土地審批“放權(quán)”不“放松”

——專家解讀《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》 

近日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定（國發(fā)〔2020〕4號）》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》發(fā)布后，引起社會強(qiáng)烈關(guān)注。一些媒體認(rèn)為，《決定》“增加了各省及直轄市、省會城市等建設(shè)用地規(guī)模”，表明“三大核心城市群、成渝都市圈建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)量增加”“土地供應(yīng)將進(jìn)入‘大寬松’時代”，甚至有評論提出“這是為房地產(chǎn)用地松綁”的觀點(diǎn)。

對此，自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，以上觀點(diǎn)皆是對本次出臺政策的錯誤解讀。實(shí)際上，政策的出臺是呼應(yīng)新修改的《土地管理法》，進(jìn)一步深化“放管服”改革，賦予省級人民政府更大用地自主權(quán)的一項(xiàng)舉措。為此，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長、長江學(xué)者特聘教授嚴(yán)金明對《決定》進(jìn)行了權(quán)威解讀。

下放相關(guān)審批權(quán)旨在“增效”

近日發(fā)布的《決定》主要涉及兩方面的審批權(quán)下放：一是將國務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批事項(xiàng)，授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；二是試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)，委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

嚴(yán)金明指出，《決定》對相關(guān)審批權(quán)下放旨在“增效”。通過下放相關(guān)建設(shè)用地審批權(quán)，給省級地方政府更多的自主權(quán)，使其能夠因地制宜，破解項(xiàng)目用地“落地難”和“落地慢”問題，從而提高審批效率、項(xiàng)目落地效率和土地利用效率，進(jìn)而滿足改善營商環(huán)境、服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高基礎(chǔ)設(shè)施保障等用地需求，同時也有利于解決農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目落地、通過“增減掛鉤”倒逼解決農(nóng)村土地利用低效浪費(fèi)等問題，助推鄉(xiāng)村振興的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。

但《決定》并未對建設(shè)用地規(guī)模“松綁”，目的是提高“效率”，而非建設(shè)用地規(guī)模“增量”。“實(shí)際上，未來在各級國土空間規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃、空間用途管制的約束下，建設(shè)用地供應(yīng)的關(guān)注重點(diǎn)仍然是挖存量、控增量。”嚴(yán)金明說。

仍然從嚴(yán)從緊控制建設(shè)用地總量

嚴(yán)金明評價，客觀上講這次放權(quán)力度確實(shí)較大，但十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地基本國策沒有改變，對于土地管理的要求并沒有放松。

他分析，賦予省級人民政府更大用地自主權(quán)，實(shí)質(zhì)上壓實(shí)省級政府責(zé)任，本質(zhì)上還是要讓地盡其用、地盡其利，促進(jìn)最為科學(xué)合理的土地利用，服務(wù)最為迫切、最為需要和最為有效的土地利用訴求，例如重大基礎(chǔ)設(shè)施用地保障、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求、扶貧搬遷等重大工程用地訴求、公共衛(wèi)生應(yīng)急等公共事業(yè)用地需求，而非一部分媒體解讀的“為房地產(chǎn)用地松綁”。

《決定》中，要求委托試點(diǎn)省份自然資源主管部門必須遵循嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地的原則，按照法律政策規(guī)定及審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行用地審查。同時，生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界這三條控制紅線沒有放松。此外，規(guī)劃建設(shè)用地總量調(diào)控沒有放松。

嚴(yán)金明強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前，仍然從嚴(yán)從緊控制建設(shè)用地總量。如北京實(shí)行減量發(fā)展，嚴(yán)守建設(shè)用地規(guī)模底線，至2035年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模實(shí)現(xiàn)減量發(fā)展。上海仍然踐行“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的“五量”調(diào)控思路，為城市通過轉(zhuǎn)變土地利用方式促進(jìn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型進(jìn)行探索。

“試點(diǎn)”接得住也要管得好

本次用地審批權(quán)改革確定的首批試點(diǎn)省市為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶。為何會選擇以上8個地區(qū)作為試點(diǎn)省份？嚴(yán)金明分析，首先，試點(diǎn)地區(qū)有迫切的改革需求，項(xiàng)目落地速度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度匹配訴求較高。8個省市大多為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展速度較快省市，人地矛盾較為突出，需求變化較快且資源環(huán)境承載壓力較大，部分項(xiàng)目落地速度難以滿足現(xiàn)實(shí)要求。

其次，試點(diǎn)地區(qū)基礎(chǔ)條件較為突出。試點(diǎn)地區(qū)大多數(shù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為完善，能夠有效為改革的順利開展、服務(wù)的后續(xù)評估、監(jiān)管的多維落實(shí)提供保障，同時，試點(diǎn)地區(qū)不同的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段性也方便觀察本次改革對土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會變化的影響。

此外，本次試點(diǎn)也是對試點(diǎn)地區(qū)治理能力的一次大考。改革過程中深層次的矛盾、問題和風(fēng)險可能將在各個地區(qū)顯露，如何落實(shí)省級政府責(zé)任、調(diào)整審批節(jié)奏、把握審批要求、動態(tài)協(xié)調(diào)土地利用布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地、確保實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、實(shí)現(xiàn)自我審查和監(jiān)管等要求，完成改革“接得住、管得好”的要求，對當(dāng)?shù)卣砸彩蔷薮蟮目简?yàn)，這些也要以嚴(yán)格的引導(dǎo)規(guī)范和督查監(jiān)管為基礎(chǔ)。

（本報北京3月15日電 本報記者 楊舒）