摘 要:以“兩彈一星”為代表的高度集中型舉國體制適用于有國家需求保障的核心技術(shù)創(chuàng)新，而不大適合當(dāng)前以市場需求為主的核心技術(shù)創(chuàng)新。因此，我國需要創(chuàng)建相對分散的“網(wǎng)絡(luò)型舉國體制”，在這種舉國體制中，針對性資源、市場化運作和發(fā)揮公共采購市場關(guān)鍵性作用是其突出特征，它對于國際前沿商用核心技術(shù)創(chuàng)新和加入WTO的追趕型后發(fā)國家的自主核心技術(shù)創(chuàng)新具有重要的促進(jìn)作用。我國應(yīng)該高度重視公共采購市場在新型舉國體制中的戰(zhàn)略地位，將公共采購市場創(chuàng)建為核心技術(shù)創(chuàng)新、試用和發(fā)展壯大的“根據(jù)地”。

關(guān)鍵詞:新型舉國體制 十九屆五中全會 公共采購市場 核心關(guān)鍵技術(shù)

【中圖分類號】F812.45 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十九屆五中全會提出，“健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國體制，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)”。本文將說明以“兩彈一星”為代表的集中型舉國體制的特征及其適用范圍，扼要討論它在解決以市場需求為主的核心技術(shù)創(chuàng)新上的不適應(yīng)性；然后，借鑒發(fā)達(dá)國家科技創(chuàng)新的成功經(jīng)驗，闡明筆者有關(guān)構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下“網(wǎng)絡(luò)型舉國體制”的觀點；最后，提出將公共采購市場創(chuàng)建為關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新、試用和發(fā)展壯大的“根據(jù)地”的建議。

集中型舉國體制的特征與適用范圍

人們一般認(rèn)為，舉國體制可以發(fā)揮我國“集中力量辦大事”的顯著優(yōu)勢，以相對較快的速度實現(xiàn)科研的重大突破。“兩彈一星”、載人航天、探月工程等令國人引以為傲的項目都是在舉國體制下完成的。在這次抗擊新冠肺炎疫情的過程中，舉國體制也發(fā)揮了重要作用。值得一提的是，以 “兩彈一星”科技創(chuàng)新為代表的集中型舉國體制并非我國獨有，美國“曼哈頓工程”和阿波羅登月計劃也屬于高度集中型的舉國體制。其中，阿波羅登月計劃調(diào)動了100多所大學(xué)、2萬家企業(yè)，400多萬人參加，引發(fā)的技術(shù)創(chuàng)新從宇航科技一直延伸到服裝、食品技術(shù)等領(lǐng)域。

這種高度集中型的舉國體制適合于具有以下幾個或全部特點的依托核心技術(shù)和關(guān)鍵零部件生產(chǎn)的產(chǎn)品：一是需求或市場由政府提供，產(chǎn)品的大部分或全部由政府購買，只要核心技術(shù)取得突破，國家就會為其提供試錯、改進(jìn)質(zhì)量和實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的機會；二是政府投入不計成本；三是技術(shù)變化速度相對較慢；四是主要競爭對手為其他國家或大自然，其中大自然的挑戰(zhàn)的具體表現(xiàn)形式有公共傳染病等；五是這種高度集中型的舉國體制在相當(dāng)大程度上也適用于私人部門投資意愿不足的公共產(chǎn)品創(chuàng)新。從這些特點出發(fā)，不僅可以理解我國計劃經(jīng)濟(jì)體系下“兩彈一星”和“運十大飛機”取得成功的原因，而且還可以解釋，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，我國之所以可以在核電、航天、北斗導(dǎo)航、量子通信、特高壓輸電和輸變電設(shè)備、港珠澳大橋、超級計算、高鐵等前沿科技領(lǐng)域取得輝煌成就，關(guān)鍵就在于國家提供了有保障的需求或有保障的市場。

一般說來，在上述領(lǐng)域，只要科研管理體制良好運轉(zhuǎn)，政府的研發(fā)投入基本上都能取得預(yù)期成果。自改革開放以來，這種高度集中型的舉國體制在市場經(jīng)濟(jì)大潮下遭到了一些挑戰(zhàn)，但問題主要不是出在技術(shù)或產(chǎn)品的需求方，而是在供給方。例如，我國航天工業(yè)管理體制在技術(shù)民主、科研人員職業(yè)上升通道和工資待遇等方面存在一些問題，對航天技術(shù)研發(fā)應(yīng)用造成了一定負(fù)面影響。因此，對于這種市場需求得到國家保障的集中型舉國體制來說，“構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制”的主要矛盾集中在供給方和管理體制方面，創(chuàng)新政策的研究和制定主要集中在供給方也是無可厚非的。

但是，對于以市場需求為主的核心技術(shù)創(chuàng)新來說，我國傳統(tǒng)的集中型舉國體制卻出現(xiàn)了一定的不適應(yīng)。以半導(dǎo)體（集成電路）和信息技術(shù)操作系統(tǒng)為例，自上世紀(jì)90年代以來，我國政府相繼實施了振興半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的908工程和909工程，并在2006年國務(wù)院發(fā)布的《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》中將“核高基”（核心電子器件、高端通用芯片及基礎(chǔ)軟件）與載人航天、探月工程并列為16個重大科技專項之一。這些重大舉措對我國半導(dǎo)體（集成電路）和信息技術(shù)操作系統(tǒng)的發(fā)展起到了極大的推動作用，但卻一直無法解決核心技術(shù)和關(guān)鍵零部件等問題。問題的癥結(jié)何在？

構(gòu)建有一定市場保障的“網(wǎng)絡(luò)型舉國體制”

在筆者看來，半導(dǎo)體核心技術(shù)問題主要出在需求方，集中型舉國體制政策制定的焦點集中在科技供給方，而忽視了市場對核心技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)鍵作用。近年來，信息產(chǎn)業(yè)的許多業(yè)內(nèi)專家指出，我國發(fā)展自主可控芯片和操作系統(tǒng)的難題并不在于核心技術(shù)研發(fā)，而是在于技術(shù)缺乏得到試用和完善的市場機會。我國消費了全球近一半的芯片，面對這么大的需求市場，為什么我國自主可控的芯片仍需大量進(jìn)口呢？這主要歸因于國內(nèi)市場對于國產(chǎn)自主技術(shù)的不信任與不支持。

不僅私人部門不愿意購買自主可控的國產(chǎn)芯片，我國的公共采購部門在2018年之前也沒有購買過自主可控的國產(chǎn)芯片。2018年5月，我國中央政府才第一次將搭載有龍芯、飛騰和申威等國產(chǎn)芯片的計算機、服務(wù)器產(chǎn)品列入政府采購目錄。在私人部門不購買，而公共采購此前又不支持的情況下，國產(chǎn)芯片自然很難追及進(jìn)口芯片，研發(fā)人員從事核心技術(shù)研發(fā)的動力也會大大消減，更遑論核心技術(shù)研發(fā)會出現(xiàn)萬馬奔騰的局面。

由此可見，對于以市場需求為主的核心技術(shù)創(chuàng)新來說，“兩彈一星”式的舉國體制出現(xiàn)了一定的不適應(yīng)，我們需要健全和完善推動核心技術(shù)創(chuàng)新的國家體制。在這方面，西方發(fā)達(dá)國家戰(zhàn)后形成的“網(wǎng)絡(luò)型舉國體制”或許可以給我們提供借鑒。“網(wǎng)絡(luò)型舉國體制”具有三個突出特征：針對性資源、市場化運作和公共采購。所謂針對性資源，就是政府的研發(fā)資助集中在幫助技術(shù)專家克服技術(shù)創(chuàng)新中的關(guān)鍵性障礙上；所謂市場化運作，就是通過經(jīng)紀(jì)活動在生產(chǎn)者、工程師、科學(xué)家以及其他相關(guān)人員之間牽線搭橋，并將新技術(shù)的商業(yè)化作為政府干預(yù)的最終使命；公共采購則是由政府為新生的核心技術(shù)在試錯、提高質(zhì)量并打入商用市場之前提供有保障的市場需求。

通過比較上述兩種類型的舉國體制，我們不難得出結(jié)論，我國集中型舉國體制之所以能夠取得成功，并非只是得益于“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢，還在于國家為其研發(fā)出來的核心技術(shù)提供了強有力的市場需求保障。對于以市場需求為主的核心技術(shù)創(chuàng)新來說，單靠“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢是不會有很大成效的。發(fā)達(dá)國家成功的經(jīng)驗和拉丁美洲失敗的教訓(xùn)都在一定程度上說明了市場的重要性。沒有技術(shù)，還可以通過自主創(chuàng)新創(chuàng)造技術(shù)，但如果失去廣大的市場，自主創(chuàng)新就無從談起了。因此，我們需要在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，創(chuàng)建一種新型的“網(wǎng)絡(luò)型舉國體制”，這樣一來，那些產(chǎn)品需求來自于私人部門等多元化個體，市場存在很大的不確定性、風(fēng)險和成本很高、技術(shù)更加復(fù)雜、技術(shù)創(chuàng)新速度快的核心技術(shù)創(chuàng)新就能得到更大程度的發(fā)展。

將公共采購市場創(chuàng)建為關(guān)鍵核心技術(shù)成長壯大的“根據(jù)地”

公共采購又被稱作政府采購，但它并不限于狹義的政府部門，而是涵蓋使用財政資金進(jìn)行采購和投資的多個公共部門機構(gòu)，如學(xué)校、公立醫(yī)院、國防部門和國有企業(yè)等。一般說來，在發(fā)達(dá)資本主義國家，公共采購是一種替代關(guān)稅、保護(hù)并培育民族工業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，它既為產(chǎn)品創(chuàng)造了市場，保護(hù)了市場，又為其發(fā)展提供了融資支持，而且通過制定新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，國家還可以刺激企業(yè)實現(xiàn)更高水平的核心技術(shù)創(chuàng)新。公共采購在“網(wǎng)絡(luò)型舉國體制”中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。幾乎所有核心技術(shù)創(chuàng)新如集成電路、全球定位系統(tǒng)和互聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)品的試用機會和初始市場都是由政府通過公共采購提供的。一些西方發(fā)達(dá)國家科技創(chuàng)新的歷史經(jīng)驗說明，需求方創(chuàng)新政策特別是公共采購政策可能比供給方創(chuàng)新政策，如政府為科研機構(gòu)提供研發(fā)資金更能推動核心技術(shù)創(chuàng)新。

從政策實施的難易程度和需求驅(qū)動角度來看，對于落后國家來說，幼稚工業(yè)保護(hù)是比公共采購更有效的產(chǎn)業(yè)政策。歷史上，英國、美國、日本和韓國從落后國家奮力向發(fā)達(dá)國家的階梯攀登時，其核心技術(shù)的自主創(chuàng)新都是通過關(guān)稅保護(hù)和嚴(yán)格限制外國直接投資，為本國企業(yè)提供有保障的國內(nèi)市場來實現(xiàn)的。幼稚工業(yè)保護(hù)的實質(zhì)是需求方的創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)政策。但是，在我國加入世貿(mào)組織后，特別是在大力引進(jìn)外國直接投資的情況下，我們已經(jīng)很難再復(fù)制發(fā)達(dá)國家過去的成功經(jīng)驗。目前，我國還沒有加入WTO《政府采購協(xié)定》，公共采購可能是我國在需求方支持核心技術(shù)創(chuàng)新的唯一有效的產(chǎn)業(yè)政策。

如果對西方發(fā)達(dá)國家“網(wǎng)絡(luò)型舉國體制”產(chǎn)生和運行的環(huán)境有所了解，我們不難發(fā)現(xiàn)，它主要是運用于國內(nèi)沒有私人競爭者的前沿商用核心技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的。在這種沒有競爭者的市場上，西方發(fā)達(dá)國家企業(yè)尚且需要公共采購的保駕護(hù)航，在我國以市場需求為主的許多產(chǎn)業(yè)價值鏈高端和核心技術(shù)的商用市場基本上已被發(fā)達(dá)國家的跨國企業(yè)所占領(lǐng)的情況下，如果還不能通過公共采購為我國本土企業(yè)核心技術(shù)的研發(fā)、試錯和成長壯大提供一塊有市場保障的“根據(jù)地”，研發(fā)核心技術(shù)的企業(yè)恐怕會更加舉步維艱。

一直以來，我國以市場需求為主的核心技術(shù)創(chuàng)新的市場問題沒有得到足夠重視。我國對自主創(chuàng)新的支持基本上只停留在提供研發(fā)資金支持上，如研發(fā)贈款、補貼以及稅收減免等“供給方創(chuàng)新政策”，鮮有“需求方創(chuàng)新政策”。學(xué)術(shù)界關(guān)于“新型舉國體制”的文章也基本上都是從科技創(chuàng)新的供給角度進(jìn)行討論的，涉及如何提供資金、如何培養(yǎng)人才以及科研單位之間如何協(xié)作等話題，很少有人談到創(chuàng)新的商業(yè)化和“需求方創(chuàng)新政策”的問題。

目前，公共采購的金額一般占各國國民生產(chǎn)總值的10%以上，由于國有企業(yè)在我國國民經(jīng)濟(jì)中的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它國家，因此，筆者估計，公共采購的金額占我國國民生產(chǎn)總值的比例不會低于20%，這么大的市場規(guī)模將對我國企業(yè)特別是民營企業(yè)的核心技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生巨大的推動作用。在世界經(jīng)濟(jì)形勢嚴(yán)峻復(fù)雜、中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系緊張的今天，我們應(yīng)該盡早將公共采購市場利用起來，努力將其創(chuàng)建為核心技術(shù)創(chuàng)新、試用和發(fā)展壯大的“根據(jù)地”。

在當(dāng)下國內(nèi)市場不統(tǒng)一、相關(guān)法律不健全、公共采購市場相對混亂，特別是進(jìn)口產(chǎn)品已占領(lǐng)我國大部分公共采購市場的背景下，這顯然是一項相當(dāng)艱巨的任務(wù)，需要做好大量的工作。但有一點需要明確：我國沒有加入WTO《政府采購協(xié)定》，公共采購市場采購國產(chǎn)商品是名正言順的，不采購國產(chǎn)商品反而是違背我國《政府采購法》的行為；我國《外資企業(yè)法》規(guī)定外資企業(yè)在政府采購方面享有國民待遇，但美國政府對我國企業(yè)無所不用其極的打擊說明，核心技術(shù)和關(guān)鍵零部件涉及經(jīng)濟(jì)安全和國家安全，為國外核心技術(shù)和關(guān)鍵零部件提供有保障的公共采購市場可能會對我國經(jīng)濟(jì)安全和國家安全造成威脅，因此，筆者認(rèn)為我國有必要對《外資企業(yè)法》進(jìn)行修訂，取消外資企業(yè)在政府采購方面的國民待遇。

【本文作者為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院特聘教授】

責(zé)編：羅 婷 / 臧雪文

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