摘 要:在萬物皆數(shù)據(jù)的時代，利用互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)技術推動基層治理向數(shù)字化方向轉變、推進基層治理自身實現(xiàn)適應性轉型已是大勢所趨。適應這一發(fā)展要求，需要找尋并破解制約基層治理數(shù)字化轉型的主要瓶頸，這既需要政府投資基層治理數(shù)字化建設,為基層組織提供治理平臺、治理系統(tǒng)和治理數(shù)據(jù)等技術支持，也需要學界探索基層治理體系和治理能力創(chuàng)新,為基層治理數(shù)字化運行和資源要素整合利用提供全方位基礎保障。

關鍵詞:基層治理 數(shù)字化轉型 社會治理共同體

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

在基層治理數(shù)字化轉型中，對于其“質”和“量”的關注和研究都是非常重要的。面對基層治理數(shù)字化難、轉型難以及取得實效難等問題，查擺影響其數(shù)字化轉型及取得實效的主要瓶頸問題，可為提高基層治理績效、減輕基層治理負擔找準切入點和突破口。那么基層治理數(shù)字化轉型中到底存在哪些主要瓶頸問題呢？筆者認為除了學界和實踐界正在探討的認知、行為和素養(yǎng)等方面問題之外，數(shù)據(jù)觀念、基礎條件和保障體系也是基層治理數(shù)字化轉型中需要著重解決的主要問題。

數(shù)據(jù)觀念瓶頸

黨的十九屆四中全會將“數(shù)據(jù)”與“勞動、資本、土地、知識、技術、管理”并列為生產(chǎn)要素參與分配。作為國家治理的工具，數(shù)字（據(jù)）和信息處理及其利用的過程決定了治理效果[1]。對于基層治理數(shù)字化而言，數(shù)據(jù)是其賴以存續(xù)的基本資源和條件，必須重視數(shù)據(jù)價值，整合數(shù)據(jù)資源，深挖數(shù)據(jù)潛能，突破現(xiàn)有數(shù)據(jù)觀念瓶頸。

大數(shù)據(jù)的復雜性，決定了保證其“質”的困難度。數(shù)據(jù)的“質”體現(xiàn)在數(shù)據(jù)可用、能用和被善用等方面。基層治理必須樹立正確的數(shù)據(jù)觀念，即數(shù)據(jù)不只要全面、準確、具有時效性，還需要可用、能用和被善用，惟有如此，才能有效發(fā)揮其作為資源和財富的作用，進而使其產(chǎn)生實際價值。數(shù)據(jù)可用，意味著它具有全面性、準確性和時效性，能夠真實模擬與還原現(xiàn)實治理場景，助力實現(xiàn)良治；數(shù)據(jù)能用，意味著其穩(wěn)定性、安全性、可靠性、可信性、可刪除性能夠得到有效保障，包括得到技術上、管理上和法治上的保障；數(shù)據(jù)被善用，則指數(shù)據(jù)擁有者能夠科學地利用、合理地應用、守規(guī)地交換和便利地分享數(shù)據(jù)，在利用、應用、交換和分享數(shù)據(jù)過程中不可泄露敏感數(shù)據(jù)，不能侵害數(shù)據(jù)所有者的利益，不能使參與基層治理的組織和個人因為擁有數(shù)據(jù)、使用數(shù)據(jù)或管理數(shù)據(jù)而面臨安全風險并承擔過重的治理成本。

大數(shù)據(jù)像洪水，惟有善加疏導和利用，使之成為“有‘質’的量”[2]，方可造福各方，反之，倘若大數(shù)據(jù)裹挾虛假信息過多，就有可能演變成為數(shù)據(jù)災難，危及組織和個人的生命、財產(chǎn)、聲譽等安全。目前，在基層治理中，與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)相比，公共部門不具備擁有絕大多數(shù)數(shù)據(jù)資源的優(yōu)勢，加上數(shù)據(jù)的采集、存儲、管理、分析、判斷、反饋和決策等能力先天不足，學習與培訓又跟不上，導致其維持自身所擁有數(shù)據(jù)資源的可用、能用和被善用都要依賴于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。此外，公共部門要從大數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)規(guī)律、建立規(guī)則、尋找機會、戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)，也需要借助學界和企業(yè)界的力量。因此，大數(shù)據(jù)之于公共部門，目前還只限于“淺用”，還達不到“深耕”與“深養(yǎng)”的程度。公共部門，特別是政府，在現(xiàn)實世界中具有的管理、管制信息資源的優(yōu)勢在虛擬世界中將難以有效施展，加之與大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)相關的法治建設還相對滯后，人們的信息素養(yǎng)亟待提高，社會信用體系建設還需健全完善，這些難題若無法解決，將使得公共部門與其服務對象之間的信息不對稱現(xiàn)象越來越嚴重，基層治理數(shù)字化轉型所遭遇的“用”和“養(yǎng)”數(shù)據(jù)等瓶頸問題短期內(nèi)將難以得到有效解決。

基礎條件瓶頸

基層治理數(shù)字化建設能否成功，取決于基層政府規(guī)劃、開發(fā)和建設的基層治理平臺及系統(tǒng)能否與其在現(xiàn)實世界中的參照物，即相應的基層治理體系，達成雙軌制運行、協(xié)作性連接和分步式協(xié)同；取決于不同的治理主體對基層治理平臺、系統(tǒng)及其可用的功能和數(shù)據(jù)資源的價值判斷和應用取向的一致性和包容性程度；也取決于其所依靠的現(xiàn)有基層治理體系本身的先進性及其兩者之間的連通性，還有采用的容錯機制的可用性與成熟度?；鶎咏M織必須面對的現(xiàn)實是，基層治理數(shù)字化建設不只需要解決技術問題，還需要解決基層治理體系自身的革新問題。

虛擬世界中的“基層治理”是對現(xiàn)實世界中的基層治理進行模擬的結果，因其難以避免虛擬化過程中發(fā)生的異化，其與現(xiàn)實世界中的真實對照物的運作過程和治理結果雖殊途同歸，但采用的治理形式與作用機制卻有所不同，明顯地帶有人工的痕跡并具有整合特質。與現(xiàn)實世界中的基層治理相比，虛擬世界中的“基層治理”更開放、透明，擁有更廣泛的參與主體，更具動員性，且主體身份難識別，實施監(jiān)管的難度更大。然而，虛擬世界中的“基層治理”終究還是建基于現(xiàn)實世界中的基層治理主體及其相互關系、權力、責任、信用和能力之上，需要現(xiàn)實世界中的基層治理體系來關照、規(guī)范和保證其與在現(xiàn)實世界中依靠的治理基礎條件（如治理主體、治理結構、治理流程、治理制度等）的一致性。為此，只有基層治理妥善解決好自身在虛擬世界的平臺及系統(tǒng)的功能和數(shù)據(jù)與其在現(xiàn)實世界中的對應物之間的容錯性和一致性問題，才有可能通過提供精準化、精細化的基層治理服務實效來倒逼現(xiàn)實世界中的基層治理體系作出適應性轉變，從而實現(xiàn)基層治理轉型，更好地滿足人民群眾對基層治理的需求。

對標國家“橫向到邊、縱向到底”的基層治理范圍指向以及中央的“治理重心下移”的要求，基層治理數(shù)字化轉型還需依賴包括網(wǎng)絡設施、硬件設備、平臺、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、人員、資金等在內(nèi)的技術性或資源型基礎條件供給的包容性與可及性。進一步地，需要實現(xiàn)城市街道、社區(qū)居委會、社區(qū)黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織等基層治理參與主體的共商共議共建共享共治共贏，實現(xiàn)治理內(nèi)容和服務對象的全覆蓋、廣聯(lián)通、一體化和整體化，實現(xiàn)治理的資源和權力下沉；需要對當前的基層治理結構進行頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃，為基層治理數(shù)字化建設以至轉型創(chuàng)設基礎條件。為此，應借助“互聯(lián)網(wǎng)+”營造線下與線上雙軌制治理場域，改善基層治理全域化生態(tài)環(huán)境，開通多元治理主體合作渠道，提供整合性治理數(shù)據(jù)、信息和知識資源，建構與提高治理主體的信息素養(yǎng)，實現(xiàn)基層治理的流程再造與組織結構變革，為數(shù)字化建設及轉型提供先決條件。

保障體系瓶頸

基層治理數(shù)字化建設帶來的一個巨大挑戰(zhàn)是其治理主體所處的環(huán)境不再是熟人社會，而其演變過程又有可能漸趨僵化。對基層組織而言，要維護健康、有序的治理環(huán)境，建設安全、信用體系，防范各種治理安全風險，需要承擔高昂的安全治理成本與體系轉型成本，因此需要有強大的經(jīng)濟基礎和保障體系作為支撐。

為減少安全治理成本和體系轉型成本，保障基層治理安全、可靠、優(yōu)質、高效，并為基層組織減負，可以適用2017年《政府工作報告》中提出的“清單管理制度”，即通過建立具有法律效用和有限責任的基層治理“權責清單”，達成利用技術來表達和鞏固清單管理制度的效果，以明晰基層治理主體之間的權限和責任，確保基層治理權責利效一致，規(guī)避基層組織陷入“事無巨細、責無邊界”的超負荷運轉狀態(tài)；可以借助內(nèi)外部技術驅動力和組織學習力推進基層治理模式創(chuàng)新、流程再造和組織重構，提高基層組織隊伍信息素養(yǎng)，激發(fā)基層組織隊伍活力，加速基層治理數(shù)字化轉型步伐，助力基層治理數(shù)字化建設步入良性發(fā)展軌道；最后，可以通過強化基層治理的法治保障，將基層治理的網(wǎng)絡關系和有限責任引入法治軌道，通過改進現(xiàn)有治理模式及流程，保證基層組織履職的環(huán)境質量和基礎條件，改善基層組織的內(nèi)外部關系，使其真正做到為治理主體的競爭與合作服務。

治理主體之間需要公平競爭與深度合作?；ヂ?lián)網(wǎng)上開放的合作治理平臺、多中心的合作治理結構和透明化的合作治理模式為多元主體競合營造了公平氛圍，也提供了有利條件。要構建“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體，必須在“共建共治共享”基礎上進一步加強組織之間、人與人之間的合作，改善競合關系，增加競合機會、增強能力，只有這樣，才能突破當前保障體系瓶頸，真正針對治理需求提供精準化、精細化的治理服務。

以往的保障體系通常偏重依靠技術，強調(diào)技術方案。雖然也有主張輔以管理元素，但在實際應用中治理與技術結合、融合或協(xié)同得并不好，“重績效、輕保障”的觀念一直未予有效轉變且仍在施加影響。面對基層治理實踐中“多頭管理、職責分散、協(xié)調(diào)困難”的窘境，必須強調(diào)保障體系的重要性并予以持續(xù)投入。

基于大量國內(nèi)外實踐經(jīng)驗和教訓，治理協(xié)同或合作的主要障礙本來就是由基層政府機構條塊分割導致彼此之間權力和利益博弈引致的，運用技術手段只能提供物理和程序（硬件和軟件）方面的基礎條件，雖然技術規(guī)制可解決一部分績效和質量問題，也的確為破除組織障礙和掙脫利益困局帶來契機，但它只是克服障礙和脫離困局的一個必要條件，而非充分條件。業(yè)務協(xié)同或合作的真正達成，有賴于業(yè)務信息的整合共享和業(yè)務流程整體的優(yōu)化再造，有賴于信息采集、加工處理、傳輸方式的變革創(chuàng)新，有賴于操作行為的全程監(jiān)控和追溯問責，以及組織結構的扁平化調(diào)整，只有這些保障要素真正滿足了，才有可能使資源共享、流程整合達成理想結果，進而為基層組織工作協(xié)同、治理主體競爭合作創(chuàng)設有利條件。為此，有必要對基礎條件和保障體系作延展性、縱深性研究。由于有關保障體系綜合性研究成果十分有限，之前的研究更多地關注技術層面的保障元素和結構框架，雖然也涉及到管理機制和制度安排、法律法規(guī)探討、政策規(guī)劃建設等，但如何利用信用和責任等機制與先進元素和創(chuàng)新理念進行融合，則需要在宏大戰(zhàn)略和具體方案間予以研究和取舍，這些也是突破基層治理數(shù)字化轉型的瓶頸問題所要著重努力的方面。

基層治理數(shù)字化轉型最重要的從來不是數(shù)據(jù)技術，而是治理體系本身的適應性調(diào)整和革命性轉變?；鶎又卫頂?shù)字化轉型應該在“樹立大安全、大信用觀念以及大民主、大開放和大理性意識”[3]的前提下，以數(shù)據(jù)為核心，基礎條件為支撐，保障體系作依托，多元治理主體共同為基層治理數(shù)字化建設創(chuàng)設條件，為基層治理數(shù)字化轉型的有序推進和基層治理效能的持續(xù)提升提供有力支持。

【本文作者為大連理工大學人文與社會科學學部公共管理系教授；本文系國家社科基金重點項目“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視角下推進數(shù)字政府建設的理論與實踐研究”（項目編號：20AZD039）階段性成果】

注釋

[1]韓志明：《國家治理的信息敘事：清晰性、清晰化與清晰度》，《學術月刊》，2019年第9期，第82—94頁。

[2]車品覺：《決戰(zhàn)大數(shù)據(jù)》，杭州：浙江人民出版社，2016年，第3頁。

[3]于躍、王慶華：《大數(shù)據(jù)的特質及其安全和信用風險》，《行政論壇》, 2016年第1期，第83—88頁。

責編：司文君 / 臧雪文

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