳遞模式不斷更替的背景下，我國政府也不斷探尋新的政府組織結(jié)構(gòu)模式以適應(yīng)新的治理現(xiàn)狀。除此之外，也以組織結(jié)構(gòu)和信息傳遞模式為切入口，進(jìn)行了橫縱向組織結(jié)構(gòu)變革和技術(shù)變革，或是以大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)變革實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)觸達(dá)，提升信息傳遞能力，從而加強(qiáng)治理能力。這些嘗試旨在回應(yīng)信息技術(shù)、全球化以及網(wǎng)絡(luò)社會帶來的全新挑戰(zhàn)，一定程度上減輕了傳統(tǒng)科層組織的運(yùn)行壓力。但是，如果改革不走出路徑依賴，無法塑造新的責(zé)權(quán)利分配模式，進(jìn)而形成新的“信息傳遞模式—組織結(jié)構(gòu)模式—責(zé)權(quán)利分配模式”循環(huán)，那么現(xiàn)有框架下從科層制內(nèi)部做的有益改革，無法避免地又會成為現(xiàn)存科層制的一部分。

走出路徑依賴的根本在于激發(fā)組織改革的內(nèi)生動力。各級政府面臨著跨行政區(qū)域乃至跨國的交易、流動呈現(xiàn)出的高度復(fù)雜性和不確定性，還不得不與大流動社會治理中官僚制組織的循規(guī)蹈矩作斗爭，二者的結(jié)構(gòu)性矛盾無法調(diào)和，以至于我們必須超越以屬地管理為原則的行為邏輯，去構(gòu)想新型的組織，以求實(shí)現(xiàn)對官僚制組織的革新。

數(shù)據(jù)要素市場化：數(shù)據(jù)供給需要結(jié)構(gòu)性改革

平臺政府是數(shù)字時代的政府組織形態(tài)。如果政府想跟上互聯(lián)網(wǎng)時代的步伐，其組織結(jié)構(gòu)就需要向互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)學(xué)習(xí)以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。在新技術(shù)條件的引領(lǐng)下，融合企業(yè)和市場功能的數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺正在逐漸走向世界經(jīng)濟(jì)舞臺中央。當(dāng)前的生產(chǎn)、交易、金融、生活等方面的平臺化決定了政府的新角色定位，更加強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)和服務(wù)功能。特別是隨著計算能力的不斷攀升，突破原有的科層制，由單個政府系統(tǒng)統(tǒng)一處理各種數(shù)據(jù)成為可能。

平臺政府的推廣受制于數(shù)據(jù)供給不足?，F(xiàn)實(shí)中平臺政府的推廣則受到數(shù)據(jù)供給不足的制約，這種制約體現(xiàn)在政府和市場兩個層面。在政府層面，各部門出于對自身數(shù)據(jù)壟斷利益或者對潛在風(fēng)險的考量，往往不愿將數(shù)據(jù)共享給其他部門以及數(shù)據(jù)開放公共平臺，致使高質(zhì)量公共數(shù)據(jù)供給不足。此外，由于目前政府?dāng)?shù)據(jù)開放依賴于與企業(yè)進(jìn)行合作，而且缺乏成熟的制度安排，致使國家數(shù)據(jù)能力相對缺失，存在政府作為公共管理者的角色被弱化，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的營利性增強(qiáng)而公共性減弱的風(fēng)險，這也影響著數(shù)據(jù)開放的深化。在市場層面，一方面企業(yè)基于自身利益的考慮，不愿意將自己收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行開放共享，反而試圖對數(shù)據(jù)進(jìn)行壟斷。另一方面，目前主流的數(shù)據(jù)例如用戶行為數(shù)據(jù)、科研數(shù)據(jù)都是價值密度比較高的數(shù)據(jù)，政府、企業(yè)與個人之間想要達(dá)到無間的合作關(guān)系，則需要一定的信用基礎(chǔ)。

為了解決上述問題，不僅應(yīng)當(dāng)考慮數(shù)據(jù)的開放與共享以提高數(shù)據(jù)的供給能力，也應(yīng)當(dāng)考慮數(shù)據(jù)治理成本的內(nèi)在約束。這也要求數(shù)據(jù)交易的成本必須是可控的。在政府部門間囿于其行為邏輯的限制，數(shù)據(jù)作為要素的營利性與政府的公共性相抵觸，共享激勵長期缺位，難以單方面依賴政府的數(shù)據(jù)開放推動平臺政府等政府治理模式的深入變革，而市場機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)流動尚可通過市場交易、機(jī)構(gòu)兼并和爬蟲在內(nèi)的各種技術(shù)實(shí)現(xiàn)。因此，提高數(shù)據(jù)供給能力，或者說降低數(shù)據(jù)成本，更加需要著眼于數(shù)據(jù)要素市場化。

破題數(shù)據(jù)要素市場化需要法律與技術(shù)的耦合

平臺政府的發(fā)展需要匹配數(shù)字時代的治理現(xiàn)代化，特別是以海量數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)。而數(shù)據(jù)難以獲得、獲取的數(shù)據(jù)質(zhì)量難以保障、獲取的數(shù)據(jù)涉及隱私和國家安全，又加深了數(shù)據(jù)難以獲取帶來數(shù)據(jù)無法交叉驗(yàn)證的死循環(huán)。2020年7月出臺的《數(shù)據(jù)安全法（草案）》則以《政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放》專章形式對政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行了規(guī)定，第二章《數(shù)據(jù)安全與發(fā)展》第17條更是明確提出“國家建立健全數(shù)據(jù)交易管理制度，規(guī)范數(shù)據(jù)交易行為，培育數(shù)據(jù)交易市場”。從這個意義上講，數(shù)據(jù)要素市場化是突破數(shù)據(jù)發(fā)展困境這一惡性閉環(huán)的關(guān)鍵，而《數(shù)據(jù)安全法（草案）》則不啻為一部數(shù)據(jù)要素市場化發(fā)展“促進(jìn)法”。

第一，《數(shù)據(jù)安全法（草案）》為數(shù)據(jù)權(quán)屬厘定奠定基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)的交易成本高與產(chǎn)權(quán)模糊是數(shù)據(jù)要素市場化進(jìn)展緩慢的根源。交易費(fèi)用包括一切不直接發(fā)生在物理生產(chǎn)過程中的費(fèi)用，一般來說，交易費(fèi)用越低則交易越容易發(fā)生，交易費(fèi)用過高則交易無從實(shí)現(xiàn)。在數(shù)據(jù)利益分享機(jī)制中，最為根本的問題在于數(shù)據(jù)權(quán)利內(nèi)涵并不明晰，帶來數(shù)據(jù)交易成本的急劇攀升。從經(jīng)典意義上說，產(chǎn)權(quán)歸屬不清一是指財產(chǎn)的所有權(quán)人未明確界定，二是指在產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)分割分離的過程中主體變得不確定，對社會而言模糊的產(chǎn)權(quán)將極大地提高談判成本。數(shù)據(jù)的可復(fù)制性使得數(shù)據(jù)的排他性依賴于加密等技術(shù)手段來保障，這一特點(diǎn)造成數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)往往帶來相應(yīng)信息的泄露。

只有對權(quán)利歸屬進(jìn)行明確，才能夠建立起明確的權(quán)責(zé)體系，保護(hù)各方的合法權(quán)益，推動大數(shù)據(jù)交易秩序的完善。隨著數(shù)據(jù)越來越有可能成為影響當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)體制的一個要素時，前述矛盾則日益突出。當(dāng)數(shù)據(jù)進(jìn)入數(shù)據(jù)要素市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)時，就面臨嚴(yán)峻的問題：數(shù)據(jù)屬于誰？數(shù)據(jù)權(quán)屬的模糊使得個人數(shù)據(jù)的交易難以登堂入室，成為數(shù)據(jù)要素市場化發(fā)展的桎梏。

數(shù)據(jù)權(quán)利內(nèi)容會隨著應(yīng)用環(huán)境的變化而變化，形成新的數(shù)據(jù)權(quán)屬，因此事先確定其權(quán)利歸屬非常困難。在《數(shù)據(jù)安全法（草案）》公布之前，相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等對涉及到數(shù)據(jù)安全問題有相應(yīng)規(guī)定，使得數(shù)據(jù)作為一個整體進(jìn)行交易的成本極高。2017年10月1日生效的《民法總則》第111條對自然人的個人信息權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，而且內(nèi)容相對清晰，第127條則是有關(guān)數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)；2020年5月28日通過的《中華人民共和國民法典》更是初步構(gòu)建了涉及個人信息、數(shù)據(jù)保護(hù)體系。這些立法都為數(shù)據(jù)權(quán)利厘定提供了有益參考。

《數(shù)據(jù)安全法（草案）》在《憲法》《民法典》等基本法律的基礎(chǔ)上，對數(shù)據(jù)安全主體責(zé)任、安全體系、安全制度等方面作出了規(guī)定。特別是第17條明確了“國家建立健全數(shù)據(jù)交易管理制度，規(guī)范數(shù)據(jù)交易行為，培育數(shù)據(jù)交易市場”，這一條款將會加速我國數(shù)據(jù)要素市場化總體進(jìn)程；第20條“國家建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險評估、報告、信息共享、監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險信息的獲取、分析、研判、預(yù)警工作”則將數(shù)據(jù)安全評估提上日程，或許將開列數(shù)據(jù)安全負(fù)面清單，使得數(shù)據(jù)的市場化最大阻礙——如何判定數(shù)據(jù)安全的問題得到法律上的解決，有利于數(shù)據(jù)要素流動；而第五章則將政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放作出了專門規(guī)定，為政府?dāng)?shù)據(jù)的體系內(nèi)循環(huán)和體系外開放提供了指導(dǎo)原則與法律依據(jù)?？傮w上，《數(shù)據(jù)安全法（草案）》為之后進(jìn)一步細(xì)化數(shù)據(jù)權(quán)利的立法創(chuàng)新發(fā)揮了“承上啟下”的作用，也為進(jìn)一步厘定數(shù)據(jù)權(quán)利奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。

第二，以區(qū)塊鏈作為數(shù)據(jù)要素市場化的底層技術(shù)。數(shù)據(jù)的特殊性使得傳統(tǒng)的法律、政策在塑造數(shù)據(jù)要素市場的過程中提出了技術(shù)的重要性，而區(qū)塊鏈等技術(shù)給數(shù)據(jù)要素市場化帶來了三大優(yōu)勢：可信任、可匿名、可監(jiān)管?？尚湃问侵竻^(qū)塊鏈的“數(shù)字驗(yàn)證機(jī)制”，可匿名是指在保障數(shù)據(jù)隱私的同時實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，可監(jiān)管是指借助區(qū)塊鏈技術(shù)來對各類數(shù)據(jù)應(yīng)用行業(yè)進(jìn)行穿透式監(jiān)管。

首先，區(qū)塊鏈能在技術(shù)上保證數(shù)據(jù)質(zhì)量。區(qū)塊鏈被譽(yù)為數(shù)字時代改變信任的“工具”，具有分布式、時序數(shù)據(jù)、集體維護(hù)、可編程和安全可信等特點(diǎn)。這一特性加上部分借鑒“分布式自治組織”，通過一套基于共識的數(shù)據(jù)算法，在各節(jié)點(diǎn)之間建立起“信任”，節(jié)點(diǎn)之間進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，同步記錄數(shù)據(jù)，而且該記錄無法篡改。這就可以超越傳統(tǒng)科層制束縛的上下信息交匯路徑，改變傳統(tǒng)的中介化信用模式，從根本上保證數(shù)據(jù)質(zhì)量。

其次，應(yīng)用零知識證明技術(shù)，在保障數(shù)據(jù)隱私的同時實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，是數(shù)據(jù)安全的有力保障。零知識證明是指證明者能夠在不向驗(yàn)證者提供任何有用信息的情況下，使驗(yàn)證者相信某個論斷是正確的，即給外界的“信息”為“零”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)技術(shù)上個人信息、數(shù)據(jù)安全的保護(hù)。

最后，最為重要的就是“以鏈治鏈”的監(jiān)管革新，也就是借助區(qū)塊鏈技術(shù)來對區(qū)塊鏈所在的數(shù)據(jù)應(yīng)用行業(yè)進(jìn)行穿透式監(jiān)管，建立起“法鏈”（RegChain），進(jìn)而降低監(jiān)管成本。“法鏈”旨在實(shí)現(xiàn)物理層面的法律監(jiān)管體系形式化、代碼化：研究適配各監(jiān)管部門需求的監(jiān)管模式，建立一套兼具操作性與擴(kuò)展性的監(jiān)管權(quán)限架構(gòu)，改變傳統(tǒng)監(jiān)管的條塊分割等問題，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第三，“共票”：構(gòu)建平臺政府?dāng)?shù)據(jù)利益分享的路徑。數(shù)據(jù)共享不充分的最根本原因并非技術(shù)受限而是激勵不足。與資本、知識、技術(shù)、管理等要素一樣，數(shù)據(jù)要素需要建立有效的激勵機(jī)制，以增進(jìn)國民福祉。就我國數(shù)據(jù)要素市場而言，數(shù)據(jù)要素?fù)碛姓叩闹R與信息生產(chǎn)創(chuàng)造等活動屬于一種復(fù)雜勞動。因此，勞動者和資本、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等要素提供者和擁有者在整個新價值（v+m） 創(chuàng)造的過程中都需要參與分配。

當(dāng)前數(shù)據(jù)要素市場亟須構(gòu)建一套具有拓展性的制度，以破解中心化和分布式的數(shù)據(jù)庫建設(shè)都面臨激勵不足的困境。“共票”是實(shí)現(xiàn)利益分配的機(jī)制，是以區(qū)塊鏈為基礎(chǔ)的機(jī)制創(chuàng)新。在推動實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源流動方面，“共票”的核心優(yōu)勢在于將多個系統(tǒng)進(jìn)行融合，進(jìn)而推動實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放，具有增長紅利分享、流通消費(fèi)、權(quán)益證明的功能。

“共票”制度的核心在于構(gòu)建內(nèi)生激勵機(jī)制，以促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。區(qū)塊鏈為數(shù)據(jù)共享提供了底層技術(shù)：基于區(qū)塊鏈技術(shù)，數(shù)據(jù)可以實(shí)現(xiàn)在多個數(shù)據(jù)庫（節(jié)點(diǎn)）之間的同步；甚至從理論上說，以區(qū)塊鏈為根本，有望實(shí)現(xiàn)對數(shù)據(jù)共享這一行為的有效激勵。“共票”是一種權(quán)益憑證，在數(shù)據(jù)流動中，可以根據(jù)不同機(jī)構(gòu)所貢獻(xiàn)數(shù)據(jù)的質(zhì)量和數(shù)量向其反饋?zhàn)鳛榧顟{證的“共票”。一方面，可以“共票”衡量相關(guān)機(jī)構(gòu)所提供數(shù)據(jù)的質(zhì)量并作為其業(yè)務(wù)的考核憑據(jù)之一，甚至形成共同建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)庫體系的“錦標(biāo)賽體制”；另一方面，“共票”作為一種權(quán)益憑證可以在一定范圍內(nèi)自由流通，兌換一定的實(shí)物或公共服務(wù)。通過“共票”可以激發(fā)政府機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)共享熱情，進(jìn)而產(chǎn)生數(shù)據(jù)共享的內(nèi)生動力。

（作者為中國人民大學(xué)區(qū)塊鏈研究院執(zhí)行院長）