【摘要】數(shù)字外交的發(fā)展是信息技術(shù)、信息社會、數(shù)字時代和數(shù)字治理共同推動的結(jié)果，它給國際關(guān)系帶來深刻的影響，已經(jīng)成為各國政府高度重視的領(lǐng)域。但是，數(shù)字外交的發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)共存。一方面，數(shù)字技術(shù)具有普惠和賦能的特點，有利于促進外交的平等化，提升外交決策的科學性，更好地服務(wù)于國際社會和國家的需求；另一方面，作為一個新的領(lǐng)域，規(guī)范缺失、網(wǎng)絡(luò)安全存在隱患等問題，也使得數(shù)字外交易引發(fā)新的沖突，制約著數(shù)字外交的發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】數(shù)字外交 網(wǎng)絡(luò)外交 新媒體外交【中圖分類號】D80 【文獻標識碼】A
數(shù)字外交的發(fā)展是技術(shù)、社會、時代變革等多種力量作用的產(chǎn)物，其不僅完善了外交的手段，豐富了外交的內(nèi)涵，也能更好地服務(wù)于國家和國際社會的需求
數(shù)字外交并非一個新概念，與之相關(guān)的概念如網(wǎng)絡(luò)外交、數(shù)字媒體外交、新媒體外交等現(xiàn)象很早就已成為學術(shù)研究的對象。早期的研究更多的是將數(shù)字技術(shù)作為一種新的工具來加以理解，有學者認為“數(shù)字外交僅指通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺，對特定對象開展的外交活動，比如Facebook、Twitter、微博、微視等”。隨著人類社會進入信息化時代，數(shù)字外交擁有了新的內(nèi)涵，其不僅成為了外交工作的一個組成部分，也在逐步影響和改變著外交本身。特別是在新冠肺炎疫情全球大流行期間，數(shù)字外交實現(xiàn)了對傳統(tǒng)外交暫時性的替代，這證明數(shù)字外交擁有強大的可行性、可靠性，在一定程度上加大了人們對于數(shù)字技術(shù)在外交事務(wù)中使用的想象力。數(shù)字技術(shù)、信息社會、數(shù)字時代和數(shù)字治理這些要素都在不斷擴大數(shù)字外交的內(nèi)涵及影響。
當前，數(shù)字媒體技術(shù)已經(jīng)普及，外交部門也通過社交媒體賬號，積極傳播外交信息。早期數(shù)字外交的主要形式和其他領(lǐng)域數(shù)字化發(fā)展的趨勢一樣，工具性奠定了數(shù)字外交發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著數(shù)字媒體工具的不斷豐富，即時信息、短視頻、在線直播、視頻會議、云峰會的發(fā)展，數(shù)字外交的形式也開始愈發(fā)多樣化。數(shù)字外交范疇已經(jīng)逐漸擴大到雙邊對話、多邊對話、首腦峰會，以及國際外交傳播、公眾外交互動等多個方面。疫情期間，數(shù)字外交無論是從數(shù)量還是從頻率上，都遠遠超過了正常情況下的外交。多層次、高頻率的外交溝通為克服疫情給國際社會帶來的猜疑、摩擦和矛盾起到了重要作用，也為穩(wěn)定全球資本市場、恢復貿(mào)易往來帶來了信心。
如果說疫情期間數(shù)字外交得到了一次集中展示的機會，那么數(shù)字外交成為未來新的外交模式則離不開時代的變革。人類社會正在完成從工業(yè)社會向信息社會轉(zhuǎn)型的過程，以人工智能、區(qū)塊鏈、云計算、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)為代表的數(shù)字技術(shù)已經(jīng)與國家、社會和個人高度融合，外交受到數(shù)字技術(shù)的影響越來越大。特別是外交工作需要與政治、經(jīng)濟、安全、人文等方方面面進行互動，這進一步加大了外交對數(shù)字技術(shù)的依賴程度。在這一階段，數(shù)字技術(shù)不僅僅是外交信息傳播的工具，也被賦予了更深層次的任務(wù)和目標。例如，美國政府視數(shù)字技術(shù)為價值觀外交的重要載體，積極利用數(shù)字外交來推廣美國的價值觀念。西亞北非動蕩期間，美國社交媒體平臺成為反對派和境外勢力干預(yù)這些國家正常秩序的重要工具。此后，美國政府將數(shù)字技術(shù)視為外交的戰(zhàn)略組成部分，頻頻通過這一手段在全球拓展美國的價值觀和利益。2010年前后，時任美國國務(wù)卿希拉里·克林頓曾兩次就“網(wǎng)絡(luò)自由”發(fā)表演說，提倡要利用數(shù)字技術(shù)為美國的價值觀外交張目。此外，前任美國總統(tǒng)巴拉克·奧巴馬更是稱自己為“社交媒體”總統(tǒng)?，F(xiàn)任美國總統(tǒng)唐納德·特朗普個人推特賬號的影響力已經(jīng)接近和超過傳統(tǒng)媒體的影響力。這充分表明美國政府早就在謀劃數(shù)字外交的轉(zhuǎn)型，并將其視為美國外交戰(zhàn)略的重要組成部分。
數(shù)字外交的普及，將會促進國際關(guān)系的良性發(fā)展，在多方參與、信息公開的情況下，有利于國際關(guān)系的民主化，遏制霸權(quán)國家操作外交的情況。數(shù)字技術(shù)的普惠性能夠降低傳統(tǒng)外交參與的門檻，促進外交的平等化，這不僅可以讓外交資源不足的國家更多地開展外交工作，也有利于非國家行為體積極參與外交磋商工作。同時，數(shù)字技術(shù)的去中心化、點到點的傳輸模式，使得社會組織結(jié)構(gòu)的扁平化、信息的透明化成為新趨勢，賦予了數(shù)字外交平等、公開、透明等屬性。這不僅符合社會對外交信息的需求，也能滿足公眾渴望參與外交事務(wù)的需求。因此，不僅傳統(tǒng)外交在向數(shù)字外交轉(zhuǎn)型，公眾外交也在積極主動擁抱數(shù)字技術(shù)。無論是公眾主動或被動地通過社交媒體平臺來關(guān)注外交信息，還是非政府組織通過數(shù)字技術(shù)在線參與外交協(xié)商和談判都已成為日?，F(xiàn)象。聯(lián)合國等國際組織為了順應(yīng)時代的發(fā)展，還專門規(guī)定了相應(yīng)的信息公開和在線參與制度，鼓勵個人和非政府組織積極參與全球外交事務(wù)。
此外，數(shù)字空間建立國際規(guī)則的進程也進一步推動著外交的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。數(shù)字經(jīng)濟治理、網(wǎng)絡(luò)安全治理成為全球治理領(lǐng)域中最重要的議程，直接影響到全球經(jīng)濟的穩(wěn)定運行和國際安全的和平與發(fā)展。這使得數(shù)字外交作為一個獨立的議題，對全球治理的影響越來越大。網(wǎng)絡(luò)安全困境、網(wǎng)絡(luò)軍備競賽、網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等將會給國際安全帶來極為重大的風險，是大國沖突與對抗的最前沿領(lǐng)域。以數(shù)據(jù)本地化、ICT供應(yīng)鏈的碎片化、新興技術(shù)的國家化為代表的數(shù)字經(jīng)濟治理進程在很大程度上將會決定未來全球經(jīng)濟的發(fā)展趨勢。因此，構(gòu)建數(shù)字空間的國際規(guī)則體系正在對國際政治、經(jīng)濟和安全產(chǎn)生深刻影響，現(xiàn)有的國際體系在數(shù)字空間中面臨著失靈的挑戰(zhàn)。各國紛紛成立數(shù)字外交部門，負責從外交途徑構(gòu)建數(shù)字空間的規(guī)則體系。圍繞數(shù)字空間治理議題，越來越多的雙邊、多邊和全球性的數(shù)字對話機制被建立起來。例如，僅僅在中國與歐盟之間，就建立了中歐信息技術(shù)、電信和信息化對話、中歐網(wǎng)絡(luò)工作組、中歐網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)字經(jīng)濟專家組等多個有關(guān)數(shù)字經(jīng)濟治理的對話機制，雙方的多個政府部門、企業(yè)和研究機構(gòu)參與其中，開展多個合作項目。
在越來越復雜的國際關(guān)系形勢面前，數(shù)字技術(shù)能夠極大地賦能外交工作，讓外交決策和實踐更快、更好、更精確
外交工作的基本理念是維護國家利益，數(shù)字外交作為外交新的發(fā)展趨勢，也在這一基本理念之下開展工作。數(shù)字外交快速發(fā)展的背后反映出數(shù)字外交的理念不斷完善，模式不斷成熟。相比較而言，數(shù)字外交的理念創(chuàng)新在于能夠更快速地響應(yīng)外交事件，處理更復雜的國際議程，更全面地維護國家利益。
數(shù)字外交可以克服傳統(tǒng)信息傳播方式的障礙，用最快的方式、最合適的手段、最準確地回應(yīng)外界對外交信息的需求。在百年未有之大變局之下，大國關(guān)系的重組、互動、碰撞對國際社會的影響范圍越來越大。被動應(yīng)對、層層報批、定時發(fā)布信息的思維方式已經(jīng)無法應(yīng)對國際社會對外交信息的需求。外交信息發(fā)布越來越準確、越來越快速的背后，不僅體現(xiàn)了數(shù)字外交的工具性屬性，也表明數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用正在對外交的組織結(jié)構(gòu)以及外交與內(nèi)政之間的互動方式產(chǎn)生深刻的影響。數(shù)字外交從傳統(tǒng)層級制的信息傳遞，轉(zhuǎn)向更重視不同部門之間的橫向溝通，注重面向公眾關(guān)注的熱點及時發(fā)布信息。國際上越來越多的政府領(lǐng)導人開始在社交媒體上發(fā)布一些重大的外交信息，這不僅滿足了外部的信息需求，也提升了公眾和國際社會對這些國家的正面評價，甚至在很多情況下可以在第一時間搶占外交話語權(quán)。
數(shù)字外交能夠更好地適應(yīng)國際政治的復雜化、專業(yè)化發(fā)展趨勢。全球化時代以來，非傳統(tǒng)安全威脅成為國際社會關(guān)注的重點，世界經(jīng)濟、全球氣候變化、流行病防治、能源安全、糧食安全、生物安全、水資源危機成為全球治理領(lǐng)域的新議題，與之相對應(yīng)的是經(jīng)濟外交、氣候外交、醫(yī)療外交、能源外交等概念應(yīng)運而生。這些新的外交領(lǐng)域具有議題越來越專業(yè)化，內(nèi)政與外交的結(jié)合越來越緊密，參與的行為體越來越多元的特點，對外交工作提出了更高的要求。數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用有助于外交決策模式轉(zhuǎn)變，從原來較為封閉的垂直決策模式，轉(zhuǎn)向注重與其他領(lǐng)域、不同行為體的互動，外交與內(nèi)政、外交與公眾之間的互動越來越緊密。通過數(shù)字技術(shù)將外交與具體領(lǐng)域的專業(yè)性結(jié)合起來，將外交與公眾的需求結(jié)合起來，可以更好地應(yīng)對非傳統(tǒng)安全所帶來的挑戰(zhàn)。疫情期間，為了滿足國際社會對于中國抗擊疫情經(jīng)驗的需求，中國政府積極開展公共衛(wèi)生外交。外交部門組織了多場由疾病防治主管部門、專家、醫(yī)護人員共同參與的視頻會議。通過外交與公共衛(wèi)生之間的結(jié)合，不僅滿足了國際社會對于公共衛(wèi)生信息的需求，也達成了增信釋疑、促進合作的外交目標。
數(shù)字外交能夠更好地應(yīng)對不斷增加的新任務(wù)、新領(lǐng)域。隨著國際交往越來越頻繁、密切，在傳統(tǒng)外交工作之外，加強領(lǐng)事保護、維護國家形象、保護海外利益等新的任務(wù)的比重越來越大。將數(shù)字技術(shù)與外交工作結(jié)合，可以在基于外交經(jīng)驗決策模式的基礎(chǔ)之上，更多地使用大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)，幫助決策者更好地應(yīng)對越來越復雜的新任務(wù)。例如，領(lǐng)事保護和海外利益保護這些新的任務(wù)對于綜合形勢研判提出了很高的要求。這背后需要多維信息獲取、實時信息更新，以及突發(fā)信息判斷等方面的支持。由于外交資源有限，傳統(tǒng)基于人力的方式，越來越難以應(yīng)對不斷增加的任務(wù)。在很多領(lǐng)域，人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)已經(jīng)可以做到海量信息的抓取、實時分析，并建立相應(yīng)的案例庫。通過建立“海外外交風險輔助決策系統(tǒng)”可以實時監(jiān)控突然事件，提供分析參考，為外交決策者提供及時、準確的信息。
在維護海外國家形象方面，數(shù)字技術(shù)有著更為廣闊的應(yīng)用空間。通過建立人工智能“海外輿情系統(tǒng)”可對一些不利于國家形象的突發(fā)事件進行實時監(jiān)測，從全生命周期的角度做好輿情的分析，對如何干預(yù)和引領(lǐng)提出相應(yīng)的意見和建議。在一些重點議題、熱點議題上，人工智能也可以通過對海量用戶數(shù)據(jù)的分析，通過算法提前進行政策預(yù)判。例如，在重大政策發(fā)布之前，可以通過輿情決策系統(tǒng)模擬海外對政策的反應(yīng)，通過對信息的反饋從而更好地選擇發(fā)布時機、方式，如果外部反對意見較為激烈，甚至可以推遲或?qū)φ哌M行一定程度的調(diào)整。
數(shù)字外交的發(fā)展不僅面臨著外交文化、思維方式和組織結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)，規(guī)范的缺失也成為制約數(shù)字外交未來發(fā)展的關(guān)鍵
盡管數(shù)字外交有很多優(yōu)點，但還需與現(xiàn)有的外交文化、思維方式和組織結(jié)構(gòu)進行有機結(jié)合才能更好發(fā)展。外交是人類政治生活中的一項擁有悠久歷史的領(lǐng)域，外交規(guī)范的發(fā)展歷經(jīng)千年之久，盡管國家間關(guān)系發(fā)生了巨大的變化，但是傳統(tǒng)的外交文化、思維方式和組織結(jié)構(gòu)依舊具有很強的生命力，這在一定程度上制約了外交對數(shù)字技術(shù)的接受度。相比于數(shù)字技術(shù)在經(jīng)濟、情報、軍事、社會等領(lǐng)域的快速發(fā)展，數(shù)字技術(shù)在外交領(lǐng)域的發(fā)展還處于起步階段。例如，數(shù)字技術(shù)在軍事領(lǐng)域的顛覆性影響已經(jīng)開始顯現(xiàn)，無人飛機、無人潛艇等致命性自主武器在軍事領(lǐng)域的廣泛使用極大地改變了戰(zhàn)場態(tài)勢，甚至還會對未來戰(zhàn)爭形態(tài)帶來顛覆性影響。但是，數(shù)字外交更多是以一種輔助的手段開始逐漸應(yīng)用到外交當中。并且，數(shù)字技術(shù)存在一些缺陷，如規(guī)范缺失、網(wǎng)絡(luò)安全問題、數(shù)字鴻溝等問題也會影響到數(shù)字外交的應(yīng)用和發(fā)展。
與傳統(tǒng)外交所具有的成熟規(guī)范相比，數(shù)字外交還是一個新生領(lǐng)域，各方的認知還存在很大差異，規(guī)范的生成還需要很長時間。以《維也納外交公約》《聯(lián)合國特權(quán)及豁免公約》《專門機構(gòu)特權(quán)和豁免公約》《特別使團公約》《維也納關(guān)于國家在其對普遍性國際組織關(guān)系上的代表權(quán)公約》等為代表的國際法對現(xiàn)有的外交規(guī)范作了較為明確的規(guī)定，各國可以依據(jù)上述法律規(guī)定明確本國以及外國外交活動相關(guān)的人員、行為和場所。相比而言，數(shù)字外交的主體、行為和方式都與傳統(tǒng)外交存在較大的不同，并且數(shù)字外交的內(nèi)涵和影響也在不斷發(fā)展。這使得現(xiàn)存的國際法無法直接覆蓋所有數(shù)字外交領(lǐng)域。目前，國際社會關(guān)于數(shù)字外交規(guī)范的治理機制尚未開始，各方的理解存在較大差異。因此，在新的數(shù)字外交范式形成之前，數(shù)字外交的發(fā)展一定會經(jīng)歷各種挫折，包括對其質(zhì)疑、不信任，甚至可能演變成各種外交層面的沖突。
缺乏規(guī)范共識的數(shù)字外交行為正在引發(fā)越來越多的外交沖突。數(shù)字空間中時空距離的消失放大了政治的脆弱性，各國政府普遍對來自外部的影響更加敏感。所謂的“虛假信息行動”已經(jīng)成為美歐政治議程中的一個重要領(lǐng)域。很多外交官在社交媒體平臺上發(fā)布、轉(zhuǎn)發(fā)的一些正常公共外交信息，也被認定為是所謂的“虛假信息行動”，引發(fā)了很多外交誤解和沖突。對于外交官員和所在國政府而言，一方認為自己所發(fā)布的信息是在合法、正當?shù)睾葱l(wèi)本國利益，應(yīng)當受到相關(guān)國際公約的保護；另一方認為，外交機構(gòu)在本國的輿論場中大肆宣傳與本國政府觀點、利益不一致的觀點，影響了民眾對政府的看法，是一種外部干預(yù)。雙方對數(shù)字外交行為存在著的模糊和不確定認知，在一定程度上加劇了這種沖突。
在數(shù)字時代的背景之下，傳統(tǒng)外交規(guī)范也受到了數(shù)字化的沖擊和重塑。傳統(tǒng)政府間自上而下的外交進程，“密室外交”等規(guī)范，在數(shù)字時代逐漸不符合時代發(fā)展的潮流。社交媒體使得外交信息更加公開化，外交官很難通過信息不對稱去低調(diào)處理派出國和所在國之間的不同立場。在實踐中，政府對內(nèi)和對外往往使用不同的話語體系。事件發(fā)生后，通常對內(nèi)傳播的語言較為強硬，而對外時因考慮到事情的應(yīng)對表現(xiàn)地更為理性。社交媒體信息廣泛傳播使得政府不得不謹慎行事，更多考慮國內(nèi)民眾的感受，使得外交話語越來越國內(nèi)化。這在一定程度上使得駐外使館可以施展的外交空間被極大地壓縮，無法利用信息上的不對稱來緩和雙方之間的關(guān)系。這不僅對數(shù)字外交是一個挑戰(zhàn)，對外交在國際關(guān)系中的地位而言也是一個難以回避的挑戰(zhàn)。
此外，由數(shù)字外交行為帶來的新問題是數(shù)字外交資產(chǎn)是否需要得到特殊的保護。一些社交媒體平臺在美歐等西方國家的影響下，對很多其他國家的外交官，甚至是大使館的官方賬號進行封號。這一些現(xiàn)象的背后引發(fā)的思考是，各國外交機構(gòu)的官方社交媒體賬號能否被認定為“外交資產(chǎn)”，其發(fā)布的信息是否應(yīng)當?shù)玫絿H法的保護。隨意封禁“外交賬號”會破壞外交在國際事務(wù)中所具有的特殊地位，也會引發(fā)國家之間的沖突。此外，外交賬號所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，包括地址信息、定位信息，甚至是使用的終端設(shè)備是否應(yīng)當?shù)玫奖Ｗo。這些數(shù)據(jù)總體有很高的敏感性，與外交官員的個人隱私，甚至與國家安全都有很大關(guān)聯(lián)。社交媒體平臺應(yīng)對這一類的賬號予以特殊保護，避免信息泄露。目前，由于少數(shù)國家壟斷了國際性的社交媒體平臺，這些國家甚至從國家安全角度要求這些社交媒體平臺配合國家安全機構(gòu)來獲取、收集包括外交官員信息在內(nèi)的境外個人信息。
綜上所述，新冠肺炎疫情加速了數(shù)字外交的發(fā)展，信息化轉(zhuǎn)型步伐加快也為數(shù)字外交的廣泛應(yīng)用帶來了新機遇，但是規(guī)范和制度的缺失，網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全等風險制約著數(shù)字外交在國際事務(wù)中進一步發(fā)揮作用。因此，國際社會需要更多地關(guān)注數(shù)字外交，增加共識、制定規(guī)范，加強網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)，共同推動數(shù)字外交發(fā)展。
（作者為上海國際問題研究院網(wǎng)絡(luò)空間國際治理研究中心秘書長、研究員）
【注：本文系國家社科基金項目“網(wǎng)絡(luò)空間大國關(guān)系與戰(zhàn)略穩(wěn)定研究”（項目編號：19BGJ083）的階段性研究成果】
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責編/周小梨 美編/宋揚
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