【摘要】2020年是戶籍制度改革“交卷”之年。在實(shí)現(xiàn)中小城市基本全面取消落戶門(mén)檻的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放寬大城市落戶限制是大勢(shì)所趨，但突發(fā)的新冠肺炎疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生沖擊，加之一些地方政府和金融機(jī)構(gòu)及房地產(chǎn)中介的推波助瀾，進(jìn)一步加劇了社會(huì)公眾對(duì)于大城市放寬落戶會(huì)否異化為刺激樓市工具的擔(dān)憂。大城市放寬落戶不等于放松對(duì)樓市的調(diào)控，需要通過(guò)厘清大城市放寬落戶限制和樓市調(diào)控的關(guān)系，平衡好城鎮(zhèn)化水平、人才需求和穩(wěn)定樓市的關(guān)系，要遵循因城施策、循序漸進(jìn)，制定科學(xué)有效的推進(jìn)方案，增強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)韌性。

【關(guān)鍵詞】大城市 落戶政策 外來(lái)人口 樓市韌性

【中圖分類號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2014年3月發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）與2019年5月5日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）均強(qiáng)調(diào)，要健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制，有力有序有效深化戶籍制度改革，放開(kāi)放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制。2019年多省份均已出臺(tái)戶籍制度改革相關(guān)意見(jiàn)，2020年是戶籍制度改革至為關(guān)鍵的“交卷”之年。

近年來(lái)，我國(guó)各地區(qū)的引才競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)出持續(xù)升級(jí)的態(tài)勢(shì)，由于大城市在吸引人口方面的先天優(yōu)勢(shì)，大城市放寬落戶政策無(wú)疑將會(huì)吸引很多外來(lái)人口，這些城市外來(lái)人口流入的增加，多大程度上會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)貥鞘挟a(chǎn)生沖擊，成為社會(huì)討論的焦點(diǎn)。因而，一段時(shí)間以來(lái)，以大城市放寬落戶導(dǎo)向的戶籍制度改革一直面臨著到底是為吸引人才還是刺激樓市的爭(zhēng)議。2020年國(guó)家發(fā)改委首場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)上，發(fā)改委新聞發(fā)言人孟瑋表示：“中西部地區(qū)和東北地區(qū)除部分省會(huì)城市外，基本取消城市落戶限制；東部地區(qū)小城市基本不設(shè)落戶門(mén)檻，大中城市落戶政策持續(xù)放寬。”可見(jiàn)，大城市落戶限制取消是大勢(shì)所趨，也是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略所要求的戶籍制度改革的最后攻堅(jiān)戰(zhàn)。

今年初以來(lái)突發(fā)疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生沖擊，加之一些地方政府和金融機(jī)構(gòu)及房地產(chǎn)中介的推波助瀾，進(jìn)一步加劇了社會(huì)公眾對(duì)于大城市放寬落戶會(huì)否異化為刺激樓市工具的擔(dān)憂。對(duì)此，首先需要通過(guò)厘清放寬乃至最終消除大城市落戶門(mén)檻的必要性來(lái)堅(jiān)定推進(jìn)改革政策的決心，其次對(duì)于這項(xiàng)政策對(duì)樓市可能引發(fā)的沖擊要作出充分預(yù)判分析，最后通過(guò)周密的政策設(shè)計(jì)來(lái)減少大城市落戶門(mén)檻降低對(duì)樓市的沖擊，特別是要以增強(qiáng)樓市韌性來(lái)做好相關(guān)政策沖擊的應(yīng)對(duì)預(yù)案。

大城市放寬落戶政策是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求

黨的十九大以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)已明確為實(shí)現(xiàn)貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念的高質(zhì)量發(fā)展，要始終以更好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求為出發(fā)點(diǎn)，來(lái)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的不平衡不充分問(wèn)題。然而，現(xiàn)行的城市戶籍制度，抑制了城市人口和城市之間的人口流動(dòng)，限制了勞動(dòng)力資源配置中市場(chǎng)機(jī)制的有效發(fā)揮，阻礙了城市集聚紅利的充分釋放，造成人口和土地資源公共服務(wù)資源的錯(cuò)配，與共享理念不符，也不利于創(chuàng)新型城市的形成。如果為了全面破除戶籍制度所造成的人口流動(dòng)壁壘，把戶籍還原為僅帶有人口管理功能，那么也難以稱得上經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。大城市和特大城市落戶的高門(mén)檻，是現(xiàn)行分隔式戶籍制度的最后堡壘。即使短期內(nèi)因?yàn)楦鞣N約束條件，難以全面取消大城市、特大城市的落戶門(mén)檻，現(xiàn)階段也要不斷持續(xù)性推動(dòng)放寬大城市落戶條件，才能最終實(shí)現(xiàn)戶籍制度改革的全面勝利。

第一，放寬大城市落戶，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然要求?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，固化城鄉(xiāng)利益失衡格局，造成城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)割裂，制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，使得農(nóng)村居民和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無(wú)法充分共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，是妨礙城鄉(xiāng)融合的最主要制度瓶頸之一。改革開(kāi)放以來(lái)，人口流動(dòng)情況有所改觀，但仍然受到各種制約和限制。長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元體制并沒(méi)有隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程而消失，從農(nóng)村進(jìn)入城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在城市就業(yè)和生活過(guò)程中遭遇諸多不平等。2014年的《規(guī)劃》明確要求逐步使符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，不僅要放開(kāi)小城鎮(zhèn)落戶限制，也要放寬大中城市落戶條件。黨的十九大報(bào)告、歷年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和《意見(jiàn)》，都多次強(qiáng)調(diào)要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。顯然，放寬大城市落戶限制是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的重要前提。盡管?chē)?guó)家發(fā)改委調(diào)查發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，黨的十八大以來(lái)全國(guó)已經(jīng)有近1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，但截至2019年末，我國(guó)仍有近2億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活。由于他們尚未落戶城鎮(zhèn)，在流入地的就業(yè)選擇受到很多障礙，也不能和當(dāng)?shù)鼐用褚粯悠降认硎芑竟卜?wù)?，F(xiàn)存的這批農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存量，有很大比例是在大城市工作和生活。所以，在當(dāng)前已經(jīng)基本消除中小城市落戶限制的基礎(chǔ)上，需要加快放寬大城市落戶條件，并消除落戶門(mén)檻，才能最終掃除新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵性障礙。

第二，放寬大城市落戶，是提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的必然要求?！兑庖?jiàn)》提出了五大任務(wù)，第一條就明確要建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制，堅(jiān)決破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和平等交換的體制機(jī)制壁壘。在人、地、錢(qián)等眾多的要素中，人是最關(guān)鍵的要素，如果不能實(shí)現(xiàn)人的自由流動(dòng)，其他要素自由流動(dòng)也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，即人的自由流動(dòng)是各種要素自由流動(dòng)的基本前提。可以說(shuō)，以降低大城市落戶門(mén)檻來(lái)促進(jìn)勞動(dòng)力更加自由的流動(dòng)，促進(jìn)勞動(dòng)力資源配置效率提高，減少人口與土地資源、公共服務(wù)資源的空間錯(cuò)配，讓大城市本應(yīng)有的集聚紅利潛力更加充分地釋放，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要制度供給。

第三，破除大城市落戶限制，是社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的題中之義。與基本公共服務(wù)平等獲取權(quán)配套的遷徙自由是聯(lián)合國(guó)規(guī)定的一項(xiàng)基本人權(quán)，在我國(guó)同樣也受到憲法保護(hù)。高質(zhì)量的社會(huì)要保障公民享有遷徙自由的權(quán)利，而遷徙自由的本質(zhì)是在任何一個(gè)地方都平等享有基本公共服務(wù)的權(quán)利。不僅農(nóng)村居民向任何一個(gè)城市的遷徙權(quán)利需要保障，城鎮(zhèn)居民在城市之間自由遷徙也同樣需要得到保障，這是社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)準(zhǔn)。在國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》（以下簡(jiǎn)稱《重點(diǎn)任務(wù)》）中，不僅要求中小城市要全面取消落戶限制，同時(shí)對(duì)城區(qū)常住人口300萬(wàn)—500萬(wàn)的Ⅰ型大城市也要求全面放開(kāi)放寬落戶條件和全面取消重點(diǎn)群體落戶限制，即便對(duì)于超大特大城市，也要求調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目?！兑庖?jiàn)》也明確提出了這個(gè)導(dǎo)向。大城市現(xiàn)有的落戶限制不僅阻礙了農(nóng)村居民和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自由遷徙，也妨礙了城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活。逐步消除包括大城市在內(nèi)的城市落戶限制，充分保障居民自由遷徙和在任何一地平等獲取公共服務(wù)的基本權(quán)利，是社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的標(biāo)志之一。

第四，大城市放寬落戶限制，有利于建構(gòu)體系完整、價(jià)值互補(bǔ)的城市生態(tài)系統(tǒng)。應(yīng)該一視同仁，而不是只針對(duì)所謂人才。在大城市的治理過(guò)程中，不少人存在一些思想誤區(qū)，只要人才不要普通人。認(rèn)為為了提高城市創(chuàng)新能力和發(fā)展水平，需要通過(guò)各種優(yōu)惠政策吸引大批高素質(zhì)、高技能人才進(jìn)城落戶和就業(yè)創(chuàng)業(yè)，對(duì)于從事普通工作的外來(lái)人口落戶門(mén)檻，認(rèn)為不需要降低，甚至還要提高門(mén)檻，將這些人群盡量“擠出”大城市，從而實(shí)現(xiàn)有限的資源能夠滿足更多精英人才的需求。顯然，這種片面和錯(cuò)誤的思想認(rèn)識(shí)忽視了一個(gè)很重要的基本事實(shí)：大城市發(fā)展不僅需要有大批的精英人才，同時(shí)也需要與之相匹配的普通勞動(dòng)者，才能構(gòu)成一個(gè)體系完整、價(jià)值互補(bǔ)的城市生態(tài)系統(tǒng)。倘若一座城市只保留精英人才，不接受普通勞動(dòng)者，那么這個(gè)城市的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)就會(huì)因結(jié)構(gòu)失衡而崩潰，城市的運(yùn)轉(zhuǎn)也將隨之癱瘓。精英人才即便來(lái)到這樣的城市，生活上將會(huì)產(chǎn)生極大不便，生產(chǎn)上也將缺乏配套支持，他們也很難留在這座城市。所以，放寬落戶限制絕不是僅僅為了吸引高素質(zhì)人才，同樣也適用于普通的外來(lái)勞動(dòng)者，不能把放寬落戶限制誤解為搶人大戰(zhàn)。大城市放寬落戶的本意是消除歧視、促進(jìn)公平，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和順應(yīng)人口的合理集聚，如果不能惠及各個(gè)階層，那么就背離了政策本意甚至加劇社會(huì)矛盾。

黨的十九大明確指出，增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。只要是有利于增進(jìn)民生福祉的制度改革，我們就應(yīng)該堅(jiān)定不移地推進(jìn)。那么不管這項(xiàng)政策可能產(chǎn)生什么樣的難題、造成多大的困難和麻煩，也要迎難而上，敢于攻堅(jiān)。城市治理終究是為了更好地滿足人民對(duì)美好生活的需求。

大城市放寬落戶不等于放松對(duì)樓市的調(diào)控

客觀而言，由于我國(guó)現(xiàn)行樓市調(diào)控政策中有很多是基于有無(wú)本地戶口的限制，任何放寬落戶限制的措施，都很容易讓人聯(lián)想起是不是要變相放松樓市調(diào)控。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，2019年5月國(guó)家發(fā)改委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司司長(zhǎng)陳亞軍曾明確指出，放寬落戶不等于放松對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控。

人們對(duì)大城市放寬落戶政策可能對(duì)樓市產(chǎn)生沖擊的擔(dān)心，是混淆了大城市放寬落戶與引才大戰(zhàn)的概念或目的，錯(cuò)誤地認(rèn)為大城市放寬落戶就等于吸引人才，并且吸引人才的手段重點(diǎn)是通過(guò)降低購(gòu)房門(mén)檻或者給予購(gòu)房補(bǔ)貼等。我們不否認(rèn)個(gè)別城市為了吸引人才，可能對(duì)購(gòu)房政策進(jìn)行了相應(yīng)的微調(diào)，但是大城市放寬落戶政策的目的并不是為了吸引人才，而是為了實(shí)現(xiàn)外來(lái)人口特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提升社會(huì)公平正義。大城市放寬落戶限制和部分城市引才政策的目的存在本質(zhì)上的區(qū)別，且放寬落戶更多的是通過(guò)破除戶籍、土地、資本、公共服務(wù)等方面的體制機(jī)制弊端來(lái)實(shí)現(xiàn)，而非放松對(duì)當(dāng)?shù)貥鞘械恼{(diào)控。

從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，近年來(lái)，中央政府和住建部門(mén)反復(fù)強(qiáng)調(diào)樓市調(diào)控的總基調(diào)，堅(jiān)持“房住不炒”的定位，以穩(wěn)地價(jià)穩(wěn)房?jī)r(jià)穩(wěn)預(yù)期為目標(biāo)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。由此可見(jiàn)，國(guó)家已經(jīng)對(duì)未來(lái)樓市發(fā)展進(jìn)行了定調(diào)，這也并不會(huì)因?yàn)榇蟪鞘蟹艑捖鋺粝拗贫淖?。大城市放寬落戶并不等于放松樓市調(diào)控，相反，只有進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)樓市的調(diào)控，做到穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)和穩(wěn)預(yù)期，才能增強(qiáng)放寬落戶的政策吸引力。在建立房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制中，各地正在完善預(yù)警機(jī)制和調(diào)控工具，樓市以穩(wěn)為主，并不會(huì)出現(xiàn)較大幅度的波動(dòng)。所以，不必過(guò)度擔(dān)心大城市放寬落戶可能引發(fā)放松樓市調(diào)控，因而也就不用過(guò)度擔(dān)心房?jī)r(jià)的大起大落。

“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”，將成為相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)黨和政府解決我國(guó)城鎮(zhèn)住房問(wèn)題、建立房地產(chǎn)市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的核心指導(dǎo)思想。這既是對(duì)堅(jiān)持住房消費(fèi)屬性的通俗化表述，也是住房市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的總體要求，并不會(huì)因?yàn)榇蟪鞘蟹艑捖鋺粽叨淖儭Ｔ诮⒎康禺a(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的政策背景下，大城市更需要堅(jiān)持“房住不炒”，不僅要滿足全體居民住房剛性需求和改善性需求，同時(shí)也要堅(jiān)決遏制樓市投機(jī)行為。大城市放寬落戶政策改革，旨在降低外來(lái)人口的落戶門(mén)檻，消除阻礙人口自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙。因此，要讓大城市放寬落戶政策真正發(fā)揮預(yù)期作用，不僅不能放松對(duì)樓市的調(diào)控，反而還應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)樓市的調(diào)控，保持住房?jī)r(jià)格處在合理的水平，才能降低外來(lái)人口特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的住房門(mén)檻。

科學(xué)預(yù)判大城市放寬落戶對(duì)樓市可能產(chǎn)生的影響

在多地“廣栽梧桐，爭(zhēng)引鳳凰”的人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)中，大城市放寬落戶政策無(wú)疑將使得外來(lái)人口凈流入量增多，且定居意愿增強(qiáng)，而且隨著外來(lái)人口收入的提升、新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的消費(fèi)能力增強(qiáng)，住房剛性需求較為旺盛。因此，在短期內(nèi)，大城市放寬落戶政策對(duì)于樓市確實(shí)有可能產(chǎn)生一定的沖擊，房?jī)r(jià)也因此可能出現(xiàn)一定程度的上漲。同時(shí)，對(duì)于租賃市場(chǎng)也同樣如此，外來(lái)人口增多加大了租賃市場(chǎng)的住房需求，可能在短期內(nèi)會(huì)推動(dòng)房租上漲。除此之外，居民對(duì)于房?jī)r(jià)的預(yù)期也將出現(xiàn)變化，容易引起非理性的判斷，由于誤解樓市的調(diào)控力度可能會(huì)放松，因而猜測(cè)房?jī)r(jià)也可能會(huì)因此迎來(lái)新一輪上漲，進(jìn)一步增加住房市場(chǎng)需求。

應(yīng)該看到，多年來(lái)大城市房?jī)r(jià)一直處于相對(duì)較高水平，上漲趨勢(shì)明顯，在很多人看來(lái)，大城市的房?jī)r(jià)具有較強(qiáng)的投資價(jià)值，這已形成習(xí)慣性思維，尤其當(dāng)部分地區(qū)樓市出現(xiàn)回暖跡象，再加上大城市放寬落戶限制，人們對(duì)大城市的房?jī)r(jià)很容易產(chǎn)生積極的預(yù)期，這也將導(dǎo)致他們的購(gòu)房動(dòng)機(jī)更為強(qiáng)烈。與此同時(shí)，在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)資源較為稀缺的背景下，很多隨遷子女進(jìn)城、外來(lái)人口落戶，使得短期內(nèi)城市公共資源的需求強(qiáng)度上升，居民的購(gòu)房需求也隨之提升，進(jìn)而對(duì)樓市產(chǎn)生影響。

我們不能僅僅關(guān)注大城市放寬落戶政策后，人口總量變化對(duì)樓市可能產(chǎn)生的影響，還要關(guān)注到流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)特征可能產(chǎn)生的影響。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局曾發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工已占全國(guó)農(nóng)民工總量一半以上，這些群體長(zhǎng)期在城市就業(yè)和生活，剛性購(gòu)房需求較大，收入和儲(chǔ)蓄也較多，改善型購(gòu)房需求也不斷增加。如果放寬落戶政策推行不當(dāng)，急于求成，沒(méi)有厘清放寬落戶和樓市調(diào)控的關(guān)系，造成樓市需求的快速上漲，很有可能刺激新一輪的樓市投機(jī)行為，從而讓樓市調(diào)控來(lái)之不易的成果前功盡棄。

在謹(jǐn)慎看待大城市放寬落戶限制的政策效果的同時(shí)，我們也不必過(guò)于擔(dān)心其對(duì)樓市的影響。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，歐美國(guó)家沒(méi)有戶口限制，歐美大城市也并沒(méi)有出現(xiàn)人口無(wú)限制的暴漲，反而很多國(guó)家如德國(guó)出現(xiàn)了大中小城市的均衡發(fā)展?？梢?jiàn)城市規(guī)模過(guò)大和大城市病與是否有行政性的人口流入限制無(wú)關(guān)。城市有集聚效應(yīng)和規(guī)模紅利，也有擠出效應(yīng)和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，城市規(guī)模的邊際收益與邊際成本的相互博弈會(huì)讓城市規(guī)模達(dá)到一個(gè)最優(yōu)規(guī)模的臨界點(diǎn)，自由市場(chǎng)機(jī)制下自然會(huì)達(dá)到一個(gè)平衡點(diǎn)。而且，基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，雖然超大城市和大城市對(duì)勞動(dòng)力的吸引力大，但面對(duì)高房?jī)r(jià)，真正在當(dāng)?shù)赜匈I(mǎi)房能力的外來(lái)人口并不多，因此不必過(guò)度擔(dān)心大城市放寬落戶對(duì)樓市的影響。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果大城市放開(kāi)落戶，大量人口持續(xù)涌入，房?jī)r(jià)會(huì)因此上漲，那恰恰說(shuō)明住房市場(chǎng)供給短缺。價(jià)格機(jī)制是資源配置的最有效機(jī)制，說(shuō)明應(yīng)該增加住房供給，而不是阻止外來(lái)人口流入。

減緩大城市放寬落戶對(duì)樓市沖擊的應(yīng)對(duì)預(yù)案

第一，厘清大城市放寬落戶限制和樓市調(diào)控的關(guān)系，平衡好城鎮(zhèn)化水平、人才需求和穩(wěn)定樓市的關(guān)系。在現(xiàn)階段，各級(jí)政府需要從根本上理解大城市放寬落戶不等于放松樓市調(diào)控，也不等于爭(zhēng)搶人才。大城市放寬落戶限制是要解決城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不順暢、公共資源配置不合理等問(wèn)題，徹底消除影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙，破除妨礙勞動(dòng)力、人才社會(huì)性流動(dòng)的體制機(jī)制弊端，使人人都有通過(guò)辛勤勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的機(jī)會(huì)。要想取得良好的政策改革效果，不僅不能放松對(duì)樓市的調(diào)控，反而還需要加強(qiáng)對(duì)樓市的調(diào)控，確保樓市處于相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)。因此要始終堅(jiān)持“房住不炒”的基本定位，加強(qiáng)對(duì)樓市的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)預(yù)警樓市的非正常波動(dòng)，繼續(xù)建立和完善房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。與此同時(shí)，部分城市通過(guò)相關(guān)優(yōu)惠性政策吸引人才的做法本身無(wú)可厚非，體現(xiàn)出社會(huì)對(duì)于人才的尊重，但在政策設(shè)計(jì)的過(guò)程中要保持理性，樹(shù)立正確的人才觀。城市的發(fā)展離不開(kāi)高素質(zhì)、高技能的社會(huì)精英，但也離不開(kāi)千千萬(wàn)萬(wàn)普通勞動(dòng)者，這樣才能營(yíng)造健康的城市人才結(jié)構(gòu)。因此大城市在放寬落戶的過(guò)程中，尤其要重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化需求，為他們提供一個(gè)友好的、公平的落戶環(huán)境，從而在提高城市化水平的同時(shí)，提升社會(huì)公平正義。

第二，大城市放寬落戶限制，同樣需要遵循因城施策的原則。大城市放寬落戶政策，絕不等于放松樓市調(diào)控，更不是要通過(guò)放松樓市調(diào)控來(lái)吸引人口。通過(guò)樓市調(diào)控放松來(lái)吸引人口，和建立住房市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制相沖突，有可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。以犧牲樓市的平穩(wěn)健康發(fā)展來(lái)吸引外來(lái)人口，既是一種短視行為，也可能引發(fā)更為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致樓市的大起大落，促發(fā)城市發(fā)展中的金融化問(wèn)題。并且，《重點(diǎn)任務(wù)》對(duì)不同類型城市提出了不同的要求，尤其對(duì)于大城市而言，需要根據(jù)人口規(guī)模等實(shí)際情況進(jìn)行差別化安排，并且明確提出城市政府要探索采取差別化精準(zhǔn)化落戶政策，積極推進(jìn)建檔立卡農(nóng)村貧困人口落戶，允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶。這一方面說(shuō)明不同城市在放寬落戶限制時(shí)需要循序漸進(jìn)、因城施策，另一方面也表明在城市落戶與是否擁有住房不存在必然聯(lián)系。

第三，從政策角度來(lái)看，要解決大城市因?yàn)槁鋺舴艑拵?lái)的樓市上漲壓力，根本之道在于增加住宅供給。從本質(zhì)上說(shuō)，住房?jī)r(jià)格是由供求關(guān)系所決定，大城市放寬落戶政策之后，住房?jī)r(jià)格面臨一定的上漲壓力。這就需要加快推進(jìn)一系列制度改革，特別是要加快土地制度改革來(lái)減少人口與土地資源的空間錯(cuò)配，也就是將住宅土地指標(biāo)與吸納人口更緊密有機(jī)結(jié)合。《意見(jiàn)》中也明確提到，全面落實(shí)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政政策、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，以及中央預(yù)算內(nèi)投資安排向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜政策。具體而言，在安排各地區(qū)城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模時(shí)，進(jìn)一步增加上年度新增人口落戶數(shù)量的權(quán)重，探索落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)村貧困人口在原籍宅基地復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)由輸入地使用，通過(guò)增加城市建設(shè)用地供給，抑制房?jī)r(jià)上漲。此外，為了保持住房?jī)r(jià)格平穩(wěn)，還需要堅(jiān)持“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉”的基本思路，增加住房供給，特別要在大城市大力培育住房租賃市場(chǎng)，支持專業(yè)化、機(jī)構(gòu)化住房租賃企業(yè)發(fā)展，規(guī)范長(zhǎng)租公寓、共有產(chǎn)權(quán)房的運(yùn)營(yíng)和管理。

第四，大城市放寬落戶限制應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)有效的推進(jìn)方案。本輪落戶政策改革的涉及面很廣，考慮到不同城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、外來(lái)人口數(shù)量、房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r等方面存在巨大差異，因而要充分結(jié)合各城市的發(fā)展實(shí)際，穩(wěn)妥把握落戶政策改革的時(shí)序、節(jié)奏和步驟，分類施策、梯次推進(jìn)，試點(diǎn)先行、久久為功。尤其對(duì)于大城市而言，更需要通過(guò)深入調(diào)研，詳細(xì)了解影響外流人口落戶的具體障礙，分析產(chǎn)生各種障礙的原因，多方面論證放寬落戶對(duì)于樓市可能產(chǎn)生的影響。在此基礎(chǔ)上，科學(xué)制定各個(gè)城市放寬落戶的具體推進(jìn)步驟和實(shí)施方案。在保障和改善民生的同時(shí)，樓市對(duì)金融安全關(guān)系重大，且在市場(chǎng)難以發(fā)揮有效調(diào)控作用而造成房地產(chǎn)市場(chǎng)失靈的情形下，中央仍然要統(tǒng)管樓市政策，不能因?yàn)?ldquo;一城一策”就放松對(duì)地方政府的要求與監(jiān)督。樓市調(diào)控總的目標(biāo)要中央來(lái)定，比如房?jī)r(jià)增長(zhǎng)率相對(duì)GDP增長(zhǎng)率的比值要穩(wěn)定在一個(gè)合理范圍內(nèi)。政策目標(biāo)確定之后，具體手段和措施讓地方政府根據(jù)實(shí)際情況來(lái)定，并且要有相應(yīng)的監(jiān)督、督查和考核。定期公開(kāi)考核情況，制作樓市高質(zhì)量發(fā)展評(píng)比排行榜。

第五，在房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制建立過(guò)程中，要特別注重提高房地產(chǎn)市場(chǎng)的韌性。所謂提高房地產(chǎn)市場(chǎng)的韌性，就是要增強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)面對(duì)不確定性和各類沖擊的自我適應(yīng)、自我調(diào)節(jié)、自我修復(fù)能力。房地產(chǎn)市場(chǎng)作為城市運(yùn)行系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，與其他子系統(tǒng)或者制度之間具有明顯的相互作用，也很容易受到外界沖擊。實(shí)際上，不僅僅大城市放寬落戶引發(fā)了人們對(duì)于樓市穩(wěn)定性的擔(dān)心，其他的政策改革也同樣會(huì)引發(fā)類似的問(wèn)題，所以在優(yōu)化政策銜接的同時(shí)，需要重點(diǎn)克服房地產(chǎn)市場(chǎng)自身的脆弱性，保持系統(tǒng)的強(qiáng)健與韌性。這其中有幾個(gè)關(guān)鍵要點(diǎn)。首先，要提高住房供給主體、保障渠道、調(diào)控工具等的多樣性，提高不同主體、不同渠道和不同工具之間相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充的能力。壓實(shí)地方政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控中的主體責(zé)任，鼓勵(lì)地方政府根據(jù)實(shí)際情況設(shè)計(jì)出一套相對(duì)獨(dú)立、相互協(xié)調(diào)、科學(xué)高效的調(diào)控方案。其次，要進(jìn)一步完善房地產(chǎn)稅收政策體系，發(fā)揮其自動(dòng)穩(wěn)定器作用。如可以實(shí)行累進(jìn)稅制，壓縮住房市場(chǎng)的投機(jī)套利空間。同時(shí)也要考慮不同城市的住房市場(chǎng)發(fā)展實(shí)際，通過(guò)因城施策保障房地產(chǎn)稅收制度的有效性和公平性。最后，利用大數(shù)據(jù)等手段實(shí)時(shí)分析樓市的動(dòng)態(tài)走向，對(duì)市場(chǎng)的異常波動(dòng)進(jìn)行及時(shí)預(yù)警，提高樓市調(diào)控的前瞻性和主動(dòng)性。

不可否認(rèn)，當(dāng)落戶政策被誤解為人才新政之后，公眾會(huì)對(duì)大城市放寬落戶政策的目的和效果產(chǎn)生懷疑和擔(dān)憂。當(dāng)前疫情的特殊情況加重了社會(huì)公眾對(duì)以推進(jìn)戶籍制度改革為名來(lái)放寬落戶實(shí)為刺激樓市的擔(dān)憂。要及時(shí)給社會(huì)信心，明確當(dāng)前階段房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制正在加快建立之中。2020年3月3日，中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合召開(kāi)的金融支持疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展座談會(huì)暨電視電話會(huì)議中強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”定位和“不將房地產(chǎn)作為短期刺激經(jīng)濟(jì)的手段”要求，就是一次很好很及時(shí)的表態(tài)。從長(zhǎng)期來(lái)看，如果能夠通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制提高房地產(chǎn)市場(chǎng)的韌性，那么就可以通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)和修復(fù)能力迅速消化大城市放寬落戶對(duì)于樓市的沖擊，保持市場(chǎng)的長(zhǎng)期健康穩(wěn)定。

（作者為上海交通大學(xué)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心主任，國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院和中國(guó)城市治理研究院雙聘教授；上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院投資系博士研究生吳義東對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

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⑥《保持定力 堅(jiān)守“房住不炒”》，新華網(wǎng)，2020年3月13日。

責(zé)編/賈娜 美編/宋揚(yáng)

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