調(diào)查時間 ：2019年11 月 21 日—11 月 28 日 。

訪談對象 ：黨政干部、專家學(xué)者、各領(lǐng)域人士 。

重要發(fā)現(xiàn)：

文件性空轉(zhuǎn)、文字性空轉(zhuǎn)、不作為空轉(zhuǎn)、無效率空轉(zhuǎn)是當(dāng)前“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的主要類型 ；

“官油子”和“好人”心態(tài)、能力不足水平有限、基層考核機制漏洞、上層設(shè)計與下層操作“兩張皮”、激勵實干和約束“空轉(zhuǎn)”的機制乏力等五個方面是干部認(rèn)為導(dǎo)致“局部空轉(zhuǎn)”的深層原因 ；

“空轉(zhuǎn)”在政治、民心、發(fā)展、制度四個方面危害巨大，影響黨的作風(fēng)建設(shè)、人民美好生活的實現(xiàn)與民心凝聚，耽誤發(fā)展，阻礙制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能；

解決“空轉(zhuǎn)”問題，需要從干部思想作風(fēng)、工作能力，以及制度設(shè)計、政策評估、考核評價機制、激勵約束機制等方面綜合施策。

最近一段時間，不少基層干部向我們反映，在某些地方、某些部門、某些領(lǐng)域，存在這樣一些現(xiàn)象：無論落實制度、推行政策，還是學(xué)習(xí)教育、推動工作，看上去要求很高，標(biāo)準(zhǔn)很嚴(yán)，依法依規(guī)，每個人都嚴(yán)肅對待、盡職盡責(zé)，甚至需要加班加點，嚴(yán)格按照相關(guān)要求完成任務(wù)。可實際上，都是使虛勁、做虛功，全套流程走完，轉(zhuǎn)了一圈，存在的問題并沒有解決，改革發(fā)展仍是原地踏步。一些地方政府用“土政策”抵消“好政策”，整天沉湎于文山會海、處處留痕，缺乏實際行動和具體措施，匯報起來卻頭頭是道，看似動作不少，實則原地空轉(zhuǎn)——讓中央大政方針、決策部署在“上傳下達(dá)”中“空轉(zhuǎn)”，讓亟待解決的現(xiàn)實問題在推諉扯皮中“空轉(zhuǎn)”，讓改革發(fā)展在人力物力的虛耗中“空轉(zhuǎn)”?；鶎痈刹咳罕妼?ldquo;空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象深惡痛絕、急盼解決。

為了深入研究“局部空轉(zhuǎn)”的表現(xiàn)、危害、原因和治理對策，人民智庫對全國范圍內(nèi)1103名黨政干部、近百位專家學(xué)者以及各領(lǐng)域人士展開深入訪談，了解他們對“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的看法和感受。在綜合各方意見建議的基礎(chǔ)上，形成研究報告。

“局部空轉(zhuǎn)”的表現(xiàn)形式

當(dāng)問及“您身邊是否存在制度、政策、改革舉措等某些方面‘空轉(zhuǎn)’的現(xiàn)象”時，眾多干部向我們“吐槽”訴苦。據(jù)統(tǒng)計，56.4%受訪干部認(rèn)為“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象存在，且非常嚴(yán)重；20.5%受訪干部認(rèn)為，“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象一定程度上存在；21.8%受訪干部認(rèn)為自己身邊不存在“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，還有1.3%受訪干部表示不好說或不了解相關(guān)情況。

根據(jù)訪談?wù){(diào)查內(nèi)容梳理，干部眼里的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象主要有四種類型：

文件性空轉(zhuǎn)。它又稱之為制度性空轉(zhuǎn)或政策性空轉(zhuǎn)，主要是指中央精神和政策價值只停留在文件、會議、口頭傳達(dá)上，政策文件雖下發(fā)卻無具體執(zhí)行舉措使其落到實處，并沒有真正發(fā)揮制度或政策的預(yù)期作用。造成文件性空轉(zhuǎn)的原因主要有以下兩點：一是人的問題，即地方干部懶政怠政，令工作懸于半空，難以落地生根； 二是制度的問題，即有的制度政策設(shè)計脫離基層實際，屬于典型的“一刀切”，落 實困難。

文字性空轉(zhuǎn)。它也稱材料性空轉(zhuǎn)，主要是指用文字或材料來應(yīng)付上級布置的任務(wù)和檢查考核，以文字對文字、以材料對材料，只玩文字游戲而無實質(zhì)動作，是典型的形式主義。比如，“開展主題教育， 有時還以文字材料看效果，寫研討，寫調(diào)研，實際寫得多，反思少、整改少”。一線干部群眾依然為“文來文往”所苦，對 “到處都發(fā)文”“永遠(yuǎn)在開會”但無人落 實的現(xiàn)象抱怨甚多：“上面安排工作，大小事情總愛發(fā)個‘通知’，大小任務(wù)總要來個‘意見’”。

不作為空轉(zhuǎn)。它也可稱之為自滿足空轉(zhuǎn)，主要是指一些地方、一些部門、一些領(lǐng)導(dǎo)干部自滿足于當(dāng)下體制機制、制度政策運作的既得利益，不積極作為、不主動進(jìn)取、不努力干事，面對矛盾不敢碰、不直面、不化解，工作能拖就拖、能等就等、能推就推。這種不作為空轉(zhuǎn)，主要表現(xiàn)為：在工作中“坐、等、靠、要”思想上癮，“無欲者無求”心態(tài)上線，貽誤黨和人民事業(yè)，與腐敗無異。

無效率空轉(zhuǎn)。從嚴(yán)格意義上講，它是指參與運轉(zhuǎn)的人和部門自身充分繁忙，但從結(jié)果導(dǎo)向上看卻沒有實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，是典型的“瞎折騰、白忙活、亂作為”。簡單地說，就是事兒沒辦、問題沒解決、發(fā)展沒推進(jìn)、為人民服務(wù)無實際行動，運轉(zhuǎn)了一圈又回到了起點，且過程中浪費大量資源、貽誤解決問題良機、耽誤改革發(fā)展、辜負(fù)人民群眾信任。

“空轉(zhuǎn)”的多發(fā)領(lǐng)域及危害影響

當(dāng)前，哪些部門、哪些領(lǐng)域、哪些具體工作環(huán)節(jié)的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象最突出呢？調(diào)查顯示，首先，改革領(lǐng)域“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象最突出，有11.8%受訪者提及。有干部反映，部分地方存在改革與實際“兩張皮”，很多改革舉措觸及利益調(diào)整，所以執(zhí)行中容易遇到阻力，流于“空轉(zhuǎn)”，或者被“軟抵制”消解。還有干部反映，推動改革經(jīng)常出力不討好，“改革不徹底，說‘不作為’，稍微有點過的事情，就是‘亂作為’”。

其次，10.9%受訪干部反映，扶貧、脫貧攻堅領(lǐng)域“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象嚴(yán)重，最突出的是“紙上做文章，報表扶貧”，耗費大量精力填寫各類報表，讓基層干部苦不堪言。

第三，黨建、黨務(wù)等部門，也成為“空轉(zhuǎn)”重災(zāi)區(qū)，有10.5%受訪干部提及。有受訪干部直言黨建活動流于形式，并沒有發(fā)揮黨組織教育、引領(lǐng)作用。還有不少干部反映，主題教育期間，將記會議記錄、抄學(xué)習(xí)筆記、寫心得體會當(dāng)成中心工作，既浪費精力，又浪費經(jīng)費。

“空轉(zhuǎn)”造成的危害巨大。具體來說，主要體現(xiàn)在政治、民心、發(fā)展、制度四個方面。

在政治上，“空轉(zhuǎn)”直接影響黨的作風(fēng)建設(shè)。“空轉(zhuǎn)”最大的危害就是在貫徹落實以習(xí)近平同志為核心的黨中央的大政方針和政策部署上不給力、不堅決，打折扣、搞變通，從而破壞我們黨最重要的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、弱化我們黨的政治建設(shè)的首要任務(wù)、無視共產(chǎn)黨員踐行初心使命的首要政治要求。“空轉(zhuǎn)”是新型的不作為，也是形式主義的新變種，既浪費大量人力資源和時間成本，又減損黨員干部干事的激情與動力，關(guān)鍵是會吞噬務(wù)實擔(dān)當(dāng)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)，危及為基層干部松綁減負(fù)的成效，影響基層黨員干部主動擔(dān)當(dāng)作為和干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性。

在民心上，“空轉(zhuǎn)”影響美好生活的順利實現(xiàn)與民心凝聚。一是影響美好生活的順利實現(xiàn)。美好生活是干出來的，不是“空轉(zhuǎn)”出來的。習(xí)近平總書記明確指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。”而“空轉(zhuǎn)”問題的典型體現(xiàn)就是一些黨員干部在解決群眾最關(guān)心、最迫切、最現(xiàn)實的問題上不擔(dān)當(dāng)不作為，不能提高人民群眾的生活質(zhì)量和水平。二是影響民心凝聚。“凝聚不住人心，一切都是空轉(zhuǎn)。”“空轉(zhuǎn)”問題的背后是不為群眾解決揪心事、擺平操心事，不為群眾真服務(wù)、解難題、辦實事、出實招、謀實利、求實效，從而損害黨的形象，辜負(fù)群眾信任，破壞黨群關(guān)系，影響民心凝聚。

在發(fā)展上，“空轉(zhuǎn)”耽誤發(fā)展且易帶來新的發(fā)展難題。發(fā)展是第一要務(wù)，“空轉(zhuǎn)”是新時代高質(zhì)量發(fā)展的“攔路虎”。一是導(dǎo)致大量資源浪費，沒有解決阻礙發(fā)展的難題，沒有辦成推動發(fā)展的實事，只有形式主義、表面功夫，只有假把式、虛把式、花架子。二是“空轉(zhuǎn)”將會導(dǎo)致制度、政策、改革舉措沒有也無法發(fā)揮出應(yīng)有的作用，使問題積壓、解決問題的難度和成本加大，進(jìn)而耽誤發(fā)展并制造出新的發(fā)展難題。

在制度上，“空轉(zhuǎn)”影響制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能。習(xí)近平總書記指出：“制度的生命力在于執(zhí)行。要強化制度執(zhí)行力，加強制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。”唯有把制度執(zhí)行到位、將政策貫徹到底，才能最大限度地激發(fā)制度的效能，推動各個領(lǐng)域取得實實在在的成果。而“空轉(zhuǎn)”是對制度執(zhí)行力的虛耗，是對黨員干部執(zhí)行制度的決心、能力、態(tài)度、立場、情懷、擔(dān)當(dāng)?shù)南?，使制度難以發(fā)揮指引方向、規(guī)范行為、提高效率、維護穩(wěn)定、防范化解風(fēng)險的重要作用，嚴(yán)重阻礙制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能、發(fā)展效能、服務(wù)效能。

“局部空轉(zhuǎn)”的深層根源

部分干部存在“官油子心態(tài)”和“好人心態(tài)”。在本次調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，不少基層干部認(rèn)為“空轉(zhuǎn)”之風(fēng)盛行的首要原因是干部工作作風(fēng)存在問題，政治覺悟和擔(dān)當(dāng)意識萎縮，缺乏使命感和責(zé)任感。一是處于非領(lǐng)導(dǎo)崗位的部分干部存在“官油子心態(tài)”。這類群體職業(yè)素養(yǎng)較差，自認(rèn)為不需要負(fù)主要責(zé)任，便在工作中隨大流，在亟待解決的問題面前瞻前顧后，躊躇不前。二是處于領(lǐng)導(dǎo)崗位的部分干部存在“好人心態(tài)”。他們往往只考慮自己的政治前途，以“誰也不得罪，順利升遷，平穩(wěn)落地”為原則，不愿觸及矛盾，不愿真干實干。這兩種心態(tài)直接導(dǎo)致了一些基層干部“搞虛頭，玩把戲”，用虛假的完美過程和表象掩蓋制度落實成效的缺失。

部分干部能力不足水平有限。調(diào)查中有不少受訪者認(rèn)為干部能力不足、水平有限也是造成“空轉(zhuǎn)”的原因之一。這種情況下，一旦真操實練，除辛苦外“車還容易拋錨”，個人問題易被發(fā)現(xiàn)、被追責(zé)。基層干部普遍反映“空轉(zhuǎn)”主要源于以下三種能力的欠缺：一是政策理解能力欠缺。對政策解讀不深刻、不到位，無法用宏觀政策指導(dǎo)微觀實踐。二是解決復(fù)雜問題的能力欠缺。缺乏統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)資源的能力。三是回應(yīng)民眾呼聲的能力欠缺。政策“空轉(zhuǎn)”不僅體現(xiàn)在干部的不作為，也表現(xiàn)在干部不善于把群眾的意見轉(zhuǎn)化為決策的依據(jù)。

基層考核機制存在漏洞。訪談中基層干部談及最多的是考核機制存在漏洞。一是考核導(dǎo)向偏離初衷。當(dāng)前，一些干部“唯上不唯下”，即過于關(guān)注上級領(lǐng)導(dǎo)對自己的印象，而忽視公眾的訴求和口碑，存在“匯報好比工作好更重要”的想法，從而導(dǎo)致工作在“文山會海”中空轉(zhuǎn)。二是考核標(biāo)準(zhǔn)過于機械。一些干部為應(yīng)付考核，將工作內(nèi)容刻意留痕，由此產(chǎn)生了“認(rèn)認(rèn)真真走形式，踏踏實實做樣子”的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。三是頻繁地檢查考核，徒增基層工作負(fù)擔(dān)。有很多受訪干部為此感到困擾，表示“調(diào)研檢查太多了，干部疲于應(yīng)付”。同時，過多的檢查易促使一些干部過度關(guān)注“外包裝”，從而混淆了工作的目標(biāo)追求。

上層設(shè)計與下層操作“兩張皮”。上層設(shè)計與下層操作出現(xiàn)問題，使制度執(zhí)行更易陷入“空轉(zhuǎn)”的惡性循環(huán)。一方面，雖然上層設(shè)計的出發(fā)點很好，但在實際操作中卻遭遇水土不服。有的政策和研究工作缺乏實地調(diào)查研究，大而空，缺少可執(zhí)行性和可操作性；有的事無巨細(xì)，一一管控，卻不符合基層具體情況，導(dǎo)致落地難。另一方面，下層蒙著眼操作，帶著問題“空轉(zhuǎn)”。有受訪人員指出：“有時候因為政策多，下面人員提的意見，還沒反饋到上面，新政策又來了。并且修改政策的成本太高，久而久之，大家也都疲憊了”。由此便產(chǎn)生了惡性循環(huán)，即上層政策缺乏調(diào)研，不符合實際，下層干部還要“認(rèn)真”執(zhí)行，努力將功夫花在“文山會海”中，遞交看似完美的工作報告，上層憑報告判斷，繼續(xù)制定落不了地的政策。

激勵實干和約束“空轉(zhuǎn)”的機制乏力。一是缺乏針對“實干”的激勵機制。調(diào)查中有不少受訪者對“空轉(zhuǎn)”的反面——“實干”表達(dá)了自己的顧慮，比如，“真干實干不但出力受累，而且容易出錯和得罪人”“現(xiàn)在的大環(huán)境不保護因工作出錯和得罪人的實干家”?？梢钥闯觯瑢τ趯嵏杉也粌H缺乏相應(yīng)的物質(zhì)、精神激勵，還存在不少“路障”“水坑”，從而容易降低干部的工作主動性和積極性。二是缺乏針對“空轉(zhuǎn)”的約束機制，主要是缺乏“空轉(zhuǎn)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致“空轉(zhuǎn)”難以被識別，或者識別成本較高。有受訪者指出，“空轉(zhuǎn)是一種‘假把式’，很難追責(zé)”，而約束機制的乏力則為“空轉(zhuǎn)”提供了溫床。

防治“空轉(zhuǎn)”的對策建議

筑牢思想堡壘，嚴(yán)防“空轉(zhuǎn)”之風(fēng)

“空轉(zhuǎn)”的根源在于思想出了問題，即世界觀、人生觀和價值觀出現(xiàn)了偏差。為此，應(yīng)加強各類警示教育，使干部樹立正確的價值觀，重塑個人追求，提起干事創(chuàng)業(yè)的心氣。同時，上級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)定期與基層干部談話，了解其思想動態(tài)和工作進(jìn)程中的阻礙，傾聽他們的心聲。比如訪談中很多干部表示“空轉(zhuǎn)更耗時耗力”“基層干部對空轉(zhuǎn)深惡痛絕，但又非常無奈”。因此應(yīng)多走訪調(diào)研并及時針對反映較為集中的問題，開展專項宣傳教育活動，營造風(fēng)清氣正、忠誠實干的政治生態(tài)環(huán)境。

多方舉措提升干部干事能力，實現(xiàn)能力最大化

一是加強干部培訓(xùn)工作，培訓(xùn)前進(jìn)行廣泛摸底調(diào)查，了解干部需求，增強培訓(xùn)的針對性；培訓(xùn)中貫穿理想信念、黨性修養(yǎng)和職業(yè)道德；培訓(xùn)后檢測培訓(xùn)實效。二是把基層減負(fù)真正落到實處。訪談中有干部表示，希望“精文減會，少玩文字游戲，多做為民實事”。三是運用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)，加快推進(jìn)地方治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。讓信息更暢通，干部工作更明朗高效，推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

考核監(jiān)督注重政策落實和工作實效

抑制“空轉(zhuǎn)”，關(guān)鍵在于完善考評機制，改變考核方式與標(biāo)準(zhǔn)，牢固樹立實事實干的鮮明導(dǎo)向，注重實效，以解決問題為核心，堅持說實話、謀實事、出實招、求實效。一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)建立科學(xué)政績觀，要多提拔在任期內(nèi)為地方發(fā)展打基礎(chǔ)、為群眾謀幸福的“務(wù)實官”。另一方面，上級考核要有針對性，任務(wù)指標(biāo)設(shè)定要合理，注重民意等非文字材料的考核，消除少數(shù)基層干部務(wù)虛不務(wù)實的僥幸心理。同時，減少不必要的考核，不要讓干部因疲于應(yīng)付考核而忽視實際民生問題。

政策制定要切合實際，更具可操作性

訪談中發(fā)現(xiàn)很多受訪者把“空轉(zhuǎn)”歸于“政策的宏觀性”。實際情況可能的確存在政策缺乏指導(dǎo)性的問題，但這也可能是投機取巧、“搭便車者”的借口。

首先，上級部門部署安排工作前應(yīng)加強調(diào)查研究，深入基層實際，傾聽民聲。其次，應(yīng)讓更多的上級干部到基層任職，以幫助基層推進(jìn)各項政策落實落地。第三，政策目標(biāo)要循序漸進(jìn)，不宜過高或過低；政策內(nèi)容要細(xì)化，具有可操作性，切忌模棱兩可，避免過度解讀或政策疊加。上層設(shè)計并非事無巨細(xì)地微觀把控，而是在掌握宏觀大局的基礎(chǔ)上，細(xì)化執(zhí)行步驟和時間周期，促使下級在執(zhí)行過程中明確職責(zé)范圍和任務(wù)目標(biāo)。

雙向激勵廣大干部崇尚實干、擔(dān)當(dāng)作為

一是完善正向激勵制度。探索工作實效與工資待遇掛鉤的經(jīng)濟激勵機制，激發(fā)干部實干的積極性；將作出突出貢獻(xiàn)的干部列為模范典型，增強其榮譽感；給予有實際作為的干部更多機會；建立良好干群關(guān)系，激勵干部真真切切地贏得百姓信任，更好地保持先進(jìn)性和純潔性。

二是獎罰分明，落實負(fù)向激勵制度。在訪談中很多受訪者認(rèn)為要扭轉(zhuǎn)“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，應(yīng)該“加大問責(zé)追責(zé)力度”“干部大換血，淘汰不作為干部”“推進(jìn)機構(gòu)改革，打破‘公務(wù)員鐵飯碗觀念’”。由此，促使干部轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、加強自我約束，從而杜絕“空轉(zhuǎn)”行為。

【執(zhí)筆：人民智庫研究員王禮鵬 陳琳 周素麗；本報告精要版刊發(fā)于《人民論壇》2019年12月下期，此為報告完整版】

責(zé)編：司文君 / 臧雪文/賀勝蘭 / 羅 婷/