摘 要:城鄉(xiāng)融合發(fā)展是農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路，是破解新時期我國社會主要矛盾的重要途徑，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐。實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，應(yīng)不斷健全完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，讓勞動力、土地、資本三方面生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，從而走出一條城市和農(nóng)村攜手并進、互利共贏的新路。

關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)融合 城鄉(xiāng)要素流動 農(nóng)村土地制度

【中圖分類號】F291.3 【文獻標(biāo)識碼】A

當(dāng)前深化生產(chǎn)要素市場化改革已經(jīng)是社會各界的共識。城鄉(xiāng)融合的最終目標(biāo)就是通過城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素的自由流動，最終實現(xiàn)共同發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。與城鄉(xiāng)融合有關(guān)的生產(chǎn)要素市場化改革，有著人、土地、資金三個角度的“當(dāng)務(wù)之急”。

人的問題：進一步完善城市積分落戶制度

戶籍制度改革的一個趨勢是，在特大和超大城市調(diào)整積分落戶制度，未來調(diào)整到以居住年限和社保繳納年限為主要標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)的就要調(diào)低教育在積分當(dāng)中所占的權(quán)重，這對于城鄉(xiāng)融合是非常重大的進步。

一個不容忽視的現(xiàn)象是，由于大城市創(chuàng)造就業(yè)的活力更強，大量進城務(wù)工人員選擇在大城市工作。例如，根據(jù)2015年1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)計算，居留超過5年以上的流動人口占比在上海為51.59%，北京為45.06%，超過10年以上的流動人口占比在上海和北京分別是27.97%和22.53%。這部分長期居住在當(dāng)?shù)責(zé)o法落戶的人口，主要由跨地區(qū)進城務(wù)工的農(nóng)民工構(gòu)成，如果他們一直不能得到平等的公共服務(wù)，將會引發(fā)巨大的社會問題。但是，長期以來教育水平在積分落戶條件中占有非常重要的權(quán)重，因此，積分落戶的通道基本上是對農(nóng)民工群體關(guān)閉的。

嚴(yán)峻的形勢還遠不止于此，實際上在既有的積分制度已經(jīng)非常嚴(yán)格的情況下，許多達到積分標(biāo)準(zhǔn)的人仍落不了戶。在少數(shù)大城市實施的“積分制”，積分僅是一個“準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”，還附加了非常嚴(yán)格的配額制。這個積分制的嚴(yán)格程度要超過加拿大或者澳大利亞的國際移民積分制。而且，國際移民積分制主要針對未移民到目的國的人實施，而在中國內(nèi)部實施的積分落戶制度針對已經(jīng)長期在所在城市居住和就業(yè)的人口。隨著全球化進程的推進，為了與其他全球城市競爭人才，中國的大城市早晚要在外國人獲得合法居留權(quán)以及在公共服務(wù)方面采取與其他發(fā)達國家相競爭的政策，有可能出現(xiàn)“給外國人居留權(quán)設(shè)定的門檻低于外地人在大城市落戶門檻”的落差，這是我們要盡力避免的。

為有效破解上述問題，應(yīng)在可行的情況下，把符合當(dāng)前積分制標(biāo)準(zhǔn)的外來人口，盡量安排落戶。此外，提高合法居住和社保繳納兩項在積分落戶標(biāo)準(zhǔn)中的權(quán)重的同時，大幅度降低教育水平在積分落戶標(biāo)準(zhǔn)中的權(quán)重。在大量外來人口流入的大城市，城市的運轉(zhuǎn)需要大量低技能的勞動力，長期穩(wěn)定的居住和就業(yè)說明這些勞動力是城市正常運轉(zhuǎn)所不可或缺的。而公共服務(wù)的提供原則應(yīng)該照顧到這些對城市運轉(zhuǎn)發(fā)揮重要作用的低收入群體，而不是像傳統(tǒng)的積分制那樣，給這部分群體設(shè)置幾乎達不到的門檻。

土地的問題：實現(xiàn)農(nóng)村土地市場化配置

都市圈建設(shè)

隨著新型城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，大城市逐步發(fā)展成都市圈，但發(fā)展過程中存在兩大突出問題。

第一個問題，在一些特大、超大城市已經(jīng)獲批的規(guī)劃里要做建設(shè)用地減量供應(yīng)，要推進都市圈建設(shè)的話，在都市圈范圍內(nèi)的中心城市要不要擴張？要不要通過郊區(qū)的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地，最終與周邊中小城市連片發(fā)展？以上海周邊為例，從發(fā)展的需求角度來講，最緊要的矛盾出現(xiàn)在上海的自貿(mào)區(qū)新片區(qū)和屬于長三角一體化示范區(qū)范圍的青浦。如果總的建設(shè)用地是收緊的，那么，要在自貿(mào)區(qū)新片區(qū)和長三角一體化示范區(qū)開發(fā)，就要在上海別的地方收縮，而且收縮的要比開發(fā)的多。

第二個問題，關(guān)于基本農(nóng)田占用。從國家層面的改革導(dǎo)向來講，是想增加土地管理的靈活性。2019年8月中央財經(jīng)委員會第五次會議指出，要改革土地管理制度，增強土地管理靈活性，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間。目前基本農(nóng)田占用真正的矛盾在于，在特大、超大城市既有規(guī)劃不調(diào)整的前提下，房價居高不下、土地資源緊張，如果僅僅是產(chǎn)業(yè)和居住用地要占基本農(nóng)田是否可以？再具體一點，在都市圈范圍之內(nèi)將來要建軌道交通，將中心城市與周邊中小城市連接起來，這件事情已基本達成共識。軌道交通建好了以后，軌道交通兩邊的土地是農(nóng)田，那么這些農(nóng)田是不是仍然不能搞建設(shè)開發(fā)？按道理來講，軌道交通沿線是最有土地開發(fā)價值的地方，如果軌道交通沿線是農(nóng)田，無論如何都無法達到城鄉(xiāng)融合和市場配置土地的狀態(tài)。

農(nóng)村宅基地改革

在當(dāng)前的土地制度下，農(nóng)村的經(jīng)營性建設(shè)用地已經(jīng)可以入市，但矛盾比較突出的是農(nóng)村宅基地。截止目前，僅允許在村民之間進行流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，但實際情況是，目前中國大量農(nóng)村宅基地所對應(yīng)的房子是空置的。換言之，在絕大多數(shù)情況下，當(dāng)一個農(nóng)民家庭離開農(nóng)村、進入城市，出現(xiàn)老家的房子空置的情況下，在很大概率上，同村其他村民也在離開農(nóng)村老家。所以，僅允許宅基地在村民之間進行流轉(zhuǎn)，事實上沒有實際意義，也不能使宅基地所對應(yīng)的土地使用權(quán)真正成為有市場價值的資產(chǎn)。

如果要解決上述城市化和農(nóng)村土地現(xiàn)有制度之間的矛盾，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，應(yīng)從以下兩方面進行突破。

一方面對于已經(jīng)進城的農(nóng)村家庭，允許其在自愿的條件下放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)，并且獲得相應(yīng)的補償。也可以嘗試將農(nóng)村宅基地對應(yīng)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地指標(biāo)，有償流轉(zhuǎn)到人口流入地區(qū)，而相應(yīng)的閑置的農(nóng)村宅基地復(fù)耕成為農(nóng)業(yè)用地，助推農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。這里需要特別強調(diào)有償和自愿原則，杜絕政府強行拆除既有農(nóng)村住房，將農(nóng)民集中居住所產(chǎn)生的“被上樓”現(xiàn)象發(fā)生。

另一方面，對于農(nóng)村地區(qū)的土地制度改革也要進行區(qū)別對待。具體可以分為以下幾種類型。

第一，對于人口逐漸減少的農(nóng)村地區(qū)，在政府扶持下，鼓勵人口向中心村鎮(zhèn)集中居住，由政府出資，將原有無保留價值的宅基地復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地或生態(tài)用地，并鼓勵農(nóng)業(yè)大戶或農(nóng)業(yè)公司通過轉(zhuǎn)包的方式實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。對于進城居住或搬遷至異地城市的家庭，如果放棄農(nóng)業(yè)用地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，則予以一定的經(jīng)濟補償。在人口集中居住的中心鎮(zhèn)，規(guī)劃建設(shè)適于養(yǎng)老的機構(gòu)和場所，并提供相應(yīng)的公共服務(wù)。

第二，在圍繞大城市一小時車程內(nèi)的都市圈范圍，允許當(dāng)?shù)爻鞘谐Ｗ∪丝谠谝?guī)劃范圍之內(nèi)，對于宅基地附屬建筑物使用權(quán)進行長租或者買賣。將都市圈范圍之內(nèi)的宅基地納入集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍，允許依法進行市場交易，并將其作為增加當(dāng)?shù)刈》抗?yīng)的長效機制，以推進城市化進程。

第三，在人口流入的城市，特別是以大城市為中心的都市圈范圍之內(nèi)，可跨地區(qū)從人口減少地區(qū)調(diào)入建設(shè)用地指標(biāo)。調(diào)入的建設(shè)用地指標(biāo)可以包括未被使用的建設(shè)用地指標(biāo)、低效利用建設(shè)用地復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地或生態(tài)用地之后產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)、由人口集中居住之后產(chǎn)生的新增建設(shè)用地指標(biāo)，以及流出人口所放棄的宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)。同時，在人口流入的城市，對新增常住人口實施以當(dāng)?shù)鼐幼∧晗藓蜕绫＠U納年限兩個標(biāo)準(zhǔn)，作為獲取本地戶籍身份和公共服務(wù)優(yōu)先權(quán)的排序標(biāo)準(zhǔn)，如果外來常住人口自愿帶入老家宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)，則可以優(yōu)先落戶并獲得與戶籍身份掛鉤的公共服務(wù)。對暫不能獲取本地戶籍的外來常住人口實施基本公共服務(wù)均等化。

資金的問題：通過市場和政府實現(xiàn)“人出來，錢進去”

“錢”的配置，主要通過市場和政府兩種渠道。在鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進程中，要“人出來，錢進去”。

對于社會資金從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，應(yīng)實施資金扶持，如低息貸款。對于有文化價值、生態(tài)價值和旅游價值的地區(qū)，破除資金進入的障礙；對于評估為宜于保留的古村落，制定保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌的標(biāo)準(zhǔn)；對于符合標(biāo)準(zhǔn)并重新修繕的建筑物，給予一定的補貼，并鼓勵社會資金參與。

市場難以解決的領(lǐng)域主要是農(nóng)村公共服務(wù)供給，因此需要政府對于農(nóng)村地區(qū)繼續(xù)進行投入，但投入規(guī)模、方向、效率應(yīng)進一步優(yōu)化。投入的規(guī)模要適應(yīng)逐步城市化進程中的人口規(guī)模，并認(rèn)識到農(nóng)村人口逐步減少的趨勢；投入的方向要真正適應(yīng)農(nóng)村留守居民的實際需求，在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面加大投入，而不是在農(nóng)村地區(qū)按城市規(guī)劃的思路修建觀景平臺或木棧道；在效率方面，要結(jié)合人口減少的趨勢，將公共服務(wù)適當(dāng)?shù)叵蛑行逆?zhèn)集中。

除了在人口流出地出于公平性的目標(biāo)進行公共服務(wù)投入外，在城市化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進程中，公共服務(wù)資源和向農(nóng)村地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付將面臨如何更加高效使用的問題。

脫貧攻堅戰(zhàn)的扶貧重點就是相對落后的農(nóng)村地區(qū)。2020年是脫貧攻堅戰(zhàn)收官之年，在此之后，焦點問題將轉(zhuǎn)化成如何持續(xù)地提高人民收入水平和生活質(zhì)量。社會各界應(yīng)該看到，在接下來的城市化進程中，農(nóng)村居民進一步向城市遷移，并且主要是搬遷到沿海地區(qū)和一些圍繞著大城市的都市圈和城市群，這些地方將成為人民進一步提高自身收入水平和生活質(zhì)量的選擇。

然而長期以來，在人口流入的城市，尤其是大城市，公共服務(wù)的資源沒有充分的按照常住人口來進行配置，這是阻礙城市化進程和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度性因素。在這一背景下，公共服務(wù)資源按照常住人口來配置，是順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢的重大決策。這既需要中央層面的財政轉(zhuǎn)移支付能夠順應(yīng)人的遷移而轉(zhuǎn)移到人口流入地，也需要地方政府層面更加注重將非本地戶籍的常住人口納入到基本公共服務(wù)的覆蓋范圍之內(nèi)。

此外，改善農(nóng)村留守兒童和城市流動兒童的教育，是公共服務(wù)資源按照常住人口來配置的重中之重的問題，這將決定未來中國能否成功建成人力資源強國。如果認(rèn)識到城市化和人口向較發(fā)達地區(qū)繼續(xù)集中的長期趨勢，那么對于留守兒童和流動兒童的教育問題，最佳的解決辦法就是幫助他們到父母所在城市就讀，這既實現(xiàn)家庭團聚，又能夠提高城市后續(xù)人力資源的質(zhì)量。

在成功跨越中等收入陷阱之后，接下來中國應(yīng)盡快推行十二年義務(wù)教育制度。當(dāng)前在人口流入的大城市，對于外來農(nóng)民工的孩子，初中和小學(xué)的教育門檻高，普通高中階段教育（除職業(yè)教育外）基本未提供。接下來，如果十二年義務(wù)教育實施，伴隨戶籍制度改革，在人口流入的城市將需要建設(shè)大量學(xué)校，特別是高中，以滿足外來人口市民化后的教育需求。因此，人口流入地的地方政府應(yīng)盡快意識到這個教育投入的短板，盡早做出投資安排，避免對未來的改革進程形成制約。

【本文作者為上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院教授，中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長，中國城市治理研究院研究員】

責(zé)編：董惠敏 / 楊 陽

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。