摘 要:借鑒美國、日本、歐洲、亞洲等地對區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣的監(jiān)管與立法，本文認為我國對數(shù)字貨幣應化“堵”為“疏”，在“ 監(jiān)管沙盒”內(nèi)允許數(shù)字貨幣的發(fā)行和實驗，對區(qū)塊鏈企業(yè)和參與投資者進行監(jiān)管；區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣的企業(yè)資質需要審核并設定準入制度，按照金融屬性實施“穿透定性”監(jiān)管，投資者準入則需要滿足投資者適當性原則；此外，在國家層面要設立區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣監(jiān)管協(xié)調(diào)機構并分工實施。

關鍵詞:區(qū)塊鏈 數(shù)字貨幣 “中國之治”

【中圖分類號】F49 【文獻標識碼】A

區(qū)塊鏈與數(shù)字貨幣治理的國際經(jīng)驗

目前，世界各國的貨幣基本上都屬于信用貨幣，且貨幣的非現(xiàn)金化、數(shù)字化趨勢越來越明顯。最早的加密數(shù)字貨幣比特幣基于區(qū)塊鏈技術，自2009年誕生以來價格漲了百萬倍，同時波幅巨大。2019年6月?lián)碛薪?7億用戶的臉書（Facebook）發(fā)布其加密數(shù)字貨幣“天秤座”（Libra）項目白皮書，其愿景是建立無國界的貨幣和為數(shù)十億人服務的金融基礎設施。不管是比特幣還是“天秤座”，由于穿越了國界，將對一國的金融穩(wěn)定產(chǎn)生重要影響，關于非主權國家發(fā)行的虛擬數(shù)字貨幣應該如何監(jiān)管成為各國考慮的重要問題。

2017年12月，美國商品期貨交易委員會允許芝加哥商品交易所及芝加哥期權交易所推出比特幣期貨。2019年10月，美國商品期貨交易委員會、金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡、證券交易委員會聯(lián)合發(fā)文，要求從事涉及數(shù)字資產(chǎn)活動的主體需履行反洗錢義務，并有根據(jù)《銀行保密法》打擊資助恐怖主義的義務。

2016年6月，歐洲證券和市場管理局發(fā)布《分布式賬簿技術應用評估》報告，討論在證券市場使用區(qū)塊鏈技術的可能性；歐盟各國監(jiān)管機構普遍遵循“技術中立”原則，按照金融本質而不是技術形式實施“穿透定性”監(jiān)管。

在亞洲，2016年5月，日本國會通過了《資金結算法》修正案并于次年實施，正式承認虛擬貨幣為合法支付手段并將其納入法律規(guī)制體系之內(nèi)，從而成為全球第一個為虛擬貨幣交易提供法律保障的國家。此后，日本還通過了《關于虛擬貨幣交換業(yè)者的內(nèi)閣府令》等配套行政法規(guī)。2017年8月新加坡金融監(jiān)管局發(fā)布《新加坡貨幣管理局澄清在新加坡提供數(shù)字代幣的監(jiān)管立場》，表示數(shù)字代幣在新加坡的發(fā)行將受其監(jiān)管。我國香港證監(jiān)會于2017年9月發(fā)布《有關首次代幣發(fā)行的聲明》，表示數(shù)碼代幣若符合《證券及期貨條例》的“證券”特征，則需接受香港證券法規(guī)監(jiān)管。2019年10月，香港證監(jiān)會發(fā)布《適用于管理投資于虛擬資產(chǎn)的投資組合的持牌法團的標準條款及條件》，為管理將虛擬資產(chǎn)作為投資組合的公司提供了法律指南。

可以發(fā)現(xiàn)，在區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣誕生的十多年間，世界各國（地區(qū)）都認真應對，對跨境流動的數(shù)字資產(chǎn)進行監(jiān)管和立法，其中中央銀行和證券監(jiān)管機構發(fā)揮了主導作用，這對我國具有重要的借鑒意義。

區(qū)塊鏈與數(shù)字貨幣監(jiān)管的中國現(xiàn)實

由于數(shù)字資產(chǎn)在全球廣泛流動，一些國家如日本、德國、英國、澳大利亞、瑞典、印度、瑞士、韓國等均已宣布承認比特幣可以作為一種支付方式的貨幣地位。在我國，2013年12月中國人民銀行等五部委發(fā)布《關于防范比特幣風險的通知》，將數(shù)字貨幣認定為“特定的虛擬商品”，但同時禁止金融機構從事數(shù)字貨幣業(yè)務。

2017年9月4日，中國人民銀行、中央網(wǎng)信辦等七部委發(fā)布《關于防范代幣發(fā)行融資風險的公告》，認定數(shù)字代幣發(fā)行本質上是一種未經(jīng)批準非法公開融資的行為，一夜之間國內(nèi)的數(shù)字貨幣開發(fā)平臺和交易商遷到境外。表面上看，我國采取的是一種嚴厲禁止的態(tài)度，但實際上一味地采取“堵”而非“疏”的效果并不理想。在國內(nèi)需求不減的情況之下，諸多平臺依然以通過海外注冊的方式來繼續(xù)向國內(nèi)用戶提供相關業(yè)務，使得與數(shù)字貨幣相關的金融活動處于監(jiān)管真空狀態(tài)。

事實上，我國是數(shù)字經(jīng)濟領域唯一能夠和美國抗衡的大國。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議2019年9月發(fā)布的《2019年數(shù)字經(jīng)濟報告》指出：美中兩國占了區(qū)塊鏈技術相關專利的75%，全球物聯(lián)網(wǎng)支出的50%，以及全球公共云計算市場的75%以上，占全球70個最大數(shù)字平臺市值的90%，而歐洲在其中的份額為4%；全球七個“超級平臺”——微軟、蘋果、亞馬遜、谷歌、臉書、騰訊、阿里巴巴——占據(jù)了總市值的三分之二；在數(shù)字技術發(fā)展方面，世界其他地區(qū)遠遠落后于美國和中國。而據(jù)中國人民銀行《中國普惠金融指標分析報告（2018年）》，截至2018年末使用電子支付的成年人比例為82.39%，在全世界遙遙領先。中國數(shù)字經(jīng)濟和電子支付一枝獨秀的實踐和只堵不疏的數(shù)字貨幣監(jiān)管之間形成巨大反差。

習近平總書記強調(diào)，要“努力讓我國在區(qū)塊鏈這個新興領域走在理論最前沿、占據(jù)創(chuàng)新制高點、取得產(chǎn)業(yè)新優(yōu)勢”，“要加強對區(qū)塊鏈技術的引導和規(guī)范”，“要把依法治網(wǎng)落實到區(qū)塊鏈管理中，推動區(qū)塊鏈安全有序發(fā)展”。因此，在區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣治理中，應當發(fā)揮我國國家制度和國家治理體系多方面的顯著優(yōu)勢，化“堵”為“疏”，從而體現(xiàn)“中國之治”。

區(qū)塊鏈與數(shù)字貨幣監(jiān)管“中國之治”的著力點

第一，明確指導思想，加強對區(qū)塊鏈技術的引導和規(guī)范。區(qū)塊鏈技術和數(shù)字貨幣伴生，技術核心在分布式賬本和工作量證明機制。分布式賬本如同微信群里每個群友都有的搶紅包記錄，時間戳和金額根本無法更改，真正解決了“不做假賬”的問題。而工作量證明的最佳模式就是獎勵通證（Token），即數(shù)字貨幣，這也是區(qū)塊鏈發(fā)展的激勵機制之源。一些“無幣區(qū)塊鏈”或許可以采取其他激勵機制，但正如對企業(yè)家的激勵是盈利一樣，區(qū)塊鏈技術的規(guī)范中理應有數(shù)字貨幣一席之地。

第二，完善數(shù)字貨幣監(jiān)管，把依法治網(wǎng)落實到區(qū)塊鏈管理中。數(shù)字貨幣是對于金融安全和創(chuàng)新能力的平衡，金融行業(yè)都應當有明確的準入門檻，既然基于區(qū)塊鏈的數(shù)字貨幣涉及金融，就必須明確準入門檻。區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣的企業(yè)資質需要審核并設定準入制度，監(jiān)管的核心之一區(qū)塊鏈企業(yè)必須有合格的技術人員。如建筑行業(yè)不同級別的企業(yè)需要不同級別和數(shù)量的注冊結構工程師，以此確保為客戶蓋的樓、修的橋是安全的，這一點在數(shù)字貨幣監(jiān)管中同樣可以借鑒。此外，自有資本也需要有滿足類似商業(yè)銀行資本充足率要求的相關規(guī)定，按照金融屬性實施“穿透定性”監(jiān)管。投資者準入則需要參照證監(jiān)會發(fā)布的《證券期貨投資者適當性管理辦法》要求，滿足一定條件的投資者才可以參與投資。

第三，創(chuàng)新監(jiān)管方式?？梢越梃b英國2015年開始試行的“監(jiān)管沙盒”來監(jiān)管數(shù)字金融資產(chǎn)。沙盒是監(jiān)管機構設立的一種框架，使相關企業(yè)能在監(jiān)督受控環(huán)境中，一定時期內(nèi)對創(chuàng)新進行小規(guī)模的實地測試，享受特殊的豁免、默許以及其他有限的例外。“監(jiān)管沙盒”可以使監(jiān)管機構與數(shù)字金融服務提供者之間更加開放和對話，也可以使監(jiān)管機構能夠敏捷地修改和制定監(jiān)管框架。立法和執(zhí)法部門有必要在現(xiàn)行法律規(guī)則的基礎上牽頭制定相關區(qū)塊鏈準則，同時也要考慮如何將傳統(tǒng)的法律規(guī)則與現(xiàn)行的技術規(guī)則相結合，分別發(fā)揮法律規(guī)則與技術規(guī)則各自的優(yōu)勢，將執(zhí)行力與靈活性更好地結合起來。

第四，區(qū)塊鏈及數(shù)字貨幣監(jiān)管機構的分工與協(xié)作。我國區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣的監(jiān)管機構應當包括中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、網(wǎng)信辦、工信部、公安部等部門。對區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣的監(jiān)管應當汲取P2P的教訓，在發(fā)展之初就由這些部門協(xié)作通過立法、修法的形式制定統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則。由網(wǎng)信辦、工信部負責區(qū)塊鏈技術標準和技術規(guī)則的執(zhí)行，由人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會負責基于區(qū)塊鏈數(shù)字貨幣的準入和監(jiān)管規(guī)則的執(zhí)行，由公安部協(xié)助配合上述部門對不法行為進行懲戒，在區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣領域的監(jiān)管中切實推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，真正體現(xiàn)“中國之治”。

【本文作者為中國政法大學商學院教授、區(qū)塊鏈金融法治研究中心主任；本文系北京市法學會2019年市級法學研究招標課題“金融科技背景下北京市預防和化解金融風險規(guī)制研究”（項目編號：BLS[2019]B002）、國家網(wǎng)信辦計算機網(wǎng)絡與信息安全管理中心招標課題“數(shù)字經(jīng)濟相關立法與監(jiān)管研究”（項目編號：ZLC-XXYJ-201925）階段性成果】

責編：司文君 / 蔡圣楠

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