作者:陳天祥 中山大學政治與公共事務(wù)管理學院教授
“社會治理”理論的產(chǎn)生與發(fā)展
自20世紀90年代初,為適應(yīng)社會主義計劃經(jīng)濟體制改革總目標的需要,中國的社會領(lǐng)域進行了不斷的改革嘗試。中國共產(chǎn)黨不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗,對社會領(lǐng)域的認識不斷深化,推動理論不斷前進,最終實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍,表現(xiàn)出巨大的理論勇氣和使命擔當,使之成為中國特色社會主義理論體系的重要組成部分。
從1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出了“社會管理”的概念,到2013年召開的黨的十八屆三中全會提出,全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,并提出了“創(chuàng)新社會治理體制”“提高社會治理水平”的要求,“社會治理”一詞第一次出現(xiàn)在黨的正式文件中,標志著中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的重大變化。2015年,黨的十八屆五中全會首次提出“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”,并提出了“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”的決策論斷。在2017年召開的黨的十九大上,習近平總書記在報告中提出了新時代中國特色社會主義社會治理現(xiàn)代化的總體要求,“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè),完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制,提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。至此,中國特色社會主義社會治理的理論表述達到了一個新高度。
“社會治理”理論的又一次創(chuàng)新
2019年10月28-31日召開的黨的十九屆四中全會,是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次重要會議,全會強調(diào):“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”,“社會治理是國家治理的重要方面。必須加強和創(chuàng)新社會治理,完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系,建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體,確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序,建設(shè)更高水平的平安中國。要完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機制,完善社會治安防控體系,健全公共安全體制機制,構(gòu)建基層社會治理新格局,完善國家安全體系。”可以看到,這次會議對社會治理理論建設(shè)主要有以下幾方面重要的創(chuàng)新:
一是將社會治理置于國家治理體系這一重要地位;二是實現(xiàn)了由“社會治理體制”向“社會治理體系”的轉(zhuǎn)變;三是增加了“民主協(xié)商”“科技支撐”作為社會治理體系的組成部分;四是強調(diào)重視制度權(quán)威,完善共建共治共享的治理制度;五是提出建設(shè)“社會治理共同體”的新概念;六是重視基層社會治理,構(gòu)建基層社會治理新格局;七是將社會治理置于國家安全體系的一部分,提高了社會治理的政治地位。至此,中國特色社會治理理論進入到了一個新境界、新高度,實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。
“社會治理”理論內(nèi)涵的豐富和完善
執(zhí)政黨對社會事務(wù)治理的認識是一個循序漸進的過程,它與中國改革的逐漸深化有關(guān),從“社會管理”到“社會管理領(lǐng)導(dǎo)體制”“社會管理格局”“社會管理體制”,再到“社會治理體制”“社會治理格局”“社會治理體系”“社會治理制度”“社會治理共同體”,相關(guān)理論表述越來越嚴謹、越來越科學、越來越豐富化和系統(tǒng)化,表現(xiàn)出了理論的與時俱進和不斷創(chuàng)新完善,最終形成了新時代中國特色社會主義社會治理理論的完整表述。
實現(xiàn)從控制思維到解決問題思維的轉(zhuǎn)變。管理的本意首先是管理者自上而下對被管理者或下級成員進行控制,要求下級服從上級的命令,從而實現(xiàn)上級的意圖,實際上反映的是管理者對被管理者的控制,下級的意志難以得到充分體現(xiàn)和尊重。而治理則立足于矛盾的化解和問題的解決,使相關(guān)利益主體的利益訴求得到滿足,更重視雙方或多方的共贏,而不是將某一方的意志強加給另一方。
實現(xiàn)從維穩(wěn)思維到維權(quán)思維的轉(zhuǎn)變。如果將管理的思維用在社會領(lǐng)域,管理者通常會將目光聚焦于保持社會穩(wěn)定,滿足于不發(fā)生大的治安事件,而缺乏對社會群體的權(quán)利的重視,甚至還可能為了達到維穩(wěn)的效果而不顧管控手段的運用,有時會適得其反,做出有損群眾利益的事。而維權(quán)思維則不同,其目光轉(zhuǎn)到了如何尊重利益主體的合法權(quán)利上,立足于通過各種政策工具使合理訴求得以維護,甚至當他們提出了一些超越法律的訴求時也不會強行壓制,而是通過和風細雨的方法逐漸化解而不使矛盾激化。在這種情況下,更能獲得相關(guān)利益主體的理解、支持和配合,更有利于矛盾的化解、誤解的消除。
實現(xiàn)從單一主體到多元主體的轉(zhuǎn)變。在社會管理的模式下,主要是由黨政部門作為單一的管理主體實施自上而下的管理,無論是制定相關(guān)法律法規(guī)和政策,還是實施和執(zhí)行這些法律法規(guī)和政策,都由黨政機關(guān)負主要責任,有時也會有對利益群體征求意見的機制或做法,卻不是必經(jīng)程序,有的只具有象征性意義。而社會治理則不同,強調(diào)不同的利益主體要加入到相關(guān)治理領(lǐng)域中來,通過各種途徑和手段廣泛征求他們對社會事務(wù)的意見,如民意調(diào)查、座談會、公開征求意見方案的民主協(xié)商、服務(wù)的滿意度調(diào)查或評價等,甚至將社會組織直接引導(dǎo)到社會事務(wù)治理中來,讓他們協(xié)助公共服務(wù)的供給、秩序的維護、矛盾的解決等,黨政部門只扮演“掌舵”的角色,社會組織和公眾則扮演“劃槳”的角色,實現(xiàn)多元主體之間的合作共治。
實現(xiàn)從人治到法治的轉(zhuǎn)變。管理的屬性決定了社會事務(wù)的管理過程中權(quán)力部門的強勢地位,管理者主要運用行政權(quán)力、命令式的管理,具有明顯的隨意性和人治色彩。而治理則強調(diào)用制度化和法治化的方式解決問題,任何人都沒有超越制度和法律的權(quán)力,將權(quán)力關(guān)進制度的籠子,一切違反法律和制度的行為都面臨問責的境地,從而使各個主體之間更好地各司其職、各履其責、相互協(xié)調(diào),形成多種手段綜合運用和相得益彰的治理局面。
實現(xiàn)從單向度到體系化的轉(zhuǎn)變。在社會管理的模式下,權(quán)力部門主導(dǎo)管理事務(wù),其擁有的多是權(quán)利,出了問題很難問責,皮球被踢來踢去而不了了之。而在治理模式下,則實現(xiàn)權(quán)、責、利多個向度的統(tǒng)一和合理配置,既有權(quán)力部門按照法律的規(guī)定實施管理之責,如果沒有很好地履行職責則會被問責;也有非權(quán)力部門參與社會事務(wù)的治理,以充分調(diào)動不同主體共建共治的積極性和主動性,但同時不同主體也必須接受權(quán)力部門的監(jiān)管,如果沒有很好履行相關(guān)購買服務(wù)中的義務(wù),同樣會面臨擔責風險,甚至會被暫時排除在某一社會事務(wù)治理之外。