全面深化改革特別是《土地管理法》修訂以后，農(nóng)村建設(shè)用地和城市土地同等入市、同權(quán)同價(jià)以后，前進(jìn)了一大步，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

對農(nóng)村宅基地制度的改革，大的思路可以有四條：

第一，土地的所有權(quán)和使用權(quán)相分離。城市里的土地都是國家所有，那怎么住的房子卻是張三、李四、王二麻子的？其中核心的一條，就是把“鐵板一塊”的國有土地所有權(quán)，再分出使用權(quán)的“一張皮”來。所有權(quán)屬于國家不變，但使用權(quán)可以在“有償有期限”的前提下，由國家讓渡給個(gè)人。這個(gè)“所有權(quán)和使用權(quán)適當(dāng)分離”的動(dòng)作，不是地方或城市的“自選動(dòng)作”，而是國家法律經(jīng)過修訂和完善以后的“規(guī)定動(dòng)作”，是有明文的法條和法規(guī)加以支撐和保障的。

買商品房的人都要去辦理“三證”，其中一個(gè)證就是《國有土地使用權(quán)證》。這表明您在交夠了國家相關(guān)稅費(fèi)的同時(shí)，也獲得了國家法律保證您權(quán)益的70年住房及相應(yīng)“宅基地”的使用權(quán)。不讓動(dòng)地，就沒法建設(shè)住房；不讓賣房，就沒法回籠資金。解開這個(gè)死扣，就靠法律認(rèn)可的“兩權(quán)分離”，這是一條最重要也是最根本的思路。

第二，城鄉(xiāng)土地平權(quán)，或謂城鄉(xiāng)建設(shè)用地平權(quán)。為什么城市里公有化水平“更高”的國家所有土地，它的使用權(quán)可以最終落到個(gè)人頭上，而農(nóng)村里公有化水平“更低（如果有此區(qū)分的話）”的集體所有土地，反而就不能落到個(gè)人頭上？這個(gè)道理講不通。都是在中國政府的管轄和治理范圍內(nèi)，無非就是城鄉(xiāng)這么兩塊建設(shè)用地，怎么就這個(gè)可以而那個(gè)不行，這個(gè)合法而那個(gè)違法？農(nóng)民和市民不都是中國的公民嗎？這就是因?yàn)槌青l(xiāng)二元分割和對立的結(jié)構(gòu)體制還沒有改到位，仍然是城鄉(xiāng)要素流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)中“事實(shí)上存在的”不平等。

解決的辦法，就是按照城鄉(xiāng)土地平權(quán)的原則，把城市里大行其道的國有土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定，同樣覆蓋到鄉(xiāng)村的建設(shè)用地上來。耕地的保護(hù)是土地用途管制要解決的問題，不要和農(nóng)村建設(shè)用地管理直接劃上等號?，F(xiàn)在中央已經(jīng)明確了農(nóng)民對于宅基地的“資格權(quán)”。何謂“資格權(quán)”？就是有資格的“使用權(quán)”。農(nóng)村耕地的承包權(quán)和宅基地的資格權(quán)，其實(shí)都是類似城市土地的“使用權(quán)”，是一種切切實(shí)實(shí)的權(quán)利。

第三，浙江省委省政府提出的“三權(quán)到人（戶）、權(quán)隨人（戶）走”。這個(gè)政策最初提出時(shí)，我寫過一篇短文，叫作“快快把八字方針落實(shí)”，認(rèn)為是農(nóng)村“三塊地”改革的“八字方針”。講的其實(shí)已經(jīng)是很明、很對路，關(guān)鍵是要落實(shí)到位。在我來看，使用權(quán)這個(gè)東西，如果不比照城市里的“有償有期限轉(zhuǎn)讓”的路子辦，農(nóng)地的商品化、價(jià)值化、貨幣化和資本化,都是無法完成的。這些個(gè)“化”到不了位，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的“活化”也就無從談起。

第四，“有償轉(zhuǎn)讓”要進(jìn)入規(guī)范管理的要素市場，要有“有為政府”的“有效監(jiān)管”。決心把農(nóng)地搞活，但不能把農(nóng)地搞亂。土地是農(nóng)民的命根子，戰(zhàn)略上我們要有足夠的改革勇氣，但戰(zhàn)術(shù)上必須如臨深淵、如履薄冰；認(rèn)真對待、小心從事。如果頂層設(shè)計(jì)不明、執(zhí)行監(jiān)管不力給老百姓造成損失，那執(zhí)政黨可能就要付出“塔西佗陷阱”代價(jià)。就像毛主席當(dāng)年說過的：“政策和策略是黨的生命，萬萬不可粗心大意”。

（作者為浙江大學(xué)區(qū)域與城市發(fā)展研究中心主任）