【摘要】全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。在新冠肺炎疫情防控中，只有依靠法治、完善法治，堅持運用法治思維和法治方式，補齊短板，統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作，才能切實保障人民群眾生命安全和身體健康，維護社會穩(wěn)定和發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】疫情防控 依法治國 應(yīng)急法制體系 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
堅持全面依法治國，是治國理政的基本方式，更是我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢。法治不僅對常規(guī)狀態(tài)下的國家和社會治理意義重大，對非常狀態(tài)下克服危機和恢復(fù)秩序的作用更為關(guān)鍵。在新冠肺炎疫情防控中，只有依靠法治、完善法治，堅持運用法治思維和法治方式統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作，才能切實保障人民群眾生命安全和身體健康，維護社會穩(wěn)定和發(fā)展。
我國疫情防控已取得重大戰(zhàn)略成果，但我們也應(yīng)總結(jié)防控過程中的經(jīng)驗教訓，補齊應(yīng)急法律制度體系的短板，為今后的常態(tài)化防控做充足準備
本次新冠肺炎疫情防控工作形勢嚴峻復(fù)雜，是對國家治理能力和治理水平的一次嚴峻考驗，也是對多年來我國法治建設(shè)成效的一次實戰(zhàn)檢驗。在疫情防控工作中，習近平總書記多次強調(diào)，“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展”。在黨中央國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導和高效管控下，中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導小組及時研究部署工作，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制加大政策協(xié)調(diào)和物資調(diào)配力度，各地區(qū)各部門積極履職盡責，總體上實現(xiàn)了依法防控。
目前，我國疫情防控已經(jīng)取得重大戰(zhàn)略成果，社會秩序平穩(wěn)，人民正常的生產(chǎn)生活已經(jīng)基本恢復(fù)。然而，總結(jié)經(jīng)驗我們能夠發(fā)現(xiàn)，各地政府在疫情防控過程中，也暴露出應(yīng)急管理體制機制不全、應(yīng)急法律制度體系不完善、應(yīng)急執(zhí)法僵化激化等短板，出現(xiàn)了主體不適格、手段不合法、措施不適度等偏離法治軌道的行為和現(xiàn)象，需要予以重視和研判，以進一步完善應(yīng)急法治體系，提高依法防控能力。
首先，在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體制上仍存在“條塊不銜接”問題。依據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息報告管理工作規(guī)范（試行）》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》等法律法規(guī)和規(guī)章制度的相關(guān)規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息發(fā)布權(quán)由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門行使。該疫情信息發(fā)布制度與《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱“《突發(fā)事件應(yīng)對法》”）規(guī)定的，縣級以上人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負責的屬地管理，不協(xié)調(diào)不銜接，在很大程度上導致相關(guān)政府和部門不作為、反應(yīng)遲緩、推諉責任，貽誤了防疫時機。此外，在疫情暴發(fā)初期，各個省份在應(yīng)急防控中也有些措手不及，表現(xiàn)在應(yīng)急管理法律體系中部分職責權(quán)限規(guī)定不明確，因而出現(xiàn)了相關(guān)部門之間推諉責任的現(xiàn)象。
其次，疫情防控早期，一些地方部門應(yīng)急權(quán)行使存在不規(guī)范和越權(quán)問題。例如，云南大理越權(quán)緊急征用不屬于非本行政區(qū)域的過境物資，“截留”重慶口罩事件；一些農(nóng)村基層組織未經(jīng)政府批準，發(fā)布“封村”通告，設(shè)卡攔截、斷路堵路、阻斷交通，這些越權(quán)行為，或是地方保護主義思想使然，或是缺乏法治思維和法治能力所致，所幸大多由有關(guān)方面及時予以規(guī)范，并依法進行了糾正。
第三，一些地方存在執(zhí)法簡單粗暴、甚至“暴力執(zhí)法”“過激執(zhí)法”的現(xiàn)象。應(yīng)急狀態(tài)下，行政機關(guān)依法享有廣泛的行政應(yīng)急權(quán)，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法是依法防疫和保障公民權(quán)利的關(guān)鍵。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第11條的規(guī)定，有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施，應(yīng)當與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。然而在實踐中，一些地方存在執(zhí)法簡單粗暴、甚至“暴力執(zhí)法”“過激執(zhí)法”的現(xiàn)象，比如，廣西柳州地區(qū)村民疫情期間聚眾賭博被“游街”示眾，湖北孝感志愿者沖入居民住宅對打麻將的一家三口進行毆打；武漢市在征用高校學生宿舍的過程中，部分學校將學生物品隨意丟棄，造成毀損；有的小區(qū)拒絕醫(yī)護人員回家，有的地方設(shè)卡斷路硬性阻礙交通、地域歧視武漢人湖北人，違法暴露特定地區(qū)及人員的隱私信息等。這些防控措施，違反了《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定的比例原則和最小傷害原則，不同程度侵犯了公民的人身自由權(quán)、人格尊嚴權(quán)、平等保護權(quán)、隱私權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利，逾越了法治的底線。
第四，存在一些法律政策不銜接，程序機制不健全問題，依法防控的精細度有待提高。在本次疫情防控過程中，出現(xiàn)了不同法律法規(guī)、不同地區(qū)的政策措施銜接困難甚至個別相互沖突的現(xiàn)象。例如，在全國所有省份應(yīng)急響應(yīng)級別均為二級或以下后，5月6日晚七點，屬于低風險地區(qū)的深圳寶安區(qū)居民林某飛抵山西大同。當天下午五點當?shù)亟值拦ぷ魅藛T接到臨時通知，要求對來自黑龍江、內(nèi)蒙古、廣東和湖北四個省份的所有來同人員全部實行14天集中隔離，兩次核酸檢測全部陰性后方可解除隔離；次日凌晨1點，工作人員從林某所住酒店將其接到了隔離點，并要求其自費集中隔離14天。這個案例比較集中地體現(xiàn)了依法防控中存在的問題：一是存在中央與地方、地區(qū)與地區(qū)之間政策的縱向、橫向銜接問題：查詢國務(wù)院客戶端小程序，深圳寶安區(qū)5月6日以來一直為疫情低風險地區(qū)，但山西大同卻將其列為需要強制隔離的高風險區(qū)；二是山西大同的臨時通知涉及限制外地人員進入地界，但通知下發(fā)和執(zhí)行在部門、系統(tǒng)間缺乏協(xié)調(diào)銜接，未能按照最小傷害原則，及時在進入大同的機場、車站進行通告和勸返；三是在二級響應(yīng)下，對部分地方人員增加強制措施，其決策的依據(jù)和程序不明晰。實踐中，不同程度的強制措施，決定的主體和程序是什么，沒有明確的法律依據(jù)。正因為突發(fā)事件的預(yù)警、決策、處置等環(huán)節(jié)的法定程序不健全，疫情防控過程中個別政策、措施甚至朝令夕改，缺乏穩(wěn)定性，不符合應(yīng)急法治建設(shè)的精神和要求。
遵循應(yīng)急法治原則，有效規(guī)范行政權(quán)力行使過程，是提升我國治理能力和法治水平的內(nèi)在要求和重要體現(xiàn)
在突發(fā)事件應(yīng)對過程中，行政應(yīng)急性原則的價值取向為“秩序保護”，體現(xiàn)為行政權(quán)的集中與擴張，公益優(yōu)先兼顧私益，效率優(yōu)先兼顧公平三個方面。①由此，在應(yīng)急狀態(tài)下，行政機關(guān)具有緊急立法權(quán)、緊急財政權(quán)、應(yīng)急狀態(tài)下的行政措施和特別行政程序、對公民人身自由的特別強制措施和對公民財產(chǎn)的限制與征用、緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲備物資、特別使用警察力量和軍隊力量等廣泛權(quán)力。但是行政機關(guān)這些非常態(tài)手段的運用，雖然不是“規(guī)定動作”，卻仍然是在法治框架內(nèi)的“允許動作”，這便是應(yīng)急法治秩序。對行政應(yīng)急權(quán)的合法性控制，包括事前控制、事中控制和事后控制三個環(huán)節(jié)，同時應(yīng)充分考慮到應(yīng)急狀態(tài)的特殊屬性，以實現(xiàn)有效控制和治理為目標，賦予行政機關(guān)對危機形勢嚴重程度的判斷、對應(yīng)急措施種類強度時限的選擇以高度的自由裁量權(quán)，將事后控制作為合法性控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
行政應(yīng)急權(quán)合法性的事前控制。事前控制主要體現(xiàn)為應(yīng)急狀態(tài)的啟動機制和程序，包括進入應(yīng)急狀態(tài)的法定事由、有權(quán)決定和宣布應(yīng)急狀態(tài)的適格主體以及應(yīng)急狀態(tài)的決定和宣布程序等。
行政應(yīng)急權(quán)合法性的事中控制。應(yīng)急狀態(tài)下，政府采取的防疫措施必須堅持法治原則，一方面，從依法防控的角度，防控措施應(yīng)于法有據(jù)。另一方面，行政應(yīng)急權(quán)具有很大的自由裁量空間，因此各級政府及其部門采取的疫情防控措施，還需要堅持合理行政，做到措施妥當、適度。具體來說，就是采取疫情防控措施，必須貫徹依法行政的各項原則，包括必要性原則、合理性原則、比例原則、保障人權(quán)原則、平等保護原則、正當程序原則等。此次疫情中，一些地方政府發(fā)布的“硬核”管制措施，表面是符合疫情防控和應(yīng)急處置法律法規(guī)的，但實施的結(jié)果卻并不公正、不科學、不符合人民群眾的期待，究其原因便是這些“硬核”措施不符合憲法的精神、法治的原則和立法的目的。因此，在疫情擴散蔓延的嚴峻形勢下，采取何種具體措施、限制到什么程度，是否符合比例原則，是否選擇了對公民權(quán)利損害性最小的措施，是對依法防疫能力的重要考驗。
行政應(yīng)急權(quán)合法性的事后控制。一是建立健全事后追認制度。應(yīng)急狀態(tài)下，行政機關(guān)需要行使一些本屬于立法機關(guān)的權(quán)力，比如財政權(quán)。按照法治的原則和要求，這樣的重要權(quán)力擴張，需要在應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束后，由立法機關(guān)進行追認。根據(jù)財政部發(fā)布的2020年一季度財政收支數(shù)據(jù)，一季度全國各級財政共安排疫情防控資金1452億元，且在“外防輸入、內(nèi)防反彈”的常態(tài)化疫情防控工作中，未來仍需要較大的財政投入。這些緊急財政權(quán)應(yīng)當由各級人大及其常委會適時予以追認。值得注意的是，受全球疫情的影響，我國進入了常態(tài)化疫情防控期，且“常態(tài)化”的延續(xù)時間難以判斷，由此在全國進入二級響應(yīng)及以下后，各級人大及其常委會應(yīng)可分階段對政府應(yīng)急財政權(quán)予以追認。二是完善人大事后監(jiān)督機制?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第16條規(guī)定，縣級以上人民政府作出應(yīng)對突發(fā)事件的決定、命令，應(yīng)當報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案；突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當向本級人民代表大會常務(wù)委員會作出專項工作報告。本次疫情防控中，各地各部門出臺的疫情防控相關(guān)規(guī)范性文件數(shù)以千計，各級人大常委會要高度關(guān)注這些規(guī)范性文件的備案審查工作，并組織人員及時對其進行跟蹤、梳理，對規(guī)范性文件的合法性進行監(jiān)督。三是建立健全嚴格的追責制度。法治政府是責任政府，健全應(yīng)急管理追責制度，明確具體的追責程序、方式和原則，是倒逼行政應(yīng)急權(quán)合法、合理行使的有效機制。同時也要注意，突發(fā)事件應(yīng)對往往具有復(fù)雜性和緊迫性，需要給予應(yīng)急部門靈活判斷和變通處置的空間，要有“事急從權(quán)”的寬容度，不應(yīng)過于苛責于形式法治。
如何完善廣義上的應(yīng)急法治體系，提高應(yīng)對突發(fā)事件的治理能力和法治水平，已成為擺在我們面前的時代課題
20世紀80年代，德國社會學家烏爾里希·貝克首次提出“風險社會”理論。時至今日，我們已處在一個危機四伏、風險頻發(fā)的時代，一個充滿不確定性的、復(fù)雜的風險社會。如何完善廣義上的應(yīng)急法治體系，提高應(yīng)對突發(fā)事件的治理能力和法治水平，成為擺在我們面前的時代課題。
一是加快推進緊急狀態(tài)立法，發(fā)展完善應(yīng)急法律體系。這里的應(yīng)急法律體系是廣義的，包括戰(zhàn)爭狀態(tài)、動員狀態(tài)、緊急狀態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)（狹義）相關(guān)法律法規(guī)。目前，我國已有國防法、國防動員法、突發(fā)事件應(yīng)對法，但自2004年緊急狀態(tài)入憲以來，一直沒有啟動緊急狀態(tài)立法。如前所述，這也是本次疫情防控中，全世界70多個國家和地區(qū)宣布進入緊急狀態(tài)，而我國是由31個省（區(qū)、市）相繼啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)的原因之一。推進緊急狀態(tài)立法，設(shè)定國家機關(guān)在緊急狀態(tài)下可采取的非常措施及其程序，是建立科學銜接、范圍周延的應(yīng)急法律體系最亟需的一塊“拼圖”。
二是加快修訂《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱“《傳染病防治法》”）《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，進一步完善突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急法律體系，加強基層應(yīng)急能力建設(shè)和制度保障。根據(jù)2018年《傳染病防治法》執(zhí)法檢查結(jié)果，該法存在疾控機構(gòu)的能力與承擔的職責不相適應(yīng)；基層傳染病防治能力比較脆弱，對疫情的及早發(fā)現(xiàn)、及時報告、妥善處置等能力有限；法律責任規(guī)定存在處罰過輕、違法成本低、警示作用不強、操作性弱等情況。②本次疫情防控中更暴露出其在管理體制、防控機制、疫情報告和發(fā)布以及捐贈物資的管理和調(diào)配等方面均存在不足，亟需修改完善。同時，還應(yīng)總結(jié)本次疫情防控中的經(jīng)驗得失，修訂《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，推動跨部門、跨區(qū)域、跨突發(fā)事件類型的預(yù)案建設(shè)，健全預(yù)案管理體系。
三是研究推進應(yīng)急狀態(tài)征收征用方面的立法，建立合理的補償制度。在這次新疫情防控中，緊急征用賓館、學校和有關(guān)物資的行為大量發(fā)生。對于合法征收征用的財產(chǎn)，有關(guān)部門在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當及時返還。財產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，還應(yīng)當給予合理補償。但是，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第52條和《傳染病防治法》第45條都缺乏關(guān)于征用依據(jù)、形式、程序、補償和賠償標準等操作規(guī)范，因此亟需通過修改相關(guān)法律法規(guī)，或制定專門應(yīng)急狀態(tài)征收征用法，建立健全應(yīng)急狀態(tài)下的征收征用制度。
四是加快《生物安全法》《中華人民共和國野生動物保護法》等相關(guān)法律法規(guī)的制訂修訂，同時在中央和地方立法中，積極總結(jié)新冠肺炎疫情防控過程中的成敗得失，及時將好的經(jīng)驗吸納到立法中。例如，4月出臺的《北京市文明行為促進條例》，規(guī)定了與疫情相關(guān)的文明行為要求，包括在公共場所咳嗽、打噴嚏時遮掩口鼻，患有流行性感冒等傳染性呼吸道疾病時佩戴口罩，用餐實行分餐制、使用公筷公勺；傳染病患者須配合檢驗、隔離治療，拒不改正的，從重處罰等等內(nèi)容，這種積極回應(yīng)現(xiàn)實需要的做法值得肯定和借鑒。
（作者為中國社會科學院國際法研究所研究員）
【注釋】
①劉莘：《行政應(yīng)急性原則的基礎(chǔ)理念》，《法學雜志》，2012年第9期。
②王晨：《關(guān)于檢查<中華人民共和國傳染病防治法>實施情況的報告》，新華網(wǎng)， 2018年8月30日。
責編/谷漩 美編/陳琳
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