關(guān)鍵詞：非對稱關(guān)系  新冠肺炎疫情 應(yīng)對機制  國家治理

【中圖分類號】D630              【文獻標(biāo)識碼】A

對稱性公共關(guān)系是美國學(xué)者斯科特·卡特里普和阿倫·森特于1952年提出的，它強調(diào)的是“雙向溝通、雙向平衡、公眾參與”，是現(xiàn)代國家治理中的一個重要概念。但在集權(quán)與分權(quán)張力下的央地關(guān)系普遍表現(xiàn)為非對稱關(guān)系，中央統(tǒng)合需要集權(quán)，地方自主需要分權(quán)，中央政府通常選擇不同的組合方式來尋求國家能力的最大化。這種非對稱性在中國也有所體現(xiàn)。中央政府具有強大的集中動員能力，在引導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展、進行大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面具有極大的制度優(yōu)勢。但在治理實踐中，這種“強中央—弱地方”的國家結(jié)構(gòu)存在一定的信息不對稱、資源不對稱、權(quán)責(zé)不對稱等問題，以致增加中央與地方之間產(chǎn)生權(quán)能不符的風(fēng)險。在應(yīng)對常態(tài)化治理時，治理的實效性較長，央地政府往往能夠?qū)崿F(xiàn)合理的充分的協(xié)調(diào)溝通，該風(fēng)險并不明顯；但是，一旦遭遇到緊急性公共危機事件，例如新型冠狀病毒肺炎疫情，留給中央與地方進行協(xié)調(diào)的時間非常短暫，而地方政府在非對稱關(guān)系下由于權(quán)能不符很難及時做出積極有為的應(yīng)對行動，最終使得疫情擴散。

信息不對稱、資源不對稱、權(quán)責(zé)不對稱是導(dǎo)致重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)實原因

從此次疫情爆發(fā)到進一步擴散蔓延，從湖北地方政府的遲緩應(yīng)對到舉國上下共同對抗疫情的整個過程來看，暴露出我國當(dāng)前的治理體系中存在非對稱問題。具體而言，主要包括以下四點：

信息不對稱。在新冠肺炎疫情防控過程中，信息不對稱突出表現(xiàn)在三個方面：一是中央和地方之間信息不對稱；二是上下級領(lǐng)導(dǎo)干部之間信息不對稱；三是干群之間信息不對稱。疫情發(fā)生初期，率先掌握相關(guān)信息的武漢市政府與上級政府和中央政府之間，以及政府與人民群眾之間存在一定程度的信息不對稱，可以說信息不對稱是造成民眾恐慌和誤解的重要原因。但這次信息的不對稱并不僅僅是指各方掌握的信息量存在差異，還包含信息傳遞與溝通的延遲。延遲披露的信息失去了實效性，致使疫情狀況不能被大眾及時了解，削弱了政府在人民群眾中的公信力。

資源不對稱。疫情防控中資源的不對稱突出表現(xiàn)為：一是醫(yī)療資源區(qū)域分布不對稱；二是抗疫物資地域分布不對稱；三是醫(yī)療資源城鄉(xiāng)分布不對稱。醫(yī)療資源的相對短缺和分布不對稱在很大程度上增加了疫情防控的難度。疫情爆發(fā)后，各地醫(yī)療資源都出現(xiàn)了一定程度的匱乏，特別是作為疫情重災(zāi)區(qū)的湖北省更是面臨著嚴(yán)峻的資源緊缺狀況。在中央政府接手處理疫情后，通過資源的整合與調(diào)配才緩解了湖北疫情區(qū)的物資壓力。由此可見，在緊急性的公共危機事件中這種資源不對等的非對稱關(guān)系體現(xiàn)得更為明顯。

權(quán)力不對稱。地方政府在處理信息、向民眾公開信息以及實行較大規(guī)模的封鎖措施時往往缺少即時權(quán)限，只有在上報上級政府獲得準(zhǔn)許或者經(jīng)過相關(guān)決策過程后才能實施。在面臨重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，地方政府權(quán)力有限，盡管其已經(jīng)優(yōu)先掌握了疫情信息，但由于權(quán)力有限以致其不能做出積極有效的應(yīng)對行為，只能錯過“黃金防控期”。

責(zé)任不對稱。一般而言，權(quán)力與責(zé)任應(yīng)當(dāng)相互匹配，擁有多大的權(quán)力就要擔(dān)負多大的責(zé)任。但在我國體制的非對稱關(guān)系中，由于上下級政府間的權(quán)力不對稱，導(dǎo)致責(zé)任劃分也出現(xiàn)了現(xiàn)實困境。疫情突發(fā)時，地方政府沒有足夠權(quán)限進行積極應(yīng)對，而一旦造成危害性后果地方政府卻往往要承擔(dān)責(zé)任，加之危機事件的緊迫性使得地方政府與中央政府的權(quán)責(zé)矛盾更趨尖銳。在此狀況下，對于地方政府來說，即使有能力積極作為也很容易被權(quán)限所累，同時責(zé)任負擔(dān)又可能使其千方百計尋求逃避責(zé)任。

構(gòu)建疫情應(yīng)對機制，提高國家治理現(xiàn)代化水平

加強組織動員，形成人人參與、人人監(jiān)督的疫情防控體系

加強組織動員工作應(yīng)從政府與社會兩個方面進行。首先在政府體系內(nèi)部進一步打通中央與地方、地方與地方之間的壁壘，構(gòu)建信息傳遞、協(xié)商、決策的協(xié)同共治機制，確保政府各級各部門在危機事件發(fā)生時能夠迅速有效地實現(xiàn)決策、組織動員。其次，加強對整個社會的組織動員。在我國非對稱性的體制中，政府內(nèi)部實際上已經(jīng)擁有比較強的組織動員能力，要進一步提升國家總體的組織動員力度，社會組織動員是更為可取的途徑。同時，要利用各種有效宣傳手段，充分發(fā)動人民群眾，形成人人參與、人人監(jiān)督的疫情防控體系。在此次疫情防控以及應(yīng)對過程中，可以發(fā)現(xiàn)社會組織、私人團體、村莊社區(qū)等基層組織或團體組織具有強大的社會凝聚與動員能力，在將來的國家治理中應(yīng)該重視發(fā)揮民間團體的潛在治理效能。

及時披露信息，完善信息反饋及管理機制

新冠肺炎具有較強的傳染性、擴散性和危害性，直接危及人民群眾的生命安全。如果地方政府對新冠肺炎疫情信息披露不及時、不得當(dāng)，就會引發(fā)社會的普遍恐慌。此次疫情擴散、防控難度加大的主要原因之一就是地方政府在信息披露中不規(guī)范，存在隱瞞信息、延遲上報，致使最佳的預(yù)警防控期被錯過。在公共危機事件中及時有效的信息披露對于準(zhǔn)確高效應(yīng)對危機具有至關(guān)重要的作用。因此，在疫情信息披露方面要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，及時跟進公布疫情防控的最新進展，特別要強化自下而上的信息反饋、經(jīng)驗分享和共識建構(gòu)機制，加大監(jiān)督監(jiān)管力度，建立健全相關(guān)的制度機制和法律規(guī)范，確保信息披露不及時、避重就輕等亂象得到規(guī)治，堅定廣大人民群眾戰(zhàn)“疫”必勝的信心。

主動賦權(quán)賦能，發(fā)揮地方的能動性

在權(quán)力非對稱狀況下，中央政府在公共危機事件中應(yīng)該主動賦權(quán)給地方政府，保證地方政府在緊急性危機發(fā)生時能夠憑借在地的優(yōu)勢及時應(yīng)對。當(dāng)?shù)胤秸臋?quán)力權(quán)能不足時，其積極性、優(yōu)勢和能力都會受到抑制，特別是在危機應(yīng)對中積極有為的政府角色很難出現(xiàn)。由于受不對稱體制的影響，在疫情防控一線的基層干部的權(quán)力相對有限，如果只是按照上級部門和領(lǐng)導(dǎo)的指示機械執(zhí)行，不利于疫情的有效防控。在此特殊時期，應(yīng)賦予在疫情防控一線的干部一定的決策權(quán)，在堅定執(zhí)行中央和上級部署的前提下，充分發(fā)揮基層干部的能動性，針對疫情發(fā)展的特點，采取果斷、有效的防控措施。另外，在主動給地方政府賦權(quán)的同時，還應(yīng)主動賦能給社會，促進社會動能的涌現(xiàn)和協(xié)同，激發(fā)社會活力和各種社會力量的快速反應(yīng)能力。主動賦權(quán)賦能要堅持有利于維護人民群眾生命健康、權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的原則，只有在完善有效的監(jiān)督問責(zé)體制下權(quán)能增長才能獲得積極作為的效果。

勇于共擔(dān)責(zé)任，形成高效有序的治理網(wǎng)絡(luò)

構(gòu)建人人守責(zé)、人人盡責(zé)的疫情防控體系，是打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的關(guān)鍵。疫情防控不只是醫(yī)療衛(wèi)生問題，而是全方位的工作。因此，在主動賦權(quán)賦能的同時，一要構(gòu)建應(yīng)對危機的責(zé)任共擔(dān)機制，形成統(tǒng)一決策，分工負責(zé)，運行有序的治理網(wǎng)絡(luò)；二要依據(jù)權(quán)責(zé)一致的基本原則來劃分責(zé)任，地方黨委負責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)，各級政府負責(zé)協(xié)調(diào)配合，各類社會組織充分發(fā)揮自身聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，公司企業(yè)和公眾人物積極承擔(dān)社會責(zé)任，普通群眾也應(yīng)成為積極的參與者和貢獻者。另外，還應(yīng)指出，各治理主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的權(quán)力大小承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，而不是趨向于僅由某一層級政府或部門承擔(dān)后果，責(zé)任共擔(dān)的主要目的并不在于事后追責(zé)，而是要避免在“權(quán)小責(zé)大”的非對稱關(guān)系下消極避責(zé)的現(xiàn)象。

規(guī)范容錯糾錯機制，激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)積極性

此次疫情來勢兇猛，對國家應(yīng)急管理體系和社會治理體系帶來前所未有的挑戰(zhàn)。在目前各種不對稱關(guān)系背景下，黨政干部因維護群眾生命健康安全、積極主動作為、勇于擔(dān)當(dāng)負責(zé)而出現(xiàn)過錯時，黨政系統(tǒng)要有容受和糾正這類過錯的制度機制，以鼓勵黨政干部在疫情防控過程中更有干勁、更有作為。在規(guī)范容錯糾錯機制上，一方面要鼓勵黨政干部積極擔(dān)當(dāng)、勇于作為，達到正向激勵的目的；另一方面也要警惕不擔(dān)當(dāng)、不作為甚至亂作為的干部鉆制度的空子，要保證容錯糾錯機制起到切實的作用。

總之，此次疫情既是對國家治理體系的檢驗，也是對國家治理能力的考驗，要針對疫情防控以及應(yīng)對過程中暴露出來的短板和不足，從源頭上防范重大公共衛(wèi)生風(fēng)險，構(gòu)建非對稱關(guān)系下的疫情應(yīng)對機制，不斷提高國家治理能力和治理水平。

參考文獻

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本文作者為山東大學(xué)人文社科青島研究院教授、國家治理研究院研究員

責(zé)編：賀勝蘭 / 王茂磊